淺析地鐵運(yùn)營(yíng)服務(wù)引入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

黃昭愛(ài)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地鐵行業(yè)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展時(shí)期，在新形勢(shì)下地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)怎樣降低成本、增加效益，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，更好地滿(mǎn)足民眾出行方便，是地鐵企業(yè)必須解決的問(wèn)題。本文主要論述當(dāng)前地鐵運(yùn)營(yíng)成本由政府補(bǔ)貼的管理模式轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變中，如何有效增強(qiáng)地鐵運(yùn)營(yíng)管理的競(jìng)爭(zhēng)性，使企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中提升管理水平，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，更好地為民眾服務(wù)。

一、引言

地鐵行業(yè)屬于公共交通，需要對(duì)社會(huì)公民進(jìn)行服務(wù)，是政府支持下的公益性項(xiàng)目。地鐵在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府雖然不能直接作為地鐵運(yùn)營(yíng)組織管理者來(lái)進(jìn)行管理，但政府要從公益的角度對(duì)票價(jià)進(jìn)行管理，而地鐵行業(yè)從企業(yè)角度又需要自負(fù)盈虧，所以?xún)烧咴谝欢ǔ潭壬洗嬖诨ハ嗝艿奶匦?。政府如何充分發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)控職能，在地鐵運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決地鐵公益性要求和企業(yè)自負(fù)盈虧之間的矛盾，使地鐵行業(yè)更加成熟、高效的發(fā)展，是本文重點(diǎn)探討的問(wèn)題。本文主要針對(duì)當(dāng)前地鐵運(yùn)營(yíng)成本由政府補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式來(lái)進(jìn)行分析和探究，以期給出一個(gè)解決上述問(wèn)題的思路。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論概述

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)顧名思義就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需的服務(wù)事項(xiàng)，提供給有資質(zhì)的社會(huì)力量（社會(huì)組織、企業(yè)組織、其他機(jī)構(gòu)等）來(lái)運(yùn)營(yíng)，并且根據(jù)社會(huì)力量提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)付費(fèi)，這種方式采用由政府承擔(dān)并委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的方式來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)的提供。政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程當(dāng)中，政府的角色是委托主體，社會(huì)力量是受委托者，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)當(dāng)中表現(xiàn)為一種支付契約的購(gòu)買(mǎi)行為。政府在采購(gòu)的過(guò)程當(dāng)中與私人和企業(yè)采購(gòu)不同，其行為是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種重要方式。政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程當(dāng)中要將公共利益放在首位，并且引入市場(chǎng)機(jī)制降低政府采購(gòu)成本，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。政府在進(jìn)行支付的過(guò)程當(dāng)中，能夠通過(guò)稅收再分配的形式來(lái)進(jìn)行支配，但由于缺乏成本和效率核算的機(jī)制容易產(chǎn)生高投入低產(chǎn)出的問(wèn)題，所以政府可以利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同機(jī)制來(lái)有效解決這一問(wèn)題。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)屬于新型政府提供公共服務(wù)的方式

政府采購(gòu)將滿(mǎn)足公共利益發(fā)展的產(chǎn)品放在首位，同時(shí)要將潛在的公共需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)需求，可以采用乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展總需求量，確保結(jié)構(gòu)有效完善。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，有助于提高政府經(jīng)營(yíng)管理效率，降低服務(wù)成本，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共政策功能。政府購(gòu)買(mǎi)能夠有效應(yīng)用合同機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)力量具體行為，有效解決低效問(wèn)題，提高經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的公共政策目標(biāo)。政府采購(gòu)?fù)ǔＪ巧鐣?huì)關(guān)注度較高且數(shù)額較大，能夠?qū)κ袌?chǎng)有著極為嚴(yán)重的影響，并產(chǎn)生一定的正面示范效應(yīng)。政府在采購(gòu)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)秉持公開(kāi)公平公正的原則，通過(guò)形成科學(xué)完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)一步規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為與經(jīng)營(yíng)體制，有效推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善。

當(dāng)前西方國(guó)家有較為完善的經(jīng)營(yíng)管理模式，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)涵蓋眾多的服務(wù)領(lǐng)域，例如義務(wù)教育和職業(yè)教育、特殊教育，公共衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)與社區(qū)服務(wù)、文化與傳統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)與保障性住宅，以及通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)城市規(guī)劃和交通環(huán)境等各項(xiàng)政策咨詢(xún)等，進(jìn)一步提高政府的公信力。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)、財(cái)綜〔2014〕96號(hào)等有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策的文件精神，公共交通服務(wù)屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要是在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)已經(jīng)具備典型代表性，通過(guò)地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有效融入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，能夠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并控制票價(jià)，確保社會(huì)效益有效發(fā)揮。

四、政府購(gòu)買(mǎi)軌道交通服務(wù)模式探索

（一）建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

地鐵城市分布廣泛，各地運(yùn)作模式不盡相同，地鐵行業(yè)需符合市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)綜合考慮持續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的投融資需求、票價(jià)定價(jià)機(jī)制、提升運(yùn)營(yíng)管理水平的激勵(lì)措施等。

（二）購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)償票價(jià)差額

由于城市軌道交通的公益性，地鐵票價(jià)一般由政府和社會(huì)主導(dǎo)定價(jià)，其并不能真實(shí)反應(yīng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本支出。因此，為了提升軌道交通投融資實(shí)力，保障地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)補(bǔ)償票價(jià)差額。

