我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域的行政法規(guī)制研究

關(guān)鍵詞 學(xué)前教育 行政法規(guī)制 政府監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：黃懋，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2017級(jí)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.180

一、我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展情況

我國(guó)改革開(kāi)放特別是自1995年提出“科教興國(guó)”戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)民教育得到迅速發(fā)展，國(guó)家以及人民對(duì)于教育的重視程度越來(lái)越高，達(dá)到了一個(gè)頂峰。但是在此期間，學(xué)前教育的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，甚至由于各項(xiàng)改革，特別是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制期間，這個(gè)過(guò)程中的資金來(lái)源極為不穩(wěn)定等問(wèn)題導(dǎo)致了其體系的較大動(dòng)蕩，許多幼兒園無(wú)法再以之前的資金來(lái)源繼續(xù)開(kāi)辦。從1998年到2012年中間呈現(xiàn)了一個(gè)從大量減少到逐漸恢復(fù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這其中的曲折給我國(guó)的學(xué)前教育事業(yè)造成了不小損失，在我們欣喜于其發(fā)展的同時(shí)，必須時(shí)刻警惕這類(lèi)現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，造成學(xué)前教育體系的不完善。相較于前述問(wèn)題，更加引人注目的是學(xué)前教育領(lǐng)域?qū)掖纬霈F(xiàn)了危害幼童安全的問(wèn)題，引發(fā)了多次社會(huì)熱點(diǎn)事件，造成了一定范圍內(nèi)的秩序混亂。這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)一方面是由于學(xué)前教育領(lǐng)域質(zhì)量不高、教師素質(zhì)整體較低導(dǎo)致的，另一方面缺乏相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)制，監(jiān)管出現(xiàn)缺位等現(xiàn)象也成了該問(wèn)題的成因。由于學(xué)前教育領(lǐng)域涉及到根本的公共利益，故以公共利益為目的的現(xiàn)代行政法，必須就此問(wèn)題的解決提供一個(gè)思路與體系，避免缺位現(xiàn)象的發(fā)生。

二、 我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域的行政法問(wèn)題

我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域存在的行政法問(wèn)題主要在于兩個(gè)方面，一個(gè)在于行政立法方面，另一個(gè)則在于監(jiān)管體系的問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái)，立法層面的問(wèn)題又可以從兩個(gè)角度進(jìn)行分析：從縱向來(lái)看，中央層面的立法都是針對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行的統(tǒng)籌規(guī)劃管控，立法時(shí)間多為20世紀(jì)末，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也造成了教育結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，很多方面的內(nèi)容與當(dāng)今的教育需求存在不協(xié)調(diào)，具有一定的滯后性，而專(zhuān)門(mén)涉及學(xué)前教育的多為部門(mén)規(guī)章，立法層級(jí)較低，法律效力較弱，由于這個(gè)原因，在很多時(shí)候以及很多地區(qū)都難以將其徹底貫徹執(zhí)行。而地方立法又受制于各地區(qū)的認(rèn)知水平高低不同，盡管部分地區(qū)受益于此，但是導(dǎo)致的更嚴(yán)重的問(wèn)題是加重了地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，一定程度激化了這一領(lǐng)域的矛盾，值得慶幸的是，2018年9月7日，公布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，學(xué)前教育法納入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類(lèi)立法項(xiàng)目，擬在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議，或許這能有力的改變當(dāng)前學(xué)前教育領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀，但無(wú)論未來(lái)情勢(shì)如何，行政法領(lǐng)域仍需立足本身定位，完善相關(guān)問(wèn)題;而從橫向來(lái)看，立法內(nèi)容也存在較大問(wèn)題，首先在于對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)與定位的界定不夠清晰準(zhǔn)確。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中對(duì)公共產(chǎn)品的定義“每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少其他任何他人也對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)”來(lái)看，學(xué)前教育是滿(mǎn)足這個(gè)定義的，但在當(dāng)前呈現(xiàn)的趨勢(shì)卻是受制于體系問(wèn)題，幼兒入學(xué)需要爭(zhēng)搶?zhuān)瑱C(jī)會(huì)并不是均等且廣泛覆蓋的。而對(duì)于學(xué)前教育的公益性認(rèn)知也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，通過(guò)行政許可的方式賦予了大量營(yíng)利性機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的進(jìn)行學(xué)前教育辦學(xué)，導(dǎo)致這一領(lǐng)域管理混亂，出現(xiàn)了譬如天價(jià)入園費(fèi)一類(lèi)的社會(huì)問(wèn)題。

