公共管理工具之性質初探

　　[摘要]公共管理的工具就是實現(xiàn)公共管理目標的手段，它在一定程度上影響和決定著公共管理的內容特征。新公共管理運動關于讓市場機制和社會機制對公共事務管理作出貢獻的倡導，既堅定了人們推進這探索的決心，又為新工具的開發(fā)和運行創(chuàng)造了機會和條件。
　　[關鍵詞]公共管理　工具　性質
　　
　　考察公共管理工具的性質，實際上是要回答公共管理的工具是什么、有何特征等一系列問題。我們可以籠統(tǒng)地說，公共管理的工具就是實現(xiàn)公共管理目標的手段，它在一定程度上影響和決定著公共管理的內容特征。但由于到目前為止都沒有形成對公共管理性質和目的統(tǒng)一認識，所以關于公共管理工具性質的確切定義，也尚在討論中。事實上，公共管理學領域從不同的角度理解公共管理，從而形成了對公共管理工具性質的幾種解釋，下面做逐一簡單介紹。
　　
　　公共管理的工具是政府公共職能的履行手段
　　
　　工具和目標密切相關。作為公共管理者的政府，其核心任務就是根據特定時期的政治、經濟、社會實際狀況和發(fā)展趨勢確定公共管理的目標內容，即政府職能。政府職能確定后，政府還要依據職能內容的特征和政府的能力水平，選取有效的職能履行手段，這些具體的職能履行手段就是實現(xiàn)公共管理目標的公共管理工具。
　　傳統(tǒng)的公共行政學按照公共職能履行手段的特征的不同，將其分成行政的、法律的、經濟的和思想的四大類。政府可以根據實際情況選擇不同的職能履行手段，也可以對其進行綜合運用。一般說來，公共職能內容和職能重心不同，政府所運用的職能履行手段會隨之發(fā)生變化，比如改革開放前我國政府把職能重心確定為階級斗爭，并由此產生了大量帶有明顯強制色彩的政治手段，而隨著改革開放后政府職能重心的變化，強制性的政治手段減少，代之以更多誘導性的經濟手段和規(guī)范性的法律手段。
　　另外，職能履行手段的選取還會因為政治經濟社會特征的變化而變化，例如我國政府在計劃經濟時期通過許多具體而微的計劃來管理經濟，改革開放后則根據商品經濟的特征利用宏觀政策調控手段來實現(xiàn)經濟的穩(wěn)定和發(fā)展。在上個世紀七八十年代興起的新公共管理運動中，各國政府改革的一個鮮明特征就是政府職能履行手段的汰舊與創(chuàng)新，職能履行手段的分散化、市場化、社會化傾向增強。美國著名公共管理專家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中把政府職能履行手段比作裝在政府箭袋里、可以根據情況單獨發(fā)出或配合使用的箭，并根據其使用狀況分成三類：傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類。在這三大類下共包含了36種具體的公共管理工具。
　　公共管理的工具是公共產品和服務的提供途徑、方式和手段
　　在當前的公共管理領域，一種占普遍多數的意見認為，現(xiàn)代政府作為一種彌補市場不足的機制，其核心任務和主要職能是向公眾卓有成效地提供各種公共產品和服務，并通過這些提供活動間接起到維護政治統(tǒng)治和社會秩序的作用。
　　從這個意義上講，現(xiàn)代公共管理實質上是以政府為首的公共部門提供公共產品和服務的活動與過程。政府怎樣在提供公共產品和服務時做到卓有成效?因為公共產品和服務的提供效果不僅受公共產品和服務本身特征、政府能力等因素的強烈影響，而且更與具體的提供途徑、方式和手段密切相關。公共部門有必要針對具體情況選擇最佳的提供途徑、方式和手段，即具體的公共管理工具。在公共產品和服務的提供機制中，有兩種角色或功能的區(qū)分：安排公共產品和服務與生產公共產品和服務。公共產品和服務的安排指決定所要提供的公共產品和服務的種類、數量、質量、效果或對此承擔責任；公共產品和服務的生產指生產出各種具體的公共產品和服務。
　　長期以來，人們把官僚制視為公共產品和服務的唯一提供機制，公共官僚部門既是公共產品和服務的安排者又是生產者。為此，政府創(chuàng)設了大量的公共管理部門和公共企業(yè)，造成了政府機構臃腫、官僚主義等弊端；由于受官僚制度本身的局限，政府在安排與生產公共產品和服務方面途徑單一、方式和手段有限。直到20世紀七八十年代以效果為中心的新公共管理運動興起，政府逐漸意識到公共產品和服務的安排者與生產者兩相分離的可能性，逐漸打破官僚制這種單一提供機制，從市場機制和社會自治機制中汲取支持性資源，并通過安排渠道與生產渠道的多重搭配，創(chuàng)造出大量豐富的、更具靈活性的新公共管理工具。
