中國鐵路行業(yè)改革成效、現(xiàn)實問題及高質(zhì)量發(fā)展思路

劉建麗，李先軍

(中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836)

一、引言

鐵路作為關乎國計民生的重要基礎設施和我國國民經(jīng)濟的大動脈，在服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局中發(fā)揮著越來越重要的作用。鐵路運輸作為基礎性、先導性服務業(yè)，對于我國整體經(jīng)濟效率提升意義重大。鐵路建設投資需求巨大，對高端制造業(yè)的帶動作用及對國民經(jīng)濟的拉動作用明顯。中國鐵路行業(yè)跨越式發(fā)展對社會的貢獻，不能只算經(jīng)濟賬，一些線路承擔著扶貧攻堅、文化交融、生態(tài)旅游等多重功能，對于全面建成小康社會意義重大。因此，鐵路行業(yè)改革與發(fā)展一直受到各方高度關注。

在中國改革開放和市場化改革的整體背景下，鐵路行業(yè)改革穩(wěn)步推進，圍繞職能分工、組織優(yōu)化、政企分開、主輔分離、構建現(xiàn)代公司制度等進行了長期的探索和創(chuàng)新?？傮w來看，從改革開放至今，鐵路行業(yè)改革經(jīng)歷了政企分離探索(1978—1999年)、主輔分離與管理體制變革(2000—2011年)、政企分開與現(xiàn)代公司制建設(2012年至今)三個階段。其中，第一階段主要著眼于提高鐵路行業(yè)商業(yè)化運作水平和提升鐵路行業(yè)效率，鐵路系統(tǒng)內(nèi)推進“大包干”，以及在此基礎上探索鐵路行業(yè)政府管理職能、社會管理職能以及企業(yè)管理職能的逐步分離；第二階段主要圍繞提升鐵路行業(yè)內(nèi)部各個業(yè)務單元的專業(yè)性，以鐵路工程局剝離為開端，將鐵路醫(yī)院、鐵路學校、鐵路法院等非經(jīng)營性業(yè)務有序剝離，與此同時，鐵路行業(yè)實現(xiàn)了從四級管理體制向三級管理體制的變遷，鐵路行業(yè)內(nèi)部組織結構不斷優(yōu)化，為中國鐵路系統(tǒng)大建設和大提速創(chuàng)造了良好的條件；第三階段是黨的十八大以來，在經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)改革不斷深化的背景下，鐵路行業(yè)加速改革，鐵道部的撤銷真正實現(xiàn)了政企分離，中國鐵路總公司從全民所有制企業(yè)轉制成為中國國家鐵路集團有限公司，預示著鐵路行業(yè)從計劃一體運營向現(xiàn)代公司市場運營轉型。此外，在市場化改革、網(wǎng)運分離、市場化定價、管監(jiān)分開等方面也取得了突出的成效，尤其是高鐵的快速發(fā)展使得鐵路行業(yè)改革成為國企領域改革的突破口和新亮點(1)劉剛：《中國鐵路發(fā)展是改革開放的生動實踐》，《理論學習與探索》2019年第1期。?？傮w來看，鐵路行業(yè)發(fā)展取得巨大成就，尤其是高鐵的快速發(fā)展成為中國新時代發(fā)展的重要驅動力量。但是，由于長期以來政企合一模式的路徑依賴，鐵路行業(yè)內(nèi)部依然存在諸多亟待進一步深入改革的現(xiàn)實問題，加快推進鐵路行業(yè)深化改革、促進鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十分必要。

二、黨的十八大以來鐵路行業(yè)改革與發(fā)展成效

鐵路行業(yè)改革作為國企改革的一個子系統(tǒng)，有其自身的特殊性，因此，除了國企改革的共性政策，還需要適配性行業(yè)政策。黨的十八大以來，按照進一步深化國有企業(yè)改革的總體部署，圍繞鐵路行業(yè)改革的相關政策性文件不斷完善，推動鐵路行業(yè)改革不斷取得實質(zhì)性進展。

(一)政策體系逐步完善，為進一步改革創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境

黨的十八大以來，新一輪國有企業(yè)改革加速推進，出臺了一系列與鐵路行業(yè)改革相關的政策措施(見表1)。2013年11月，中共中央下發(fā)《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并對推進混合所有制改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度提出了進一步要求，為國有企業(yè)改革指明了總體方向。2015年8月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，從國有企業(yè)公司制改革、資產(chǎn)監(jiān)管、資本配置和加強黨的領導四個方面對國有企業(yè)改革提出了總體要求，并明確提出推進鐵路等領域的混合所有制改革。為推進新一輪國企改革，按照《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的要求，國務院以及國資委等部委制定了一系列規(guī)范國有企業(yè)改革的政策文件，國有企業(yè)改革“1+N”制度體系不斷完善，成為新時代指導我國國有企業(yè)改革的整體性制度框架。在此基礎上，為推進國有企業(yè)改革的落地，國資委推出了“十項改革試點”(2)十項改革試點分別是：落實董事會職權試點；市場化選聘經(jīng)營管理者試點；推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點；企業(yè)薪酬分配差異化改革試點；國有資本投資、運營公司試點；中央企業(yè)兼并重組試點；部分重要領域混合所有制改革試點；混合所有制企業(yè)員工持股試點；國有企業(yè)信息公開工作試點；剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。、國企改革“雙百行動”和“區(qū)域性國資國企綜合改革實驗”，實現(xiàn)了從政策到實踐的不斷突破與創(chuàng)新。

表1 黨的十八大以來與鐵路行業(yè)改革相關的主要政策

資料來源：作者整理

作為國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，在2013年實現(xiàn)政企分開之后，鐵路行業(yè)的改革得到黨中央和國務院的高度重視，相關政策為鐵路行業(yè)系統(tǒng)性改革指明了方向，其中，一些文件中專門對鐵路行業(yè)改革提出了具體要求。例如，在《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中，明確提出“在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉型升級的項目”；在《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中，要求“結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業(yè)務、推進混合所有制改革試點示范”。

