地域性越境污染管理制度

【摘? 要】在過去的50年中，通過設(shè)立各種部門、多國之間締結(jié)有關(guān)環(huán)境的條約，國際法在海洋環(huán)境問題上取得了重大進展。隨著20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)的重大突破、人類活動的顯著擴大以及國家間相互依存度的加深，應(yīng)對環(huán)境問題已成為各國之間的共同話題。但是，為了應(yīng)對現(xiàn)代環(huán)境問題，國際法仍存在許多課題亟待研討。本文根據(jù)國際法的發(fā)展?fàn)顩r，為解決東北亞地區(qū)污染合作的問題，著眼于近年來已引起越來越多關(guān)注的越境海洋環(huán)境問題，在立法和政策理論方面，探索國際法和國際法的局限性和可能性。

【關(guān)鍵詞】地域性;越境污染;國際法

1.東北亞海域的界定

東北亞是一個地理名詞，同時涵蓋了國際關(guān)系與地緣政治的范疇。根據(jù)劃分角度的不同，其具體的地域范圍界定也隨之變化。

東北亞區(qū)域海洋具體包含了日本海-連接日本、俄羅斯遠東地區(qū)，鄂霍次克海-連接日本、俄羅斯遠東，渤海-中國的內(nèi)海、黃海-連接中、日，韃靼海峽-連接俄羅斯遠東、日本，白令海-連接俄羅斯遠東楚科奇半島、美國阿拉斯加洲。

2.東北亞海洋越境污染的現(xiàn)狀

東北亞區(qū)域的國家與海洋毗鄰眾多，均面臨著一系列的海洋污染所導(dǎo)致的問題。一國污染不僅危害本國海洋經(jīng)濟發(fā)展，還給毗鄰國帶去難以管控的影響。若不重視海洋環(huán)境保護和資源的可持續(xù)發(fā)展，為了經(jīng)濟效益或轉(zhuǎn)移風(fēng)險而忽視對海洋污染的管控，將造成進入一個海域的污染物遷移到另一個海域，并且難以從中再次轉(zhuǎn)移出去。因此東北亞地區(qū)的海洋污染問題關(guān)乎毗鄰各國的發(fā)展和民眾健康。

3.東北亞地區(qū)越境海洋污染合作治理現(xiàn)狀

3.1東北亞各國間的雙邊合作現(xiàn)狀

中韓環(huán)境合作起步是從20世紀(jì)90年代開始，兩國自建交以來，在海洋環(huán)境保護方面合作不斷深入。1993年中韓簽署了《中韓環(huán)境合作協(xié)定》，1994年中國國家海洋局和韓國科技部簽署了中韓海洋科技合作諒解備忘錄。1995年成立了中韓海洋科學(xué)共同研究中心機構(gòu)。中日兩國環(huán)境合作被譽為“中日兩國之間合作與交流最活躍、最有成效和最具潛力的領(lǐng)域之一”。1994年，中日兩國政府在友好協(xié)商下，簽訂了平等互利《中日環(huán)境保護合作協(xié)定》。中俄在海洋資源開發(fā)以及越境污染等方面有一定的合作歷史，為未來進行越境海洋污染共同治理奠定了基礎(chǔ)。1994年雙方簽署了《中華人民共和國政府與俄羅斯聯(lián)邦政府環(huán)境保護合作協(xié)定》。 日韓俄三國之間也簽署了多個關(guān)于海洋污染防治與保護環(huán)境的雙邊協(xié)定。

3.2東北亞各國間的多邊合作現(xiàn)狀

國際組織分為政府間組織和非政府間組織，也可分為區(qū)域性國際組織和全球性國際組織。在海洋保護的國際合作方面，全球性的國際組織有“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署”、“國際海事組織”、“世界衛(wèi)生組織”、“世界氣象組織”、“聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）”、“全球環(huán)境基金”等等。區(qū)域性國際組織有中日韓三國環(huán)境部長會議（TEMM）、西北太平洋行動計劃（NOWPAP）、東北亞環(huán)境合作會議（NEACEC）等。

4.東北亞地區(qū)現(xiàn)有國際法制度的局限性

東北亞地區(qū)環(huán)境方面的合作經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了一些成效。但是東北亞地區(qū)的海洋環(huán)境合作仍然處于初級階段，有許多問題值得我們思考。

4.1缺乏統(tǒng)一的海洋環(huán)境保護框架

雖然東北亞地區(qū)包括海洋污染方面的環(huán)境合作已經(jīng)有了多年的發(fā)展，但是相比于波羅的海，地中海等地區(qū)的合作，仍然屬于初級階段，大部分的海洋合作有關(guān)會議也僅僅停留在關(guān)于各國污染狀況的情報交流，每年舉辦一次的會議重在討論。多種形式的國際合作由于各國政治、經(jīng)濟上的差異而收效甚微。