（三）設(shè)定服務(wù)合約價(jià)款

建立軌道運(yùn)營(yíng)的定額補(bǔ)貼機(jī)制，形成監(jiān)督考核和自主激勵(lì)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，提高效率，企業(yè)在監(jiān)督考核和激勵(lì)框架內(nèi)做到總額控制、自主決策。在成本定額的基礎(chǔ)上，測(cè)算收入數(shù)據(jù)由政府部門(mén)核定，以成本收入數(shù)據(jù)確定每年的服務(wù)合約價(jià)款，如果實(shí)際成本大于定額成本，服務(wù)合約價(jià)格按照定額成本支付;如果實(shí)際成本小于定額成本，則將差額的一定比例給予地鐵企業(yè)作為激勵(lì)，政府部門(mén)核定歷史數(shù)據(jù)和預(yù)期數(shù)據(jù)定期修訂服務(wù)價(jià)格。

（四）設(shè)置關(guān)鍵考核指標(biāo)

地鐵企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)設(shè)置關(guān)鍵考核指標(biāo)，對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)水平進(jìn)行年度考核，如安全指標(biāo)（如生產(chǎn)安全事故起數(shù)）、服務(wù)指標(biāo)（如乘客滿(mǎn)意度）、資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)指標(biāo)（設(shè)備完好率），將指標(biāo)考核結(jié)果與財(cái)政補(bǔ)貼總額掛鉤，起到服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)作用。

（五）建立企業(yè)造血功能

基于地鐵建設(shè)投融資需要，保障融資利息支出，按照市場(chǎng)直接融資要求，每年凈利潤(rùn)達(dá)到對(duì)應(yīng)融資規(guī)模年利息的1.5倍覆蓋，地鐵企業(yè)積極開(kāi)展“地鐵+物業(yè)”的模式，政府通過(guò)直接劃撥、定向出讓等多種方式將沿線(xiàn)配套地塊（包括軌道交通沿線(xiàn)場(chǎng)、段、站、隧道區(qū)間及出入口銜接的上蓋用地等）給予地鐵企業(yè)，由地鐵企業(yè)與軌道工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)，高效、集約開(kāi)發(fā)形成的物業(yè)由地鐵企業(yè)持有。持有物業(yè)開(kāi)發(fā)所需資金由財(cái)政統(tǒng)籌安排，物業(yè)產(chǎn)生的收益用于彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損，實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，同時(shí)減輕財(cái)政壓力，同時(shí)做大做強(qiáng)地鐵企業(yè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、地鐵運(yùn)營(yíng)服務(wù)引入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體對(duì)策

（一）扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)落后觀念，切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)營(yíng)管理情況，由運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)行為，例如可以明確地鐵票價(jià)，根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展需求進(jìn)行票價(jià)確定，確定票價(jià)能夠在公眾承受的范圍內(nèi)，對(duì)于確定票價(jià)與成本票價(jià)差額部分則可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以促進(jìn)地鐵企業(yè)結(jié)合市場(chǎng)的多元化發(fā)展規(guī)律進(jìn)行有效經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)地鐵企業(yè)的不同職能，既滿(mǎn)足地鐵的公益性，也能夠滿(mǎn)足企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧的發(fā)展目的。在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮長(zhǎng)期與短期的不同發(fā)展特點(diǎn)，建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)完善的獎(jiǎng)懲制度以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制，政府采用合約形式有效監(jiān)督并且規(guī)范企業(yè)的合約履行情況，在合約內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)明確績(jī)效指標(biāo)，通過(guò)確定獎(jiǎng)罰條款有效激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)，企業(yè)承擔(dān)具體的社會(huì)責(zé)任，進(jìn)一步確保社會(huì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）企業(yè)結(jié)合外部環(huán)境變化，適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略

采用政府購(gòu)買(mǎi)行為的重要前提就是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，企業(yè)必須有針對(duì)性地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，摒棄傳統(tǒng)依賴(lài)政府的發(fā)展模式，能夠真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，以實(shí)現(xiàn)盈利為目的。組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程有效結(jié)合市場(chǎng)的多元化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行規(guī)律性調(diào)整，從而推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行。例如在地鐵票價(jià)的種類(lèi)上，可以選用多元的票價(jià)機(jī)制，能夠吸引眾多客流，提升地鐵服務(wù)地位;采用不同的用工模式，科學(xué)合理地進(jìn)行人力成本控制;采用自主決定自主維修以及委托外修等多元化方式，有助于降低地鐵維修成本，實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)合理配置。

（三）引入先進(jìn)管理人員，取得良好示范效應(yīng)

通過(guò)引入先進(jìn)的中外管理人員，能夠?yàn)榈罔F發(fā)展注入新的生機(jī)與活力。地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的落腳點(diǎn)就是安全和管理，為提高安全管理水平，可以通過(guò)在地鐵企業(yè)管理中引入專(zhuān)業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)。通過(guò)引入優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)，能夠?yàn)榈罔F發(fā)展注入新的生機(jī)與活力，做到示范引導(dǎo)作用。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們能夠看出實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)軌道交通服務(wù)，是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的過(guò)程，地鐵企業(yè)高層管理人員必須從政策與體制等諸多方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在運(yùn)營(yíng)模式中能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)要促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)行為的有效改革，加強(qiáng)對(duì)于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)督與評(píng)估，有效區(qū)分不同類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)管理虧損情況，科學(xué)合理地明確政府購(gòu)買(mǎi)金額，推動(dòng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展，提升城市生活品質(zhì)。（作者單位：廈門(mén)軌道交通集團(tuán)有限公司）