為破解鐵路行業(yè)競爭不足、活力不足和效率不足的現(xiàn)實，引入外部資本，加快投融資體制改革是鐵路行業(yè)改革的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，伴隨著市場化改革的推進，鐵路行業(yè)的融資方式從原來依靠財政撥款向銀行信貸轉型，鐵路行業(yè)自身的低盈利水平和高投資強度導致鐵路行業(yè)的負債越來越高，如何有效吸引外部資本進入成為關乎鐵路行業(yè)未來發(fā)展的重要議題(3)伍業(yè)君：《新中國鐵路投融資體制發(fā)展改革：回顧與展望》，《理論學習與探索》2019年第4期；肜新春：《我國公路、鐵路投融資結構變遷分析》，《中國經(jīng)濟史研究》2016年第6期。，得到了黨中央和國務院的高度重視。為此，國務院和相關部門出臺了一系列促進投融資體制改革的政策文件，為解決鐵路行業(yè)發(fā)展過程中的融資方式創(chuàng)新以及與之相伴隨的混合所有制改革提供了有效指引。2012年，為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2010]13號)以及解決鐵路行業(yè)的融資困難，鐵道部發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，探索鐵路行業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)吸引社會資本進入。在此基礎上，國務院于2013年8月下發(fā)了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出“全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設”的總體思路。之后，為落實國務院關于改革鐵路投融資體制的意見，國務院辦公廳又出臺了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》，支持鐵路運輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設用地，鼓勵對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水平。2014年6月，國家發(fā)展改革委、財政部和交通運輸部制定了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，明確了鐵路行業(yè)發(fā)展過程中的投資基金建設方案。2015年7月，國家發(fā)改委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，提出全面開放鐵路投資與運營市場，推進投融資方式多樣化。至此，鐵路行業(yè)對社會資本的開放從建設領域、運輸領域向全部領域開放，政策上對社會資本進入鐵路行業(yè)的限制全部取消。此外，2016年7月發(fā)布的《關于深化投融資體制改革的意見》強調(diào)要進一步加強鐵路基礎設施領域的政府和社會資本合作，大力發(fā)展直接融資。

鐵路行業(yè)的改革同時也是與國家對鐵路行業(yè)發(fā)展的定位和戰(zhàn)略目標相適配的。在全面推進小康社會建設目標的指引下，黨中央和國務院將進一步完善基礎設施尤其是推動交通運輸業(yè)的發(fā)展置于極高的地位，這也為鐵路行業(yè)在近年來的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2015年5月，國家發(fā)改委頒布《關于當前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見》，對“十三五”鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項目建設、體制機制改革等提出了明確要求。2016年7月，國家發(fā)改委、交通運輸部和中國鐵路總公司公布《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》，明確要求“到2020年，一批重大標志性項目建成投產(chǎn)，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里，覆蓋80%以上的大城市；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右”。2017年11月發(fā)布的《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，進一步明確了2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模以及技術實現(xiàn)水平，提出復線率和電氣化率將分別達到60%和70%左右。2019年9月，中共中央、國務院印發(fā)《交通強國建設綱要》，提出從2021年到本世紀中葉，分兩個階段推進交通強國建設。至此，交通強國上升為國家戰(zhàn)略，鐵路行業(yè)的發(fā)展也被置于更加重要的位置。這些相關政策的出臺，為鐵路行業(yè)未來更高質(zhì)量發(fā)展提供了戰(zhàn)略性的指引。

此外，鐵路行業(yè)改革涉及面廣、社會影響力大，受到社會的普遍關注，近年來在黨中央和國務院的重要文件中都有明確的改革要求。2018年的中央經(jīng)濟工作會議提出“加快推動中國鐵路總公司股份制改造”，這是對2015年《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中提出的“國有企業(yè)公司制改革”的積極回應。2018年的政府工作報告提出要“深化能源、鐵路、鹽業(yè)等領域改革”。2019年3月，兩會再次指出“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場”。2019年的政府工作報告提出要“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場”。2019年9月，中共中央、國務院印發(fā)《交通強國建設綱要》，明確要求“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”。從這些改革的相關要求來看，進一步破除鐵路行業(yè)壟斷狀態(tài)、重點做好鐵路行業(yè)核心經(jīng)營主體——中國國家鐵路集團有限公司的現(xiàn)代公司制改革是政府極為關注的內(nèi)容，這也為鐵路行業(yè)改革明確了具體方向。

鐵路行業(yè)是國資國企改革的重要領域，其改革不僅關乎行業(yè)發(fā)展，更事關市場經(jīng)濟體制的建設和完善。從政策的密集度和關注度來看，鐵路行業(yè)已經(jīng)被推到改革的“風口浪尖”上。通過改革打破鐵路行業(yè)壟斷，推動鐵路行業(yè)市場化發(fā)展，提升鐵路企業(yè)盈利能力，進而提升民眾的獲得感和滿意度，成為鐵路行業(yè)改革的目標取向。

(二)政企分開實現(xiàn)重大突破，市場化改革邁出實質(zhì)性步伐

在一系列改革政策的指引下，鐵路行業(yè)改革取得重大突破，撤銷鐵道部組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，進而改制成立國家鐵路集團有限公司，鐵路行業(yè)政企分開不斷推進，市場化改革取得實質(zhì)性進步。同時，鐵路行業(yè)的監(jiān)管模式、價格改革以及管監(jiān)分離也在不斷探索，成為支撐鐵路行業(yè)未來更高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

2013年，鐵路行業(yè)政企分開開啟了真正意義上的市場化改革。根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》，2013年3月17日，中國鐵路總公司成立。鐵路總公司設置20個內(nèi)設機構，下設18個鐵路局、3個專業(yè)運輸公司。中國鐵路總公司的成立，打破了60余年來中國鐵路行業(yè)政企合一的局面，也真正開啟了中國鐵路行業(yè)的市場化改革。在此背景下，中國鐵路總公司按照黨中央和國務院關于新一輪國有企業(yè)改革的要求，創(chuàng)新融資方式，推進高鐵建設的混合所有制改革。2014年，新疆維吾爾族自治區(qū)鐵路建設投資186.6億元，社會資本參與投資103.5億元，占比首次過半。2016年12月國家發(fā)改委批復的杭紹臺城際鐵路，是我國第一條民營資本控股的高鐵PPP項目。