另一方面，從政府監(jiān)管層面看待學(xué)前教育，主要問(wèn)題在于盡管不少學(xué)者提出了“幼兒教育社會(huì)化”的相關(guān)建議，即讓幼兒教育擺脫傳統(tǒng)的孤立封閉狀態(tài)，納入到社會(huì)系統(tǒng)以建立一個(gè)主動(dòng)爭(zhēng)取社會(huì)的支持和參與，且自覺(jué)接受社會(huì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)的一種普及兒童早期教育的辦學(xué)模式。但我們?cè)诔姓J(rèn)其具有一定參考價(jià)值的同時(shí)又不得不認(rèn)清一個(gè)事實(shí)——作為公共事業(yè)的教育，特別是在我國(guó)這種大的政治體制之下，最終還是需要政府主動(dòng)承擔(dān)起自己的監(jiān)管職責(zé)，甚至于之前的“幼兒教育社會(huì)化”理論中的社會(huì)其實(shí)是包括政府的，其提出并不是幫助政府逃脫職責(zé)履行。

從我國(guó)歷年來(lái)對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)看，部分省市曾在教育行政部門(mén)中設(shè)立過(guò)幼教處（科）這一機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行監(jiān)管，但是都陸續(xù)被撤銷(xiāo)，而之后主要由基礎(chǔ)教育管理機(jī)構(gòu)即各地教育局進(jìn)行監(jiān)管，但又出現(xiàn)了諸如非公辦學(xué)校沒(méi)有納入其管理范圍導(dǎo)致學(xué)前教育出現(xiàn)部分脫管的空白管理區(qū)域的問(wèn)題。而且對(duì)學(xué)前教育的行政監(jiān)管不單只涉及到一個(gè)方面，而是由衛(wèi)生、民政、水電等各個(gè)領(lǐng)域的行政部門(mén)共同進(jìn)行監(jiān)管，這也導(dǎo)致了各部門(mén)之間權(quán)責(zé)界限不明確，管理混亂等情況的發(fā)生，最為突出的現(xiàn)象就是，一旦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)差錯(cuò)，往往都是已經(jīng)上升到刑事犯罪，需要公安部門(mén)直接介入調(diào)查的情形。當(dāng)然，諸如政府財(cái)政投入不夠等問(wèn)題也不容忽視，只是在關(guān)于幼童的人身安全問(wèn)題面前，重要性稍遜一籌。

綜合上述情況以及學(xué)前教育對(duì)象的自我保護(hù)能力嚴(yán)重缺乏，對(duì)該領(lǐng)域的監(jiān)管與發(fā)展一定不能出現(xiàn)公權(quán)力的缺位，應(yīng)該以“國(guó)家干預(yù)主義”為指導(dǎo)，切實(shí)履行好政府職能，對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)籌掌控，規(guī)劃發(fā)展，以求達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定安全的秩序狀態(tài)。

三、行政法領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)

（一）行政立法層面的完善措施

首先，以專(zhuān)門(mén)法律的形式確定與鞏固學(xué)前教育的性質(zhì)與地位。可以看出，前述的政府缺位，立法缺陷等問(wèn)題出現(xiàn)的根源其實(shí)在于對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)的不明確，導(dǎo)致了忽略了其屬于公共事業(yè)這一事實(shí)，學(xué)前教育的公益性，應(yīng)該在立法層面就予以確定，這是奠基性工作，是其他一切工作展開(kāi)的最好基礎(chǔ)。甚至可以直接在立法中規(guī)定禁止?fàn)I利性組織開(kāi)辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，凈化該領(lǐng)域的負(fù)面存在，避免這一公共事業(yè)領(lǐng)域中的“皆為禮往”情形的出現(xiàn)，形成一個(gè)政府主導(dǎo)進(jìn)行，有識(shí)人士與組織共同參與的良好模式。

其次，在立法工作中，應(yīng)該盡快提升立法層次。在立法資源緊張、人大立法現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)的情況下，至少應(yīng)該通過(guò)國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行具體統(tǒng)籌規(guī)劃，保證能夠緊跟時(shí)代狀況，使其在我國(guó)教育體系中的地位得到真正落實(shí)，同時(shí)對(duì)之前的不足予以修繕，更重要的是要以這類(lèi)高層級(jí)的法提升效力，得到各地區(qū)的貫徹執(zhí)行，使各地區(qū)的立法與管理工作有一個(gè)整體的指導(dǎo)，盡量減少地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，滿(mǎn)足人民對(duì)這一領(lǐng)域的需求。

