國際水利水電項目環(huán)境與社會影響評價制度差異研究

孫瑞

1 引言

目前，世界各國水利水電項目開工前均要求編制環(huán)境影響評價報告（ESIA 或EIA），國際上根據(jù)工程項目特點、規(guī)模、涉及環(huán)境敏感區(qū)等情況對環(huán)境影響評價工作進行了分類管理，并針對不同類型水利水電項目采取不同的審批流程。論文結(jié)合世界不同國家水利水電項目環(huán)評實際工作經(jīng)驗，整理出其他國家環(huán)評工作要求及審批程序，為將來境外投資項目的順利實施提供借鑒。

2 國際工程ESIA 的依據(jù)

目前，世界各國均設(shè)立環(huán)境影響評價的法律法規(guī)，規(guī)定建設(shè)項目的環(huán)境影響評價程序。1969年美國制定了《國家環(huán)境政策法》（NEPA），在世界范圍內(nèi)率先確立了環(huán)境影響評價（EIA）制度，1978年制定了《國家環(huán)境政策法實施條例》（簡稱CEQ 條例），受美國這一立法的影響，日本、澳大利亞、加拿大和歐洲各國也紛紛建立了EIA 制度[1]。美國1970年出臺的《國家環(huán)境政策法》、加拿大1994年出臺《環(huán)境評價法》（該法于2012年修訂），均規(guī)定聯(lián)邦機構(gòu)（聯(lián)邦部、署、皇家企業(yè)等）的活動（包括項目、資助項目、土地出售出租和管制活動等）如果存在環(huán)境影響，應(yīng)執(zhí)行環(huán)評程序[2]。相比發(fā)達國家，發(fā)展中國家也相繼出臺了環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)，確保項目開工建設(shè)前執(zhí)行環(huán)評程序。一些境外投資的水利水電項目不僅要符合所在國的環(huán)評法，同時也要符合國際融資銀行對環(huán)境影響評價的相關(guān)規(guī)定，如向世界銀行貸款融資的建設(shè)項目，需要依據(jù)世行要求編制環(huán)境影響報告（Operational Policy 4.01 and Bank Procedure 4.01（amended in March 2007 andrevised in Feb.2011）[3]，該條款明確概述了世界銀行對環(huán)境評估的管理要求。

3 不同國家ESIA 的工作程序

3.1 歐洲地區(qū)——奧地利

歐盟EIA指令（No.2011/92/EU of 13 December 2011,No.2014/52/EU of 16 April 2014）中規(guī)定了環(huán)境影響評價的一般內(nèi)容，奧地利將環(huán)境影響評價納入UVP-G2000《環(huán)境影響評價法》（EIA Act 2000）和各種與土地改革有關(guān)的法律中。目前，奧地利環(huán)境標準比歐盟更嚴格，對歐盟加強環(huán)境立法及有關(guān)政策產(chǎn)生了一定的影響。奧地利法UVP Gesetz 2000（2000年EIA 法）的附件1 列出了必須進行EIA 的 89 類項目。根據(jù)建設(shè)項目的規(guī)模及對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響的程度，將項目環(huán)評文件分為三類：①進行EIA 程序的項目；②進行簡化的EIA 程序的項目；③需要進行個案評估（CCA），并在需要時進行簡化EIA 程序的項目。水電開發(fā)項目，屬于對環(huán)境帶來重大環(huán)境影響的項目，屬于執(zhí)行正常EIA 程序的第一類項目。EIA 審批流程具體如下：

（1）項目申請者向環(huán)評主管機構(gòu)遞交項目審批申請書、項目環(huán)境影響評估聲明（Environmental Impact Assessment Statement-EIAS），此EIAS 必須包含對項目的描述，經(jīng)核查可行的最重要的替代方案，項目對環(huán)境的影響以及避免或減少這些影響的措施。公眾參與發(fā)生在全階段，公眾具有對提交的申請文件和項目申請人的環(huán)境影響評價報告發(fā)表意見的權(quán)利。

（2）環(huán)評主管機構(gòu)對提交的EIA 報告進行審查，評估項目對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，EIA 主管部門委托來自各個技術(shù)領(lǐng)域的專家共同審查，并出具一份全面的“環(huán)境影響評估專家意見”。專家提出的附加批準標準使當局有權(quán)考慮EIA的審查結(jié)果。

（3）環(huán)評主管機構(gòu)將材料轉(zhuǎn)交給環(huán)評相關(guān)機構(gòu)審閱，如各州的環(huán)保局、項目所屬區(qū)域管理部門、聯(lián)邦農(nóng)林環(huán)保水利部，以上機構(gòu)應(yīng)給出預(yù)審意見。