進而，2017年7月國務院辦公廳印發(fā)的《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，要求按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記、國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)(不含中央金融、文化企業(yè))全部改制為按照公司法登記的有限責任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。在此政策要求下，中國鐵路總公司率先推進地方鐵路局改革。截至2017年11月19日，中國鐵路總公司18個鐵路局完成企業(yè)身份轉換，改制為集團有限公司，為中國鐵路總公司實現(xiàn)從傳統(tǒng)運輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代運輸經(jīng)營型企業(yè)發(fā)展邁出了重要一步，同時也為中國鐵路總公司進一步的公司制改革奠定了基礎。與此同時，中國鐵路總公司機關組織機構改革穩(wěn)步推進，按照市場化改革的原則，著眼于提高工作效率，精簡冗員，機關部門、內(nèi)設機構、定員編制分別精簡10.3%、26.6%和8.1%(4)譚浩?。骸吨需F集團掛牌鐵路改革再邁新步伐》，《國際金融報》2019年6月24日。。2017年以來，鐵路行業(yè)先后通過實施鐵路局公司制改革、鐵路總公司機關內(nèi)設機構改革、所屬非運輸企業(yè)公司制改革、鐵路局集團公司內(nèi)設機構改革，初步完成了從行政管理體制向市場化經(jīng)營機制的轉變，多個領域逐步向民間資本開放。中國鐵路企業(yè)活力顯著增強，經(jīng)營服務能力和服務水平有了較大提高，長期困擾廣大居民的“一票難求”問題逐步得到緩解；一些線路盈利能力明顯提升，其中京滬高鐵已經(jīng)實現(xiàn)全面盈利。

2019年6月18日，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司并正式掛牌，標志著中國鐵路行業(yè)改革的進一步深化，經(jīng)營主體從全民所有制向公司制的轉變正式完成。中國國家鐵路集團有限公司(簡稱“中國鐵路”或“國鐵集團”)是經(jīng)國務院批準、依據(jù)《中華人民共和國公司法》設立、由中央管理的國有獨資公司。公司注冊資本為17395億元，由財政部代表國務院履行出資人職責。國鐵集團實行兩級法人(中國國家鐵路集團有限公司、鐵路局集團公司)、三級管理(中國國家鐵路集團有限公司—鐵路局集團公司—站段)。截至2019年末，國鐵集團下設18個鐵路局集團公司(設置運輸站段845個)、3個專業(yè)運輸公司等34家企業(yè)、3個事業(yè)單位。

與此同時，鐵路行業(yè)投融資體制改革加快推進，企業(yè)混合所有制改革提速。2015年8月動工的濟青高鐵是國內(nèi)第一條地方政府主導的高鐵線路，由山東省政府和中國鐵路總公司分別按80%和20%的比例承擔資本金。2019年，濟青高鐵運營之后，山東鐵路投資控股集團有限公司以23.86億元轉讓濟青高鐵7.16%股權，受讓方為中金資本運營有限公司和農(nóng)銀金融資產(chǎn)投資有限公司，其中，中金資本的投資由其代理的科威特投資局投入，這也是中國高鐵第一次成功引入國外知名機構投資者。2018年4月，中國鐵路總公司向騰訊和吉利控股組成的聯(lián)合體轉讓動車網(wǎng)絡科技有限公司49%股權，成交價為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，中鐵總公司占股51%。動車網(wǎng)絡公司成立于2017年，是中鐵總公司下屬企業(yè)中唯一經(jīng)營動車組Wi-Fi的企業(yè)。2018年8月29日，中鐵順豐國際快運有限公司在深圳揭牌成立，中鐵快運占股55%，順豐占股45%。2019年11月14日，京滬高鐵獲得證監(jiān)會IPO批文，成為中國國家鐵路集團有限公司下屬第4家上市公司(5)中國國家鐵路集團有限公司及其下屬公司中此前共有3家上市公司，分別是：1996年在香港和紐約上市、2006年在上交所上市的廣深鐵路；1998年在上交所上市的鐵龍物流；2006年在上交所上市的大秦鐵路(主要業(yè)務是以煤炭運輸為主的綜合性鐵路運輸公司)。。

為深化鐵路行業(yè)市場化改革，鐵路行業(yè)的自主定價機制初步形成。由于鐵路運輸行業(yè)關系國計民生，在過去相當長的一段時間里內(nèi)，鐵路票價保持基本平穩(wěn)。根據(jù)國家發(fā)改委《關于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》(發(fā)改價格[2015]3070號)，鐵路運輸企業(yè)在制定無折扣的高鐵動車組一、二等座公布票價后，可以實行一定折扣，確定實際執(zhí)行票價。2015年對《鐵路法》第二十五條進行修訂，規(guī)定在競爭性領域實行市場調(diào)節(jié)定價，鐵路運輸雜費的收費標準由鐵路運輸企業(yè)自主決定。自2015年浮動票價開始試點，鐵路運輸企業(yè)通過綜合考慮市場需求、鐵路建設運營成本及旅客消費取向等因素，逐步建立了多種交通方式合理比價、靈活適應市場、滿足不同旅客出行需求、有升有降的高鐵動車組列車票價體系和票價浮動機制，加快票價的市場化改革步伐。我國高鐵動車票價實際上從2016年1月1日起放開，由鐵路總公司自主定價。國家發(fā)改委于2017年2月出臺了《鐵路監(jiān)審辦法(試行)》，強化對鐵路業(yè)價格形成機制的監(jiān)督；同年9月，又發(fā)布了《關于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》(發(fā)改價格規(guī)[2017]1554號)，再一次強調(diào)鐵路領域深化價格改革的必要性。

