基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出水平及結(jié)構(gòu)的宏觀分析

秦東升 胡臣瑤 張婷 蔣文浩 余杰

摘要：2006年以來，隨著中國不斷擴(kuò)大基礎(chǔ)教育辦學(xué)規(guī)模、招生數(shù)量;不斷改善辦學(xué)條件、提升教育教學(xué)質(zhì)量，教育經(jīng)費支出規(guī)模逐年快速增長，如何使教育經(jīng)費支出更加合理、公平、高效顯得十分重要?；谙嚓P(guān)研究成果主要聚焦于研究中國某一地區(qū)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，相對而言缺少整體性和全面性情況，本研究根據(jù)教育經(jīng)費“三分法”，運用時間序列和聚類分析方法對比研究2006-2015年中國與OECD國家基礎(chǔ)教育經(jīng)費生均支出水平、支出的特點和規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)與OECD國家平均水平相比，中國基礎(chǔ)教育生均支出較低但差距逐年縮小，支出結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，人員經(jīng)費占比過低等特點。據(jù)此提出加大教育經(jīng)費投入，不斷提高生均教育經(jīng)費支出;優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，注重內(nèi)涵建設(shè);根據(jù)自身特點合理選擇基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)借鑒對象等政策建議。

關(guān)鍵詞：OECD 人員經(jīng)費支出 運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出 資本性支出 生均支出

一、引言

自從人力資本理論誕生以來，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，發(fā)展教育已經(jīng)成為國家建設(shè)的重中之重[1]。中國作為世界教育大國，教育體制改革和教育事業(yè)發(fā)展更是重中之重。黨的十九大提出奮力譜寫建設(shè)教育強(qiáng)國的時代新篇章，切實提高教育保障水平。要想加快教育發(fā)展進(jìn)程，就需要加大教育經(jīng)費投入，提高經(jīng)費使用效益。在教育經(jīng)費投入總量有限的情況下，如何利用有限的教育資金意義重大。[2]

縱觀世界各國，由于基本國情、教育文化、教育發(fā)展戰(zhàn)略等不同，各國的教育經(jīng)費支出水平、支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的特點。其中，OECD國家教育普遍比較發(fā)達(dá)，教育現(xiàn)代化水平高，雖然教育發(fā)展水平和路徑有所不同，中國教育現(xiàn)代化之路仍需要學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的理念和管理經(jīng)驗。教育經(jīng)費是教育發(fā)展的先決條件，現(xiàn)代化的教育發(fā)展需要現(xiàn)代化的教育經(jīng)費配置作為支撐，OECD國家教育經(jīng)費的配置規(guī)律及路徑變遷值得我們借鑒。

本研究基于OECD教育概覽和中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒公開數(shù)據(jù)，采用聚類分析、時間序列比較分析等方法，對中國和OECD國家教育經(jīng)費基于人員支出、運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、資本性支出的“三分法”結(jié)構(gòu)進(jìn)行對比分析，以期發(fā)現(xiàn)OECD國家基礎(chǔ)教育經(jīng)費配置特點，為我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費優(yōu)化配置決策提供政策參考。

研究范圍方面，本研究按照OECD統(tǒng)計口徑，將中國小學(xué)教育界定為初等教育、初中教育和高中教育界定為中等教育，統(tǒng)稱為基礎(chǔ)教育。分析指標(biāo)方面，OECD數(shù)據(jù)將教育支出劃分為運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出與資本性支出，中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒將教育支出劃分為事業(yè)性支出與資本性支出，為使統(tǒng)計口徑一致，本研究將OECD數(shù)據(jù)中的運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出中的人員薪酬與中國事業(yè)性支出個人部分扣除獎助學(xué)金后的支出相對應(yīng)，作為本研究中的“人員經(jīng)費支出”;將OECD數(shù)據(jù)中的運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出扣除人員薪酬后的支出與中國事業(yè)性支出中的獎助學(xué)金和商品服務(wù)支出相對應(yīng)，作為本研究中的“運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出”;將OECD數(shù)據(jù)中的資本性支出與中國事業(yè)性支出中的其他資本性支出和資本性支出相對應(yīng)，作為本研究中的“資本性支出”。

