關于媒體融合立法的思考

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媒體融合發(fā)展是傳媒領域一場重大而深刻的變革。媒體融合通過數字化和網絡化技術，模糊了傳統媒體之間、傳統媒體和互聯網、媒體和電信之間的界限，改變了技術、產業(yè)、受眾和市場之間的關系，促進了媒體形態(tài)的更新、傳播方式的變革以及媒體格局的變化，為傳媒業(yè)的發(fā)展帶來了難得的機遇；為公民獲取信息、主動創(chuàng)造信息，行使表達自由權利提供了更多的便利。與此同時，媒體融合所實現的媒體、電信和互聯網的一體化對傳統的分屬于不同監(jiān)管領域、擁有不同監(jiān)管主體和監(jiān)管內容的傳媒和電信法提出了巨大挑戰(zhàn)。在此情形下，推動相關電信和傳媒法律制度改革，加快媒體融合監(jiān)管立法進程，具有非常重要的必要性和迫切性。

域外媒體融合的立法實踐

針對媒體融合帶來的各種挑戰(zhàn)，世界許多國家及地區(qū)主要采取立法規(guī)制、政府規(guī)制和自我規(guī)制三種應對手段。其中，立法規(guī)制被當作是解決媒體融合問題的最好選擇。澳大利亞傳播與媒體局2011 年公開的一篇關于全球媒體融合立法的論文顯示，全球有若干個國家和組織，包括馬來西亞、歐盟、英國、芬蘭、瑞典、意大利已經構建起了所謂的單一媒體融合立法框架，實現了媒體和傳播法的一體化。①例如1998年，馬來西亞議會通過《傳播和多媒體法》，規(guī)定了針對電信、廣播和計算機三大產業(yè)的規(guī)制框架，實現了三大產業(yè)的一體化規(guī)制，馬來西亞成為全球第一個引入媒體融合立法的國家。而在此之前，馬來西亞的電信和廣播產業(yè)分別由1950 年《電信法》和1988 年《廣播法》規(guī)制，當時的計算機互聯網產業(yè)則不受規(guī)制。此外，南非、韓國、日本和我國臺灣地區(qū)正處在構建媒體融合立法框架的進程中。但總體上看，世界大多數國家及地區(qū)仍然保持著電信、廣電和互聯網產業(yè)單獨規(guī)制的狀態(tài)?？偨Y主要實踐經驗，其具有如下特征：

第一，媒體融合立法目的的一致性。雖然現有媒體融合立法在立法目的的條文數目和具體規(guī)定上存在著差異，但立法目的的基本方向是一致的，大致都包括通過媒體融合以促進本國電信、廣播和信息產業(yè)的發(fā)展和保護本國公民的相關權利等內容。如馬來西亞《傳播和多媒體法》在第3 條第1 款中規(guī)定了4 項立法目的，即促進本國傳播和多媒體產業(yè)的國家政策目標（包括提供對終端用戶利益的長期保護）的實現；建立許可和監(jiān)管框架以支持本國傳播和多媒體產業(yè)的國家政策目標；設立傳播與多媒體委員會，并規(guī)定其權力和職能；確立本法施行的權力和程序。南非2005 年《電子傳播法》第2 條規(guī)定了26 項立法目的，其中第1 款規(guī)定了促進本國電信、廣播、信息技術和其他服務的融合；第4 款規(guī)定了鼓勵傳播領域的投資和創(chuàng)新；第6 款規(guī)定了鼓勵傳播行業(yè)競爭的條款；第14款規(guī)定了維護本國消費者享有更好的電子傳播服務。

第二，以媒體融合促進傳媒市場的競爭。在媒體融合現象出現前，世界各國電信、廣電業(yè)普遍采取分業(yè)監(jiān)管的法律制度。為了推動媒體融合發(fā)展，許多國家采取立法的形式確立了各種寬松的市場準入制度來促進混業(yè)經營的發(fā)展。如美國制定了1996 年《電信法》，取消原有的對各種電信業(yè)務市場進入的限制，允許廣電和電信業(yè)務雙向進入，鼓勵電信業(yè)相互競爭。歐盟和英國都在各自的融合立法框架中明確電子傳播行業(yè)須遵守一般競爭法。歐盟在2002年《電子傳播規(guī)制框架指令》第1段明確提及鼓勵電信業(yè)有效競爭，最終實現完全競爭。2003 年英國議會通過《傳播法》，明確規(guī)定準許傳統廣電和電信雙向進入，并依據該法成立了融合的監(jiān)管機構英國通信管理局，旨在使英國成為世界上最具活力和競爭力的媒體和通信市場。