隨著鐵路行業(yè)政企合一模式的打破，傳統(tǒng)政監(jiān)企合一模式被打破。國家鐵路局負責監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等，其作為中國鐵路行業(yè)監(jiān)管部門的地位得以確立。隨著商事制度改革的不斷推進，按照依法治國和市場化改革的基本要求，國家鐵路局也在不斷優(yōu)化對鐵路行業(yè)的監(jiān)管方式，清理鐵路行業(yè)的相關行政審批事項，原來26個審批事項目前已減少到只有6個(6)6項行政許可分別是：鐵路運輸基礎設備生產(chǎn)企業(yè)審批；鐵路機車車輛駕駛人員資格許可；鐵路無線電臺設置審批及電臺頻率的指配；鐵路機車輛設計、制造、維修或進口許可；鐵路運輸企業(yè)準入許可以及鐵路車站和線路命名、更名審批。，非行政審批許可全部取消，鐵路行業(yè)“放管服”改革取得突出成效。目前，圍繞鐵路行業(yè)在工程、安全等方面的問題，國家鐵路局工程司、安監(jiān)司等均已展開實質(zhì)性監(jiān)管，有效保證了鐵路行業(yè)的工程質(zhì)量和運行安全。

(三)行業(yè)投資穩(wěn)步增長，高鐵投資顯著提升了行業(yè)發(fā)展質(zhì)量

在制度環(huán)境不斷優(yōu)化的背景下，鐵路基礎設施建設步伐加快，運輸能力大幅提升，服務水平明顯改善，節(jié)能減排效果顯著，科技創(chuàng)新取得重大突破。

鐵路行業(yè)投資保持高位穩(wěn)定態(tài)勢。作為固定資產(chǎn)投資的重要內(nèi)容，鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資依然保持高位。在經(jīng)濟增速放緩的新常態(tài)背景下，相對于鐵路行業(yè)整體負債率較高的現(xiàn)實，黨的十八大以來，鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資相對穩(wěn)健。2011—2018年，鐵路行業(yè)年固定資產(chǎn)從5906億元增長到8028億元，總增速為35.93%。其中，2012—2015年，鐵路固定資產(chǎn)投資總額穩(wěn)步增長，2016—2018年雖略有下降，但總投資額較為穩(wěn)定，見圖1。

鐵路營業(yè)里程穩(wěn)步增長，其中高鐵營業(yè)里程增長顯著。在持續(xù)高位固定資產(chǎn)投資的影響下，我國鐵路營業(yè)里程穩(wěn)步增長，由2011年的9.3萬公里增至2018年的13.1萬公里，其中高鐵營業(yè)里程快速攀升，由2011年的0.7萬公里增至2018年的2.9萬公里，占據(jù)了全球已通車高鐵里程的2/3以上。從增速來看，鐵路行業(yè)整體營業(yè)里程保持相對較低的穩(wěn)步增長，而高鐵的營業(yè)里程則保持高位增長，2018年依然保持16%的年增長率。通過持續(xù)的固定資產(chǎn)投資，我國“四縱四橫”高速鐵路網(wǎng)已經(jīng)建成，“八縱八橫”高速鐵路主通道全面快速推進，中西部路網(wǎng)密度大幅提升，交通骨架漸趨完善，路網(wǎng)結構日趨優(yōu)化，運輸效率大幅提升，鐵路建設取得顯著成績，見圖2。

圖1 2011—2018年鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖2 2011—2018年鐵路行業(yè)營業(yè)里程及增長情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

隨著鐵路行業(yè)營業(yè)里程的增長，鐵路行業(yè)服務能力得到有效改善，客運能力和貨運能力均表現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢?？傮w來看，客運能力顯著增長，尤其是高鐵在全部客運量中的比重快速提升，極大地提升了鐵路行業(yè)的整體客運質(zhì)量。2018年，全國鐵路旅客發(fā)送量完成33.75億人，較2011年的18.62億人增長81.22%；全國鐵路旅客周轉量完成14146.58億人公里，較2011年的9612億人公里增長47.18%，其中高鐵旅游周轉量達到6872億人公里，增長5.5倍，占全部旅客周轉量從2011年的11.01%增長到48.58%，見圖3。高鐵的快速建設不僅實現(xiàn)了速度上的快速提升，更重要的是，它促進了鐵路運輸服務多樣性，鐵路運輸?shù)倪x擇性、舒適性和便捷性不斷增強。貨運方面，受經(jīng)濟總體增速下降的影響，鐵路行業(yè)貨運量總體處于相對穩(wěn)定的態(tài)勢。從貨運總周轉量來看，2018年為28820.99億噸公里，為2011年29465.79億噸公里的97.81%，有一定程度下降；換算總周轉量從2011年的39078.08億噸公里增長到2018年的42967.57億噸公里，增長了9.95%，見圖4。

圖3 2011—2018年鐵路行業(yè)客運情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖4 2011—2018年鐵路行業(yè)貨運情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

節(jié)能減排取得突出成效。2018年，國家鐵路能源消耗折算標準煤為1624.21萬噸，較2017年減少2.57萬噸，下降0.2%。2011—2018年，鐵路行業(yè)單位運輸工作量綜合能耗從4.76噸標準煤/百萬換算噸公里降至4.11噸標準煤/百萬換算噸公里，下降13.66%；單位運輸工作量主營綜合能耗相對穩(wěn)定，保持3.90噸標準煤/百萬換算噸公里，見圖5。主要污染物排放量顯著改善。2018年，鐵路行業(yè)化學需氧量排放量1878噸，二氧化硫排放量9836噸，分別較2011年減少14.48%和75.47%，鐵路行業(yè)的環(huán)境功能得以顯現(xiàn)，見圖6。

圖5 2011—2018年鐵路行業(yè)能源消耗情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖6 2011—2018年鐵路行業(yè)主要污染物排放情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