最后，在立法內(nèi)容上，在對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行規(guī)劃與發(fā)展的同時(shí)，明確各個(gè)政府部門(mén)的職能定位以及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)自身職責(zé)。以法律的形式對(duì)政府的權(quán)責(zé)加以規(guī)定，同時(shí)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行具體規(guī)定，主要是在法律中建立一個(gè)具體的問(wèn)責(zé)模式，無(wú)論是哪一塊出問(wèn)題對(duì)該方面領(lǐng)域負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，還是一方出問(wèn)題對(duì)整體負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)的模式，都將很大程度超越當(dāng)前這種可以說(shuō)零問(wèn)責(zé)的模式，在依法治國(guó)的背景之下，只有有法可依，才能使各部門(mén)負(fù)責(zé)人深刻認(rèn)識(shí)到其嚴(yán)峻性。而關(guān)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)本身，主要在于要加強(qiáng)其自身的認(rèn)識(shí)深度，在該方面出現(xiàn)的諸多事件中，往往因?yàn)槠渥陨砑s束力不夠，思想素質(zhì)較低導(dǎo)致社會(huì)抨擊聲加劇，在該方面可以采取行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置等方式，約束各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)兒童的保護(hù)，避免之前的機(jī)構(gòu)內(nèi)部攝像頭損壞導(dǎo)致調(diào)查機(jī)關(guān)難以取證等情況的屢屢發(fā)生，確保兒童的身心健康得到保證。

（二）政府監(jiān)管體系的完善

首先，明確各部門(mén)職責(zé)界限，甚至設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。以往的部門(mén)職責(zé)界限不明確導(dǎo)致了類(lèi)似于“一個(gè)和尚挑水喝，兩個(gè)和尚抬水喝，三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的情形，各部門(mén)互相推諉，并且在自己認(rèn)為有其他部門(mén)可以代替管理的情況下，往往會(huì)滋生出一種該領(lǐng)域的管控于自己沒(méi)有太大關(guān)系的意識(shí)，而事實(shí)也是往往在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，除開(kāi)對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰或者刑事追究外，相關(guān)政府管理部門(mén)并沒(méi)有被問(wèn)責(zé)，這些情況都導(dǎo)致了各部門(mén)對(duì)該領(lǐng)域管理的愈發(fā)隨意放縱，形成一個(gè)事后處罰為主，事前預(yù)防極為松懈的管理體制。

其次，將管理與監(jiān)控機(jī)構(gòu)分離。管理者的任務(wù)在于保障該領(lǐng)域高效、穩(wěn)定的發(fā)展，而監(jiān)控者的任務(wù)則在于使管理者在規(guī)則范圍之內(nèi)進(jìn)行工作，兩者的定位與任務(wù)是迥然有別的，兩者的合一會(huì)使各自的獨(dú)立性喪失，一旦監(jiān)控者代替管理者進(jìn)行思考，那么功利主義就將占據(jù)主導(dǎo)地位來(lái)指導(dǎo)實(shí)際操作。盡管現(xiàn)實(shí)生活中諸多領(lǐng)域是監(jiān)管合一，但是由于學(xué)前教育的特殊性，首要保障的一定要是幼兒的身心健康，因此，監(jiān)控部門(mén)與管理部門(mén)的分割就成為了重要任務(wù)。

最后，以行政建議的方式，號(hào)召各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建立家長(zhǎng)委員會(huì)。在對(duì)管理與監(jiān)控機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革設(shè)置的同時(shí)，一定要結(jié)合來(lái)自外部的監(jiān)督，因?yàn)閷W(xué)前教育的對(duì)象在每個(gè)家庭中的地位可以說(shuō)是重中之重，因而充分利用家長(zhǎng)的監(jiān)督積極性，就成了最具保障力的手段，政府部門(mén)在這一方面，必須充分聽(tīng)取家長(zhǎng)意見(jiàn)，在收到相關(guān)反映的時(shí)候，不能出現(xiàn)“懶政”行為，將家長(zhǎng)委員會(huì)的監(jiān)督作用落到實(shí)處，充分保障兒童的身心健康安全。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)公共福利事業(yè)建設(shè)的加速，對(duì)于具有公益性的公共事業(yè)的重視程度越來(lái)越高，學(xué)前教育的改革與發(fā)展就成了必要事項(xiàng)，而依法治國(guó)理念的提出又決定了我們必須在規(guī)則之內(nèi)開(kāi)展工作，盡管在公布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，《學(xué)前教育法》納入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類(lèi)立法項(xiàng)目，擬在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議，但由于法律層面的立法規(guī)劃出臺(tái)需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的積淀，那么通過(guò)行政法手段進(jìn)行規(guī)制的措施就顯得異常重要，并且具備很高的可行性。我們應(yīng)認(rèn)真分析與探討如何把握行政法的定位，制定一系列科學(xué)有效的監(jiān)管措施，以在這一國(guó)民教育的基礎(chǔ)領(lǐng)域作出有力的回應(yīng)，這既是人民公共利益的需要，也是完善國(guó)家法制體系的需要。

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