第三，采用網絡分層規(guī)制模式。傳統的電信、廣電產業(yè)都實行以行業(yè)為規(guī)制對象的垂直一體化規(guī)制，即在電信、廣電行業(yè)通過立法分別組織的分業(yè)規(guī)制。隨著數字化技術的出現，媒體融合模糊了電信、各種傳媒產業(yè)之間的界限，實現了電信、廣電、互聯網產業(yè)服務、平臺的同一性。在媒介融合下，幾大產業(yè)基于通用技術具有共同的層級技術結構，形成了橫向一體化的產業(yè)架構，傳統規(guī)制的技術條件、產業(yè)基礎蕩然無存，其規(guī)制對象嚴格來說都已不再存在。②在此情形下，馬來西亞、歐盟等國家或組織開始借鑒網絡分層模式理論，以網絡分層規(guī)制模式取代傳統的垂直分業(yè)規(guī)制模式，以提供針對融合性服務的統一法律規(guī)制框架，避免同一服務不同規(guī)制的尷尬局面。如歐盟2002 年《電子傳播規(guī)制框架指令》就規(guī)定了電子傳播網絡和電子傳播服務兩層規(guī)制模式；馬來西亞《傳播和多媒體法》在涉及媒體許可分類時就規(guī)定了四層規(guī)制模式，包括網絡設施供應商、網絡服務供應商、應用服務供應商及內容服務提供商。

第四，融合媒體環(huán)境下的內容規(guī)制。為了保護公民的表達自由權利，以美國為代表的西方國家通常在對報刊、圖書等傳統媒體進行規(guī)制時會遵守內容中立原則，但這一原則不適用于廣播電視業(yè)。在融合媒體環(huán)境下，歐盟和英國通過各自的融合媒體法將傳輸規(guī)制和內容規(guī)制區(qū)別開來，明確規(guī)定融合媒體規(guī)制不適用于融合媒體內容，如歐盟2002年《電子傳播規(guī)制框架指令》第5段就明確申明，為了保障歐盟范圍內文化和語言的多樣性、媒體的多元化，該指令只適用于電子傳播服務和網絡，不適用于通過這些服務和網絡的內容（如廣播內容），2018 年《歐洲電子傳播法典》第7 段重申了這一申明。實際上這是將傳統媒體時代傳媒規(guī)制遵循的內容中立原則貫徹到融合媒體規(guī)制中。

我國媒體融合立法需要解決的主要問題

我國從2005 年開始，就從國家戰(zhàn)略層面推動互聯網、電信網、廣電網“三網融合”，然而由于體制機制問題和網絡技術限制，我國早期的媒體融合發(fā)展并沒有取得預期效果。③2013 年8 月，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上，強調加強媒體融合、戰(zhàn)略信息傳播制高點，同年11 月，中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，再次提出“整合新聞媒體資源，推動傳統媒體和新興媒體融合發(fā)展”。2014 年8 月18 日，中央全面深化改革領導小組第四次會議通過《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出大力推動傳統媒體和新興媒體融合，實現內容、渠道、平臺、經營、管理全方位的深度融合，打造形態(tài)多樣、手段先進、具有競爭力和擁有良好公信力、影響力、引導力的新型主流媒體?！兑庖姟肥俏覈苿用襟w融合發(fā)展的綱領性文件。通過這些措施，我國媒體融合發(fā)展已經取得了明顯的效果，主流媒體傳播陣地得到拓展。④但遺憾的是，上述措施都屬于政策性手段，媒體融合并沒有被納入法治的軌道。這一狀況將導致我國媒體融合監(jiān)管和輿論引導工作機制建設處于無法可依的局面，既不利于我國媒體融合的發(fā)展和媒體融合參與者的權利保障，也將對我國國家治理體系和治理能力的現代化建設產生不利影響。

總的來說，我國媒體融合立法存在如下主要問題：

第一，受到現有傳媒體制的限制。域外媒體融合立法的目的主要是促進本國媒體融合產業(yè)的發(fā)展和保障公民權利，而我國媒體融合立法所要解決的核心問題是由于媒體融合發(fā)展帶來的傳統主流媒體輿論主導地位的弱化，以及由此可能帶來的國家意識形態(tài)安全和政權穩(wěn)定。這是由我國特有的傳媒體制決定的。我國的傳媒業(yè)具有事業(yè)和企業(yè)雙重身份。作為企業(yè)，為了自身的生存和發(fā)展需要進入市場賺取利潤，從而需要接受法律的監(jiān)管；作為事業(yè)單位，其必須充當黨政喉舌，遵守“黨管媒體”的基本原則，肩負輿論監(jiān)督和引導的重要職責，必須要確保輿論導向的正確性，維護國家意識形態(tài)安全。黨對媒體的管理，主要是通過黨的宣傳部門對新聞媒體實行統一管理、各級黨組織對同級新聞機構的直接指揮、黨組織對同級新聞機構負責人的人事任免以及不同時期的新聞政策來體現的。那么，一旦通過法律規(guī)制來調整媒體事業(yè)，調整者將從執(zhí)政黨轉變?yōu)榱⒎C關或國家機關，是不利于執(zhí)政黨對新聞媒體的領導和管理的。⑤