此外，鐵路相關工程建設、裝備制造等取得一系列科技創(chuàng)新成果，自主知識產(chǎn)權技術體系逐步形成，核心競爭力不斷增強，鐵路行業(yè)總體技術水平進入世界先進行列(7)呂鐵、江鴻、賀俊、黃婭娜、黃陽華：《從鐵科院改革看我國共性技術研發(fā)機構的建設發(fā)展》，《中國發(fā)展觀察》2016年第4期。；鐵路成為我國對外交流合作新名片和共建“一帶一路”倡議的重要領域，鐵路建設、裝備、運輸?shù)绕髽I(yè)開拓國際市場成果顯著。

三、當前鐵路行業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題

總體來看，目前鐵路行業(yè)依然存在多種目標難以協(xié)調(diào)、市場機制未有效建立、公司治理結構不合理、行業(yè)整體效率和效益不高以及服務水平不高等深層次問題，距高質(zhì)量發(fā)展的愿景還有相當大的差距。當前，鐵路行業(yè)改革主要面臨下述困境：

(一)鐵路行業(yè)兼具公益性和商業(yè)性，改革面臨目標取向的沖突

鐵路行業(yè)改革關乎公平與效率，影響深遠。鐵路運輸具有明顯的準公共產(chǎn)品特性，路網(wǎng)具有自然壟斷屬性，同時還承擔著國家戰(zhàn)略保障職能。一些邊遠貧困地區(qū)，客運和貨運規(guī)模有限，開通鐵路本身就是為滿足公益性目標。另一方面，高速鐵路投資額巨大，一般商業(yè)性企業(yè)難以承擔投資回收壓力。目前，我國鐵路行業(yè)改革面臨的基本現(xiàn)實是，全國鐵路一張網(wǎng)，將公益性職能、公共物品提供(例如鐵路調(diào)度、軍事保障、財政結算等)和商業(yè)性職能統(tǒng)合到一家國有企業(yè)。雖然國有企業(yè)作為特殊功能企業(yè)，可以同時承擔商業(yè)職能和非商業(yè)職能，但在具體考核方面，國鐵集團公司及下屬企業(yè)仍然面臨多目標取向的沖突。為破除公益性目標和商業(yè)性目標的選擇困境，亟需通過功能區(qū)分、區(qū)域拆分和業(yè)務拆分，有序推進行業(yè)改革。

(二)行政性治理和商業(yè)性治理混雜，行業(yè)生態(tài)未獲根本改變

雖然通過公司制改革，鐵路行業(yè)政企分開得到一定的改善，但鐵路行業(yè)的整體生態(tài)并未發(fā)生根本性變化(8)劉宇、方雷：《政企分開后我國鐵路行業(yè)改革的困境與出路》，《改革》2018年第8期。。隨著近年來商事制度改革的不斷推進，國家鐵路集團有限公司也推出“放管服”舉措，但由于一些行政管理職能仍然放在市場經(jīng)營主體內(nèi)部，“放管服”改革繼續(xù)推進難度加大，例如，運力調(diào)度和財政收入的清算集中在國鐵集團公司，不利于新的市場主體進入；同時，因為缺乏平等的市場主體，行業(yè)內(nèi)的市場競爭機制難以形成，鐵路行業(yè)監(jiān)管易出現(xiàn)新的真空，并且從行業(yè)上下游關系來看，上游的車輛及其他設備供應企業(yè)對鐵路運營公司依賴嚴重，議價能力受到抑制，最終會影響整個行業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。從中國國家鐵路集團有限公司內(nèi)部的實際運營情況來看，目前18個下屬鐵路局已經(jīng)改制為集團有限公司，但是從管理體制來看，中國國家鐵路集團有限公司作為總部機構，不僅牢牢控制著任免權、投資權，在很大程度上還是以計劃方式行使對各個鐵路局集團公司的管理權，各鐵路局集團公司充當著中國國家鐵路集團有限公司的“生產(chǎn)車間”，企業(yè)內(nèi)部的競爭機制未能發(fā)揮出來。

(三)投融資方式單一，潛在金融風險使得投資模式難以持續(xù)

長期以來，鐵路行業(yè)政企合一的體制使得鐵路投資基本上來源于財政撥款和銀行貸款。隨著改革的不斷深化，鐵路投資的資金來源不斷豐富，基本形成了以國內(nèi)貸款、債券、國家預算內(nèi)資金、專項基金、自籌資金、國際貸款、國外借款、社會融資等多樣化的投融資體系，但是，目前總體的資金來源依然主要集中在國內(nèi)銀行貸款。從2017—2019年中國國家鐵路集團有限公司的負債情況來看，長期負債主要來源于國內(nèi)借款以及少量的世行借款和日元借款，且負債總額保持增長態(tài)勢，從2017年的4.19萬億元增長到2019年的4.58億元，其中，國內(nèi)借款占全部負債比重高達81.10%，企業(yè)負債結構整體相對單一。然而，行業(yè)持續(xù)發(fā)展需要大量新增投資，按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》，到2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模將達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右。在投融資結構未能得到優(yōu)化的情況下，大量依靠國有銀行貸款將會進一步加劇金融風險。

(四)行業(yè)整體高負債低盈利，外部資本參與混改的動力不足

鐵路行業(yè)快速的建設投資以及較低的盈利水平，使得鐵路行業(yè)負債率不斷上升，國鐵的資產(chǎn)負債率從2018年的65.15%到2019年上半年進一步增長至65.41%。從負債情況來看，截至2019年6月30日，國鐵集團長期負債為4.58萬億元，僅2019年上半年支付利息449.87億元，還本付息1623.42億元。與之形成鮮明對比的是，2019年上半年建設基金僅有268.41億元。較高的財務壓力導致鐵路行業(yè)用于“再生產(chǎn)”的資本有限，不利于鐵路行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時，與龐大的資產(chǎn)規(guī)模和營業(yè)收入相比，鐵路行業(yè)的總體盈利水平較低。從2018年到2019年上半年的國鐵集團公司財務數(shù)據(jù)來看，2019年上半年虧損2.05億元，盡管虧損額同比減少44.29%，但國鐵集團公司整體仍未擺脫虧損狀態(tài)。從總資產(chǎn)超過1000億元的20家下屬企業(yè)來看，僅有8家企業(yè)2019年上半年實現(xiàn)盈利，其他12家企業(yè)均為虧損，合計虧損49.24億元(9)數(shù)據(jù)來源：《京滬高速鐵路股份有限公司首次公開發(fā)行股票招股說明書》。本文關于中國國家鐵路集團有限公司的相關數(shù)據(jù)如無具體標注，均來源于此。。從企業(yè)的經(jīng)營情況來看，總資產(chǎn)收益率和凈資產(chǎn)收益率遠低于一年期國債收益率。較低的盈利能力使得鐵路行業(yè)對社會資本的吸引力嚴重不足，這不利于混合所有制改革的推進，短期內(nèi)行業(yè)發(fā)展面臨較大的財務壓力和財務風險。