本研究采用的數(shù)據(jù)資料來自《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（2006-2016）和《Education at a Glance—OECDINDICATORS》（2006-2016）[3]。為排除物價變動因素影響，本研究將所有生均支出絕對值調(diào)至以2006年為基年的不變價格。

二、中國生均支出與OECD的差距持續(xù)縮小但仍然較大

研究教育經(jīng)費支出水平和結(jié)構(gòu)，分析中國教育經(jīng)費配置的變化趨勢及特點，從教育經(jīng)費生均支出絕對值的角度，揭示中國與OECD在經(jīng)費配置方面的差異，可以為制定中國生均支出標(biāo)準(zhǔn)提供參考。2006-2014年期間，中國初等教育教育和中等教育生均經(jīng)費支出及生均人員經(jīng)費支出、生均運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、生均資本性支出以不變美元價計算的絕對金額分別如表一、表二所示。

從上表可以看出，中國初等教育和中等教育生均教育經(jīng)費支出及其各部分均呈現(xiàn)快速增長趨勢。其中初等教育生均經(jīng)費與OECD的差距由2006年的24.20倍縮小到2014年的5.69倍，同期生均人員經(jīng)費支出、運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、資本性支出比例分別由24.47倍、26.24倍、19.78倍縮小到6.67倍、6.22倍、2.24倍;中等教育生均經(jīng)費與OECD的差距由2006年的13.10倍縮小到2014年的4.59倍，同期生均人員經(jīng)費支出、運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、資本性支出比例分別由15.15倍、8.87倍、11.64倍縮小到6.07倍、4.46倍、1.34倍。

分析中國生均經(jīng)費快速增長原因，一方面得益于多年持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長，另一方面得益于國家將教育作為國之大計，黨之大計，持續(xù)落實教育經(jīng)費投入“三個增長”、“兩個只增不減” 和一個百分點等投入政策，保障了教育經(jīng)費支出水平與OECD差距的持續(xù)縮小。其中，初等教育比中等教育增長更快，主要歸因于2006年開始落實開始實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制改革;生均資本性支出、生均運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出比生均人員支出增長更快，主要歸因于各層次教育入學(xué)率提高、農(nóng)村中小學(xué)寄宿制改造工程等剛性需求帶來的對辦學(xué)條件和基礎(chǔ)設(shè)施投資的拉動效應(yīng)。

三、教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)演進(jìn)趨勢分析

（一）OECD國家教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)比中國穩(wěn)定，人員經(jīng)費支出占比比中國高

教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)反映經(jīng)費的開支用途及其各部分占比，通過分析支出結(jié)構(gòu)，可以反映教育經(jīng)費的開支重點和教育發(fā)展的大體階段，一般地考慮，處于成熟階段的教育各部分開支占比相對穩(wěn)定且有一定的規(guī)律可循，處于擴(kuò)張階段的教育因為受教育人口持續(xù)增長、經(jīng)費有限而開支需求大等因素影響，各發(fā)展階段經(jīng)費支出的重點不同，從而呈現(xiàn)出經(jīng)費開支結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、波動性強(qiáng)的特點。2006-2015年中國和OECD基礎(chǔ)教育經(jīng)費開支結(jié)構(gòu)如圖一和圖二所示。

初等教育：如圖一所示，OECD國家呈現(xiàn)人員經(jīng)費支出比例高、資本性支出比例低，各年各部分比例十分穩(wěn)定的特點。從2006到2015年平均看，人員經(jīng)費支出、運轉(zhuǎn)性支出、和資本性支出占比為72.73：19.12：8.15，各年各部分內(nèi)部之間占比波動不超過2個百分點。中國初等教育經(jīng)費呈現(xiàn)出資本性支出占比高、人員經(jīng)費占比較低，波動性強(qiáng)的總特點。2006-2015年各部分平均支出中人員經(jīng)費支出：運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出：資本性支出為65.95：17.04：17.01，且各年之間人員經(jīng)費和資本性支出經(jīng)費波動性較大，人員經(jīng)費支出最高年份比最低年份高出11.34個百分點，資本性支出最高年份比最低年份高出17.44個百分點，人員經(jīng)費支出與資本性支出之間呈現(xiàn)比較顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系;運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出相對比較穩(wěn)定，最高年份比最低年份高出1.9個百分點。