　　在公共產品和服務的提供途徑方面，政府仍是主要的安排者，生產者類型呈現(xiàn)多樣化特征，概括起來大致有以下幾種途徑：公共部門安排——公共部門生產(如法律規(guī)范)；公共部門安排——公共企業(yè)生產(如戰(zhàn)略性物資的儲備)；公共部門安排——私人企業(yè)生產(如政府辦公物資)；公共部門安排——第三部門生產(如公共住房)；在公共產品和服務的提供方式和手段方面，政府可以充分利用官僚制之外的資源，如市場機制中的競爭機制和公民社會中的自我管理與服務機制等。公共管理工具是公共政策的實施工具
　　公共政策理論認為，政府公共管理的全部內容和實質就是公共政策的制定與執(zhí)行。政府在制定出公共政策之后，總要依賴于一定的方式和手段將其部署和貫徹下去，這些政策實施的手段——公共政策領域稱之為政策工具——就是公共管理工具。
　　事實上，我們對公共管理工具的了解和認識，更多地建立在公共政策領域對政策工具的詳細描述和討論上。學界術對政策工具的研究由來已久而且越來越加以關注，這不僅因為政策工具在政策目標與政策效果之間架構起橋梁，而且由于現(xiàn)代政策執(zhí)行難度和復雜性程度大大提高，導致對政策執(zhí)行相關知識的需求增大，使得政策工具研究的實際貢獻不容小覷。對于什么是政策工具，研究者們從不同的角度給出不同的定義，歐文·E·休斯在《公共管理導論》一書中將政策工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節(jié)政府行為的機制”。
　　我國學者張成福的定義則是：“政府將其實質目標為具體行政的路徑和機制?！背Ｒ姷囊环N是從政策目標出發(fā)，將政策工具與達成目標的手段聯(lián)系起來加以理解，將其定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標采用的具體手段和方式。人們還試圖依據政策工具的特征對其進行分類，但由于分類標準各異，學者們沒有形成統(tǒng)一意見。
　　美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人傾向于把政策工具歸入一個寬泛的框架中，如將其分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類；麥克唐納和艾莫爾根據所要獲得的目標將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統(tǒng)變化工具四類；加拿大學者豪利特和拉米什根據政府工具強制性程度將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三大類，每大類中包含若干工具手段，這樣形成了一個國家干預程度由低到高的政府工具圖譜。筆者認為這種分類框架更加合理，更具解釋力。
　　通過以上對公共管理工具的性質的分析，我們可以認識到，不論是作為政府職能履行手段，還是作為公共產品和服務的提供途徑、方式和手段，亦或作為公共政策目標達成手段，公共管理工具都是一種“客體”性存在，具有手段性特征。另外，公共管理部門在管理實踐中因勢利導地創(chuàng)造出多種管理工具，使其具有多樣化特征。再次，公共管理部門可以根據情況需要對公共管理工具加以選擇使用，某些公共管理工具之間在特定情況下可以相互替代，由此說明公共管理工具在運用上具有靈活性特征。最后，公共管理工具還具有層次性特征。既存在層次較高、與整個公共管理有關的管理工具，也不例外存在層次較低的、與具體領域和具體業(yè)務有關的管理工具。
　　在公共管理領域，公共管理工具的作用剛剛被認識不久，對它的研究尚處于初始階段，但這并不妨礙人們對它的關注與熱情。特別是在公共事務越來越復雜的今天，我們日益清楚地看到，很多公共項目的失敗并不在于目標定位的錯誤，而在于執(zhí)行能力的欠缺和執(zhí)行方式的不當，這增強了人們探求、嘗試更多更新的公共管理工具的決心，而新公共管理運動關于讓市場機制和社會機制對公共事務管理作出貢獻的倡導，既堅定了人們推進這探索的決心，又為新工具的開發(fā)和運行創(chuàng)造了機會和條