(五)服務產(chǎn)品開發(fā)不足，行業(yè)單位收入提升受到限制

長期以來，鐵路行業(yè)處于非競爭狀態(tài)，導致鐵路行業(yè)服務意識欠缺，難以從服務提供商的視角來審視行業(yè)的本質(zhì)屬性，進而導致服務產(chǎn)品的開發(fā)不足，在提供服務過程中也難以為用戶營造舒適的體驗，這是鐵路行業(yè)亟待解決的突出問題。一是服務理念不足。盡管中國國家鐵路集團有限公司已完成現(xiàn)代公司制企業(yè)轉制，但從公司內(nèi)部的機構設置來看，企業(yè)還是定位為一個運輸企業(yè)，核心關注于客運、貨運、調(diào)度、機輛、建設、安全等相關工作，用戶服務尚未成為企業(yè)發(fā)展的關注點。二是服務產(chǎn)品不夠豐富。從公司現(xiàn)有的業(yè)務開展情況來看，盡管也有酒店經(jīng)營、旅游經(jīng)營、土地開發(fā)、餐飲服務等，但其他業(yè)務收入(10)其他業(yè)務收入，是指鐵路運輸企業(yè)投資的控股企業(yè)及其他企業(yè)收入，包括但不限于上述收入。在全部收入中的比重較低。從其他收入在全部收入的比重來看，2017年這一比重為31.63%，2018、2019年甚至有所下降。三是服務質(zhì)量有待改善。近年來，鐵路行業(yè)整體服務能力有所提升，尤其是高鐵快速發(fā)展之后所帶來的車輛硬件優(yōu)勢，但是這一優(yōu)勢并未能夠帶來顯著的服務質(zhì)量優(yōu)勢，高鐵服務過程中依然未能很好地解決傳統(tǒng)火車長期存在的餐飲問題，更遑論其他服務的改善。服務產(chǎn)品開發(fā)不足及服務質(zhì)量不高在一定程度上限制了鐵路行業(yè)單位收入的提高，例如2017—2018年，貨運單位收入從7.82元/百噸公里略微增長到8.20元/百噸公里，客運單位收入從23.76元/百人公里增長到25.23元/百人公里。

四、推動鐵路行業(yè)深化改革和高質(zhì)量發(fā)展的基本思路

中國鐵路行業(yè)發(fā)展取得的成就令世人矚目，尤其是高鐵已經(jīng)成為閃亮的國家名片。在鐵路行業(yè)發(fā)展方面，中國充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，已經(jīng)在技術創(chuàng)新領域取得了重大突破，但在高質(zhì)量發(fā)展要求下，還需要推動鐵路運營主體向責任更實、效率更高、效益更好、服務更優(yōu)的方向發(fā)展。并且，鐵路行業(yè)改革是中國推進治理能力現(xiàn)代化的重要領域。針對鐵路行業(yè)當前存在的問題，需要進一步創(chuàng)新思路，找到一條適合中國國情的行業(yè)發(fā)展道路，既能體現(xiàn)國有經(jīng)濟“集中力量辦大事”的效率優(yōu)勢，又能為非國有經(jīng)濟成分充分參與行業(yè)發(fā)展提供公平機會與契合點。以改革促發(fā)展，以發(fā)展來促進問題的解決，最終形成兼容高效、善治善能的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢。

(一)改革的總體方向：打破當前“大一統(tǒng)”的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，大力推進市場化改革

第一，在一定程度內(nèi)探索網(wǎng)運分離，推進市場化改革。從國際經(jīng)驗來看，網(wǎng)運分離是推動鐵路行業(yè)競爭、提升鐵路行業(yè)活力的有效方式。20世紀七八十年代，美國鐵路行業(yè)進行了客貨分離，由貨運公司管理路網(wǎng)，客運向貨運租借路網(wǎng)。美國還通過了著名的《斯塔格斯鐵路法案》，放松行業(yè)管制，給予鐵路公司更多經(jīng)營自主權，鐵路行業(yè)重新煥發(fā)了生機。同樣是在20世紀80年代，日本鐵路系統(tǒng)經(jīng)歷了先國有化后私有化的過程。1987年，為解決國鐵的財務危機，日本鐵路系統(tǒng)拆分為6家區(qū)域性客運公司和1家貨運公司，以及新干線保有機構、鐵路通信股份公司、鐵路信息系統(tǒng)股份公司、鐵路綜合技術研究所等法人企事業(yè)單位。其中，客運與路網(wǎng)合一，貨運向客運租用線路并支付使用費，客貨運公司各自擁有獨立的市場主體地位。德國在政企分離的基礎上，拆分鐵路基礎設施與專業(yè)運輸業(yè)務，將鐵路股份公司改制為控股公司，對原有業(yè)務進行公司化改組，分別組建路網(wǎng)、貨運、長途客運、短途客運、車站服務等五個子公司，各公司間獨立核算，實現(xiàn)“網(wǎng)運分離”(11)蘇靖棋：《德國鐵路改革25年》，《現(xiàn)代城市軌道交通》2019年第5期。。英國在鐵路私有化的基礎上，組建路網(wǎng)公司、特許運營公司、客貨運公司、鐵路輔助服務公司等，依據(jù)網(wǎng)運分離的基本原則，推動鐵路行業(yè)的市場化競爭(12)余暉、何靜：《歐盟鐵路改革的體制框架、關鍵路徑及其啟示》，《江海學刊》2016年第1期。。各國在網(wǎng)運分離方面選擇了不同的分離模式，這為我國鐵路行業(yè)進一步推進網(wǎng)運分離改革提供了有效參照。基于我國高鐵運營客運專線的基本事實，而傳統(tǒng)鐵路運營線路、貨運、客運一體的基本現(xiàn)實，以及我國鐵路行業(yè)保障旅客交通尤其是“春運”等重要時間節(jié)點出行問題，按照“客運優(yōu)先”原則，可參照日本由客運企業(yè)管理路網(wǎng)、貨運向客運企業(yè)租借路網(wǎng)的方式，同時探索車站站點的獨立運營。