中等教育：如圖二所示，與初等教育相似，OECD呈現(xiàn)人員經(jīng)費支出比例高、資本性支出比例低，各年各部分比例十分穩(wěn)定的特點。從2006年到2014年平均看，人員支出、運轉(zhuǎn)性支出、和資本性支出占比為72.22：20.27：7.51，各部分內(nèi)部各年之間占比波動不超過3個百分點。中國中等教育經(jīng)費呈現(xiàn)出資本性支出經(jīng)費占比高、人員經(jīng)費占比較低，波動性強(qiáng)的總特點，且這種趨勢比初等教育更甚。2006-2014年各部分平均支出結(jié)構(gòu)人員經(jīng)費支出：運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出：資本性支出為54.45：21.34：24.20，且各年之間人員經(jīng)費、資本性支出經(jīng)費和運轉(zhuǎn)性經(jīng)費波動性較大，人員支出最高年份比最低年份高出12.53個百分點，資本性最高年份比最低年份高出21.67個百分點，運轉(zhuǎn)性支出最高年份比最低年份高出9.09個百分點。

對比初等教育和中等教育，發(fā)現(xiàn)在教育總經(jīng)費不斷增長的情況下，資本性支出占比呈持續(xù)增長、人員經(jīng)費支出占比呈持續(xù)下降的趨勢。

（二）影響基礎(chǔ)教育人員經(jīng)費支出水平的因素分析

從前述分析看到，中國基礎(chǔ)教育階段人員經(jīng)費支出的配置情況與OECD國家之間還存在著一定的差距，因此有必要對人員經(jīng)費支出進(jìn)行因素分析，為優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)提供參考。

1.受勞動力比價體系的制約，中國及OECD國家教師薪酬差異較大，但各國內(nèi)部教師薪酬與人均收入比值保持相對穩(wěn)定。雖然各國的勞動力市場、教師工資結(jié)構(gòu)以及激勵機(jī)制不同，但將教師平均工資與人均國民收入相比較，可以發(fā)現(xiàn)教師工資是否有改革空間，從而調(diào)整和完善教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。如表三所示，可以發(fā)現(xiàn)教師年均薪酬與人均國民收入之間存在差距，除個別年份外，各國初等教育教師薪酬均低于中等教育教師薪酬。從2011—2016年國際數(shù)據(jù)可以了解到，OECD國家內(nèi)部各年教師人均薪酬與人均國民收入比值基本保持穩(wěn)定，但各國存在差異。美國、英國、愛沙尼亞基礎(chǔ)教育教師人均薪酬大多數(shù)年份低于人均國民收入，而德國、澳大利亞、以色列教師地位相當(dāng)高，基礎(chǔ)教育教師人均薪酬均高于人均國民收入，并且以色列教師工資高出人均國民收入約4.5倍，挪威約7倍。從2006—2011年中國數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，中國與澳大利亞、德國類似，均表現(xiàn)為教師人均薪酬高于人均國民收入，但差距不大。

2.中國基礎(chǔ)教育生師比偏高，拉低了人員經(jīng)費支出占比。如上述分析可知，中國在人員經(jīng)費占比與OECD平均水平還存在一定差距，而生師比這一因素在一定程度上影響人員經(jīng)費支出占比。如表四所示，2011-2016年，各國各年的生師比波動較小，但是差距較大。如奧地利、拉脫維亞、意大利、愛沙尼亞初等教育生師比均值分別為12、11、12、13，中等教育生師比均值分別為9、9、12、12;中國、美國、日本、韓國初等教育生師比均值分別17、15、17、18，中等教育生師比均值分別為15、15、13、16;智利、墨西哥初等教育生師比均值分別22、28，中等教育生師比均值分別為24、29;OECD平均初等教育、中等教育生師比均值分別為15、13，可以看到與OECD國家相比中國的生師比略高。根據(jù)“教師人均薪酬=生均教師薪酬*生師比”公式，可知偏高的生師比拉低了中國人員經(jīng)費支出占比。