4.2缺少具體的實體規(guī)則

東北亞各國合作的協(xié)議中基本上沒有說明締約國應(yīng)采取的具體措施;就污染控制而言，除馬爾波夫公約、倫敦公約和巴塞爾公約外，其他多邊公約不含具體的實體規(guī)則。除《卡塔赫納議定書》和CITES有進出口管制，生物多樣性和自然保護方面也是同樣缺少具體規(guī)則。包括中國在內(nèi)的東北亞的越境海洋污染問題，幾乎沒有關(guān)于污染源的具體種類、通過特定的程序進行污染源的相互監(jiān)控、特定的聯(lián)合科學(xué)研究和承擔(dān)有關(guān)國家之間交換信息等法律實體規(guī)則。

4.3義務(wù)的“松散性”

在條約沒有規(guī)定具體的實質(zhì)義務(wù)的情況下，一般國際法上的一般性預(yù)防/減少義務(wù)、保護義務(wù)、指定程序義務(wù)、解釋標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行方法等特定內(nèi)容的協(xié)議文件，以及多個國家之間的締約方大會的決定在一定程度上對締約國有約束力，但有效性卻得不到保障。在許多情況下，由于相關(guān)國家之間的利益沖突，采取有效的環(huán)境保護措施并不容易。即使一般國際法規(guī)定的基本義務(wù)，針對條約義務(wù)的履行，國家的自由裁量權(quán)可以說相當(dāng)廣泛。由于這些義務(wù)的“松散性”，要證明其違反義務(wù)并不容易，很難就違背這些義務(wù)在法律上相互抗衡。

5.國際法層面制度進一步發(fā)展可能性

5.1使用“軟”法及發(fā)展現(xiàn)有的一般法律框架

制定多方共同參與的公約并不是一件易事;其次環(huán)境污染治理的迫在眉睫，已經(jīng)成為人類急需通力合作的一大問題，在海洋越境污染方面由于海流的循環(huán)性和流動性，使得海洋環(huán)境的治理跨越了國境，甚至跨越了區(qū)域成為全球性問題。在以上情勢下，有關(guān)海洋環(huán)境保護組織和會議發(fā)表的大量國際宣言和決議-“軟法”應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其一定的作用。其二，我們可以通過一般國際法、一般條約及雙邊協(xié)定的一般規(guī)則強化現(xiàn)有的法律框架，以期望未來正式訂立東北亞海洋保護公約。

實際上，東北亞和東亞地區(qū)已經(jīng)有許多不同層次的倡議。

5.2完善實體規(guī)則及注意程序規(guī)則的補充作用

我們可以借鑒地中海區(qū)域海洋越境污染治理模式-綜合與分立相結(jié)合模式，制定防止各類海洋污染的議定書，例如《保護地中海免受陸源污染議定書》，根據(jù)陸源污染物的危害程度進行等級劃分。細化問題，根據(jù)不同問題完善實體規(guī)則讓東北亞各國承擔(dān)起地區(qū)海洋環(huán)境的治理責(zé)任，通過國內(nèi)立法將責(zé)任細化，營造互相監(jiān)督和合作的共贏局面。

5.3進一步完善和引導(dǎo)私法救濟

首先，就傳統(tǒng)國家責(zé)任制度所建立的法律基礎(chǔ)而言，其缺陷越來越明顯。眾所周知，傳統(tǒng)的國家責(zé)任制度是以國家行為的國際不法性作為國家承擔(dān)責(zé)任的前提條件，主張國家也像自然人一樣，沒有過失指主觀上的過錯，如故意或疏忽行為，就不承擔(dān)任何責(zé)任，也就沒有賠償損失的義務(wù)。鑒此，傳統(tǒng)國家責(zé)任—以國際不當(dāng)行為為基礎(chǔ)的國家責(zé)任，于當(dāng)今的國際社會現(xiàn)實中己經(jīng)顯露出它的局限性，已不能完全運用它來調(diào)整當(dāng)今國際社會所出現(xiàn)的這種法律關(guān)系—國際法不加禁止行為所造成的跨境損害的國家責(zé)任。面對國際社會理論及實踐的發(fā)展趨勢，跨境環(huán)境損害賠償責(zé)任可以進一步發(fā)展由民事責(zé)任主體直接承擔(dān)責(zé)任，而以國家責(zé)任形式作為某些特殊情況的例外，以更積極有效地保護國際環(huán)境。

參考文獻

[1]袁曄。中國官員認為兩國環(huán)保合作潛力巨大[N]。人民日報。2002年10月9日，第四版。

作者簡介：簡瑤（1995.12-），女，漢族，湖北人。

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