第二，形成合理有效的定價機制。基于鐵路行業(yè)公益性和商業(yè)性的二重屬性，鐵路運輸?shù)亩▋r機制需綜合考慮成本因素、服務需求因素和扶貧等非市場因素，平衡多方利益，實現(xiàn)商業(yè)定價和公益定價的有機統(tǒng)一，市場化定價充分體現(xiàn)區(qū)間彈性，公益定價充分保障相關者利益。具體架構建議為：區(qū)分商業(yè)性線路和公益性線路，商業(yè)性線路經(jīng)營者依照市場供需行使自主定價權，同時完善票價調(diào)整聽證制度，政府僅在市場失靈和法定特殊情境下承擔調(diào)控和干預職能；公益性線路由政府通過轉移支付對低票價運營主體進行補貼，或通過拍賣冠名權等方式吸收社會資本進入。當市場參與主體利益受損時，經(jīng)營者、消費者、股東及監(jiān)管者依據(jù)相關法律法規(guī)和政策，經(jīng)由法定行為和程序參與競爭秩序的修復和正當利益的維護。

第三，形成與市場化改革思路相契合的行業(yè)治理結構。鐵路行業(yè)具有屬性多重、目標多元、主體多樣等特征，決定了鐵路行業(yè)治理必然要采取多元利益主體共同參與的協(xié)作治理體系。首先，政企職責需明確，市場主體需明晰。改變當前集團公司行政化傾向，賦予各區(qū)域性公司充分的組織管理權限。其次，推動主體業(yè)務與支撐業(yè)務分離，改變當前運輸運營、鐵路調(diào)度和清算業(yè)務集中于一家企業(yè)的現(xiàn)狀，將結算中心獨立出來，成為獨立的清算服務機構，以保證清算的合理、公正、公開，為吸引社會資本投資鐵路、推進市場化融資創(chuàng)造最基本的財務核算條件和投資分析基礎。再次，在鐵路運輸運營主體之外，要形成市場化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)服務體系和支撐體系，推動公共技術、電子商務和其他服務的市場化和專業(yè)化運作，為股權多元化和市場化改革做好準備。最后，創(chuàng)新監(jiān)管方式，明確鐵路局監(jiān)管邊界。按照“放管服”改革的基本要求，將事中事后監(jiān)管置于重要位置，強調(diào)負面清單管理，明確行業(yè)準入標準。優(yōu)化安全監(jiān)管方式，更加注重對鐵路企業(yè)安全體系建設的監(jiān)管，鼓勵鐵路企業(yè)通過技防、物防、人防綜合體系的建設來保證運行和運輸安全。

(二)改革的內(nèi)在動力：提升鐵路企業(yè)盈利能力

提升盈利能力是保障未來鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心。為提升鐵路行業(yè)盈利能力，需要從“開源”和“節(jié)流”兩方面入手。開源方面，主要是指增加鐵路行業(yè)收入，這不僅僅是提升鐵路行業(yè)盈利水平的基本需求，也是增加鐵路行業(yè)職工收入的現(xiàn)實需求。要通過提升業(yè)務收入來增強公司實力，進而提升職工收入，促進服務能力和水平提升，從而提升服務收入，形成一個良性的收入增長循環(huán)。具體來看，提高鐵路行業(yè)收入可以有如下方式：一是創(chuàng)新業(yè)務品種，提高產(chǎn)品和服務附加值。中國國家鐵路集團有限公司要推動自身從運輸企業(yè)向服務企業(yè)的轉型，重構企業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)的價值鏈，發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極介入到一些新業(yè)務領域中，例如快遞運輸、沿線移動物流站點等，以這些新業(yè)務來彌補自身傳統(tǒng)業(yè)務利潤水平較低的問題(13)黃少雄：《鐵路非運輸企業(yè)混合所有制改革的實踐與探索——以南昌局集團公司旅游企業(yè)混合所有制改革為例》，《理論學習與探索》2019年第2期。。二是推動鐵路行業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)，尤其是推動土地等資源價值提升。要改善鐵路行業(yè)利潤水平較低和杠桿率較高的基本問題，短期內(nèi)一方面要在政策上突破，另一方面要在運營上突破，按照重置成本法重新核算鐵路行業(yè)資產(chǎn)，尤其是增值較高的土地等資產(chǎn)。三是提高運輸收入，按照市場化定價機制，在一定范圍內(nèi)探索彈性票價以提高票價收入。當前存在一個認知誤區(qū)，無論是貨物運價還是客票價格，只要提高票價就會影響國計民生。事實上，由于長期依靠公共財政補貼，鐵路運輸存在社會福利分配公平問題，同時世界上多數(shù)國家鐵路行業(yè)大都采取市場定價，尤其是貨物運輸。在普速列車采取政府補貼下的低價策略基礎上，其他貨運和高速鐵路客運切實推動彈性定價，對不同速率、不同服務、不同時點的車次可制定不同的價格，這一方面有利于提升鐵路行業(yè)的整體收入和服務水平，另一方面也可有效調(diào)節(jié)峰谷間的需求波動。節(jié)流方面，要在降低成本上下功夫。鐵路行業(yè)的主要成本在于運輸成本，占總成本的80%以上?；诖?，降低成本的主要抓手應著眼于運輸過程中的降本減耗。要按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》和《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，通過技術改造，進一步提高電氣化率，降低日常運行成本；提升調(diào)度效率，在保障運行安全的前提下，推進提高路網(wǎng)利用效率，降低運行單位成本和總成本。此外，爭取在改革過程中的相關稅收優(yōu)惠政策，以緩解短期內(nèi)鐵路行業(yè)經(jīng)營的困境。