第二，單一的媒體融合立法框架尚未構建。域外推行媒體融合立法的國家或組織大多都通過制定專門媒體融合法律來應對媒體融合帶來的各種挑戰(zhàn)。迄今為止，我國媒體融合監(jiān)管基本上仍在政策層面上展開，立法機關并沒有制定一部專門規(guī)范媒體融合領域的法律，也沒有成立專門的針對媒體融合進行監(jiān)管的機構。

第三，現有的電信、廣電、互聯網產業(yè)立法鮮有涉及媒體融合監(jiān)管，三大產業(yè)仍然屬于典型的垂直分業(yè)監(jiān)管模式。這突出地表現在三大產業(yè)嚴格的準入制度規(guī)定上。根據《電信條例》第9 條、《廣播電視管理條例》第31 條和《互聯網信息服務管理辦法》第4條等行政法規(guī)的規(guī)定，中國電信業(yè)實行電信業(yè)務經營許可制度，廣電業(yè)實行廣播電視節(jié)目制作經營機構設立和經營業(yè)務許可制度，互聯網業(yè)實行互聯網服務營業(yè)場所和經營活動以及信息網絡傳播視聽節(jié)目業(yè)務許可制度。這些嚴格的準入制度，造成單向進入某一產業(yè)有條件限制，雙向進入條件則更加嚴格，嚴重阻礙了三大產業(yè)融合的發(fā)展，甚至成為融合的政策壁壘。

構建我國媒體融合立法框架的主要對策

綜合以上所述可知，我國媒體融合立法尚處于起步階段，未來發(fā)展任重道遠。結合域外媒體融合立法的實踐經驗和我國媒體融合面臨挑戰(zhàn)的現狀，目前構建我國媒體融合立法框架的主要對策如下：

第一，深化傳媒體制改革，理順媒體融合立法和我國傳媒體制之間的沖突關系，實現融合媒體導向功能和市場發(fā)展之間的平衡。具體操作層面，最理想的做法就是在媒體融合專門法中，將兩者同時明確列入立法目的中。其可能的結果是具有輿論引導能力的融合媒體可能會得到更多的法律扶持。

第二，借鑒歐盟、馬來西亞構建媒體融合立法框架的基本經驗，盡快制定專門的媒體融合法。實現電信、廣電和互聯網產業(yè)的一體化監(jiān)管，或借鑒美國制定1996 年《電信法》實現電信和廣電產業(yè)跨業(yè)經營的經驗，盡快制定中國的《電信法》，消除媒體融合的市場壁壘，實現電信和廣電行業(yè)間的連通，并與《反壟斷法》相配合，防止某些相關企業(yè)憑借市場地位濫用市場權力。

第三，推進分層規(guī)制，對融合媒體的內容、服務和平臺實行分層監(jiān)管。一方面，對融合媒體平臺和服務實行一體化監(jiān)管，實現以提供針對融合性服務的統一法律規(guī)制框架，避免同一服務不同規(guī)制的尷尬局面。2018 年通過的《電子商務法》第4 條規(guī)定：“國家平等對待線上線下商務活動，促進線上線下融合發(fā)展，各級人民政府和有關部門不得采取歧視性的政策措施，不得濫用行政權力排除、限制市場競爭?！边@一規(guī)定為我國融合媒體平臺和服務實行一體化監(jiān)管提供了有益的立法經驗。另一方面，可以借鑒歐盟和英國的經驗，將融合媒體的內容監(jiān)管和平臺、服務監(jiān)管區(qū)別對待，確保融合媒體環(huán)境下我國主流融合媒體的輿論主導權和國家意識形態(tài)的安全。

（作者系首都經濟貿易大學文化與傳播學院教授；本文系北京市社科基金重點項目“全球互聯網治理體系面臨的挑戰(zhàn)與網絡空間命運共同體的構建”階段性成果，項目編號：19XCA002）

注釋：

①Australian Communications and Media Authority：Converged legislative frameworks—International approaches， Occasional paper, 2011:5.

②肖贊軍：《媒介融合中規(guī)制政策的基本取向分析》，《新聞大學》2014年第1期。

③李科：《中國網絡媒體政策研究》，華東師范大學2019年博士學位論文，第69頁。

④劉奇葆：《推進媒體深度融合 打造新型主流媒體》，《人民日報》2017年1月11日。

⑤蔡斐、陳珉：《當下我國媒體融合法律規(guī)制的難點分析》，《中國廣播》2015年第1期。

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——張剴，《新聞世界》2019年第10期