四、教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)聚類分析

聚類分析的目標(biāo)是根據(jù)每一類支出要素相對水平所做的進(jìn)一步分類，便于為教育經(jīng)費資源配置提供參考坐標(biāo)。本研究運用SPSS統(tǒng)計應(yīng)用軟件中的聚類分析方法，將2006-2015年中國、OECD國家基礎(chǔ)教育人員經(jīng)費支出、運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、資本性支出占支出總量的比例均值分為三個等級。

（一）人員經(jīng)費支出占比的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎(chǔ)教育人員經(jīng)費支出占比聚類結(jié)果如表5所示，第一級以比利時、墨西哥、愛爾蘭等國家為代表，該等級的國家人員經(jīng)費支出占支出總量的比例最高，均在76%以上，但是處于該水平的國家較少;第二級以美國、澳大利亞、日本、英國、法國、德國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的國家人員經(jīng)費支出占支出總量的比例處于中等水平，均處于在OECD平均值72%左右;第三級以中國、韓國、加拿大等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家人員經(jīng)費支出占支出總量的比例較低，平均為58%，均低于OECD平均值。

（二）運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出占比的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎(chǔ)教育運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出占比聚類結(jié)果如表6所示，第一級以韓國、奧地利、芬蘭等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出占比較高，該比例在27%左右，高于OECD平均值（21%），但是處于該水平的國家較少;第二級以英國、中國、美國、法國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的國家運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出占比處于中等水平，均處于在OECD平均值左右;第三級以日本、德國、加拿大等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出占比較低，平均為15%左右，均低于OECD平均值。

（三）資本性支出占支出總量比例的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎(chǔ)教育資本性支出占比聚類結(jié)果如表7所示，第一級以中國、日本等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家資本性支出占支出總量的比例相對較高，該比例平均在15%左右，高于OECD平均值（7%），但是處于該水平的國家最少;第二級以德國、法國、美國、韓國、意大利、英國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的資本性支出占比處于中等水平，均處于在OECD平均值左右;第三級以奧地利、葡萄牙等國家為代表，與其他國家相比，該等級的資本性支出占支出總量的比例較低，平均為3%左右，均低于OECD平均值。

從聚類的整體結(jié)果看，“三分法”支出結(jié)構(gòu)中，人員支出占比高的，在運轉(zhuǎn)經(jīng)費和資本性支出聚類中就處于較低的等級。理論上，三種支出結(jié)構(gòu)中可以組合成高人員支出低運轉(zhuǎn)支出、高人員支出低資本性支出、低人員支出高運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出、低人員支出高資本性支出、適中型支出結(jié)構(gòu)等類型，各國選擇哪種類型首先與本國基礎(chǔ)教育發(fā)展階段相聯(lián)系，教育發(fā)展成熟的國家，存量教育設(shè)備設(shè)施完善，支出結(jié)構(gòu)就體現(xiàn)為人員支出高、資本性支出低、運轉(zhuǎn)經(jīng)費適中的特點;教育發(fā)展水平低的國家，教育經(jīng)費短缺，有限的資金首先用于滿足人員支出需要，經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)也可能體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國家才有的經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)特征，或者更甚;教育處于快速發(fā)展階段的國家，由于基礎(chǔ)教育就學(xué)人口和受教育年限的不斷增長，對教學(xué)設(shè)備設(shè)施、硬件和軟件的競爭性需求需要教育經(jīng)費配置階段性偏重于資本性開支和運轉(zhuǎn)性開支，人員支出的增長空間就受到一定的影響。其次，各國選擇基礎(chǔ)教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)與本國教育競爭戰(zhàn)略、教育文化、人力資源政策等也有密切的關(guān)系，同樣是OECD教育發(fā)達(dá)國家的日本和韓國，都特別注重辦學(xué)軟硬件投入。因此OECD國家基礎(chǔ)教育普遍呈現(xiàn)出資本性支出占比高的特點。