(三)改革的突破路徑：通過多種方式推進混合所有制改革

鐵路行業(yè)屬于重資產(chǎn)行業(yè)，現(xiàn)有的中國國家鐵路集團有限公司以及各下屬公司的資產(chǎn)規(guī)模體量極為龐大，其中，中國國家鐵路集團有限公司總資產(chǎn)規(guī)模超過8萬億元，上海局公司和成都局公司總資產(chǎn)都接近萬億元，在整體層面探索股權多元化或者混合所有制改革難度極大。鐵總改制為國鐵集團公司是鐵路行業(yè)公司制改革的關鍵一步，但股權單一的治理結構仍未擺脫原有體制的弊端。當前的可選項是推進集團層面的股權多元化，可考慮由財政部、社保基金、商業(yè)銀行、其他央企等機構多元持股，形成多元化的股權來源，優(yōu)化公司治理結構。在國鐵集團子公司層面，除了目前針對一些存量線路的鐵路資產(chǎn)證券化改革之外，還有兩種可能的混合所有制模式：一種是在新增的高效益線路如短途的工業(yè)運輸專線和旅游專線，從投資建設到運營都可吸收社會資本進入，形成混合所有制企業(yè)；另一種是在局部探索網(wǎng)運分離模式之后，重組運輸主體和專業(yè)企業(yè)，形成混合所有制的運輸服務企業(yè)，通過租借鐵路網(wǎng)的方式運營，最終形成網(wǎng)絡間運輸企業(yè)、網(wǎng)絡內(nèi)運輸企業(yè)之間的競爭格局。當然，在改革進程中，需要國資委、財政部、交通部尤其是鐵路局等部門聯(lián)動、配套改革，為鐵路投融資營造良好的社會環(huán)境，例如，從制度層面明確鐵路的分類和判定方法；明確中央、地方、鐵路企業(yè)應承擔的投資責任；落實存量債務、公益性運營補貼的責任劃分；研究切實可行的投資補償機制。同時，還需要建立健全保護投資者利益的相關法律法規(guī)，為資本進入鐵路行業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

(四)改革的根本目標：提升鐵路行業(yè)服務水平

基于鐵路行業(yè)整體盈利水平較低以及我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的趨勢，鐵路行業(yè)改革和發(fā)展的根本在于提升鐵路行業(yè)的服務水平，以服務思維來重構鐵路行業(yè)商業(yè)模式，創(chuàng)新鐵路服務產(chǎn)品，提升行業(yè)服務能力和服務水平。具體來看，主要有如下方式：

第一，延伸服務內(nèi)容，推動國鐵公司從運輸型企業(yè)向綜合服務型企業(yè)轉型。生產(chǎn)服務化是提升產(chǎn)業(yè)價值和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要動力，這對于目前尚處于改革關鍵期的鐵路行業(yè)也十分關鍵。鐵路行業(yè)的市場化改革是大勢所趨，新進入者將會利用“跨界優(yōu)勢”，而鐵路企業(yè)要利用好自身在車、機、工、電、輛等鐵路專業(yè)優(yōu)勢，盤活用好資源，拓展地方鐵路、專用線、專用鐵路機車牽引、運營、大修、維護等市場，開發(fā)城市軌道交通運營及設備檢修等業(yè)務，擴大自備機車、貨車、客車檢修業(yè)務(14)湯滸、趙堅：《中國鐵路運輸?shù)纳a(chǎn)制度結構及企業(yè)組織模式研究》，《北京交通大學學報(社會科學版)》2015年第4期。。要利用好已有客戶優(yōu)勢，提升客貨運輸核心業(yè)務領域的競爭力?？瓦\方面，更科學地將高速、快速、普速運輸與旅客需求合理匹配，積極探索開發(fā)空鐵聯(lián)運、路鐵聯(lián)運、空路鐵聯(lián)運，提高旅游出行的便利性；貨運方面，進一步拓展大宗貨物及零散貨物拼裝運輸業(yè)務，提升多式聯(lián)運、集裝箱運輸?shù)确矫娴目焖龠\輸能力，提升對快速增長需求的快速響應。要發(fā)掘路網(wǎng)優(yōu)勢，打造在物流領域的獨特優(yōu)勢，統(tǒng)籌優(yōu)化鐵路場站和物流基地的功能布局，推進鐵路場站和物流基地等設施建設。要拓展鐵路貨運服務功能，拓展車站商業(yè)和旅行服務，盤活車站土地資源，豐富服務內(nèi)容，提升服務品質(zhì)。

第二，注重服務管理，推動鐵路企業(yè)提供高質(zhì)量產(chǎn)品和服務。鐵路行業(yè)的核心產(chǎn)品和服務是提供旅客出行及貨物運輸，這是未來延伸服務內(nèi)容的根本。基于此，鐵路行業(yè)可以通過為用戶提供全空間領域和全時間過程的服務，以高水平的服務贏得顧客、留住顧客和增加顧客。可以借鑒航空公司的做法，對于高頻、大量使用高鐵的客戶實施會員積分制度，通過便利化服務和積分換購回饋并留住主要客戶?？瓦\方面，要轉變現(xiàn)有“坐商”的經(jīng)營思維，從旅游需求出發(fā)，為旅客提供全生命周期和流程的便捷式服務?，F(xiàn)在最便捷的做法是整合12306平臺的相關服務，為旅客提供從“家到家”全流程的出行服務以及相關配套服務，提升旅客體驗，提高旅客黏性。貨運方面，完善鐵路貨運基礎信息服務系統(tǒng)，強化接取、裝卸、配送等環(huán)節(jié)大數(shù)據(jù)支撐，實行高效精準服務，提高物流管理水平，融入客戶供應鏈管理，加強對快遞公司的個性化服務，更好地滿足市場需求。