（4）所有材料將在項目建設(shè)地和環(huán)評主管機構(gòu)進行公示，公示時間不少于6 周。

（5）環(huán)評主管機構(gòu)專業(yè)鑒定人起草環(huán)評鑒定報告。

（6）在項目建設(shè)地對鑒定報告進行公示，公示時間不少于4 周，同時將鑒定報告轉(zhuǎn)給項目申請人及環(huán)評相關(guān)機構(gòu)。

（7）環(huán)評主管機構(gòu)組織各相關(guān)機構(gòu)召開會議，對項目進行一次性討論和研究。作出決議，環(huán)評主管機構(gòu)出具正式審批文件。

環(huán)評主管機構(gòu)收到項目審批申請后，必須根據(jù)項目具體情況，制定一份詳實的審批流程安排，并在網(wǎng)上公告。通常完整的環(huán)評審批可在9 個月內(nèi)得到批復(fù)，簡化的環(huán)評審批可在6 個月之內(nèi)得到批復(fù)。若超期，環(huán)評主管機構(gòu)會在審批文件中注明原因。

3.2 南太平洋——巴布亞新幾內(nèi)亞

巴布亞新幾內(nèi)亞（巴新）自然資源與環(huán)境保護局CEPA（Cection Authority）規(guī)定了環(huán)境管理的準則，依據(jù)巴新主要環(huán)境法Environment Act 2000，工程建設(shè)單位必須在開工前提交環(huán)境影響報告書（EISs），根據(jù)《環(huán)境管理規(guī)定2002》（Environment Regulation 2002），建設(shè)項目根據(jù)其工程規(guī)模、對環(huán)境影響程度劃分3 個等級。當進行第2 級或第3 級活動時，必須獲得環(huán)境許可證。

第1 級：建設(shè)活動環(huán)境風(fēng)險非常低，無需申請環(huán)境許可證，通常水利水電行業(yè)1 級建設(shè)項目包括容量小于2MW 的水電站，若其影響周邊環(huán)境，也可劃為2A 級項目。

第2 級：建設(shè)活動有可能對環(huán)境造成損害，這些建設(shè)項目分為2A 級、2B 級，2A 級活動不需要申請環(huán)境批準，不需要提交環(huán)境影響報告書（一般采礦、勘探和小范圍森林活動屬于此類）。2B 級項目的潛在環(huán)境風(fēng)險比2A 高，需要通過環(huán)境許可審批程序，并提交環(huán)境影響報告書，但在申請2B級項目的環(huán)境許可證時不需要準備完整的環(huán)境影響報告書等級評估。2B 級項目包括制造業(yè)、化學(xué)加工、中型采礦業(yè)、容量超過2MW 的水電站，河道及溪流的筑壩及改道，徑流式水電站及河流改道項目屬于2B 級。

第3 級：建設(shè)項目指具有國家重要性的項目，具有嚴重的環(huán)境和社會影響。3 級建設(shè)項目需要編制一個完整的環(huán)境影響報告書。3 級項目包括大型制造業(yè)、大規(guī)模礦業(yè)、工業(yè)廢物處置項目和移民安置規(guī)模較大的項目。在電力生產(chǎn)領(lǐng)域，第3 級建設(shè)項目包括大型水電項目、水庫淹沒面積大于5km2且具有嚴重或?qū)嵸|(zhì)性環(huán)境影響的建設(shè)項目以及在野生動物管理區(qū)、保護區(qū)、國家公園或受保護區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項目。巴新環(huán)評審批程序見圖1。

圖1 巴布亞新幾內(nèi)亞環(huán)評審批流程

巴新的環(huán)境許可證申請程序包括以下幾點：

（1）注冊項目許可證的申請。

（2）編寫并提交《初步環(huán)評報告》（EIR）（環(huán)境法第52 條）。

（3）編寫和提交《環(huán)境與社會影響評價報告》（ESIA）（環(huán)境法第53 條），按照巴新環(huán)保局審批流程提交自然資源與環(huán)境保護局審查。2A 級項目的評核工作在30 天內(nèi)完成，2B 類項目在遞交申請后，審批程序需90 天。

3.3 非洲地區(qū)——剛果（金）

剛果（金）國家水電開發(fā)規(guī)劃是剛果金能源部審查的重點項目，國家能源部要求做水電規(guī)劃環(huán)評專題報告書，通過剛果金環(huán)境署審查后規(guī)劃才可通過審批，這與中國水電項目規(guī)劃需要編制規(guī)劃環(huán)評規(guī)定保持一致。規(guī)劃環(huán)評專題主要包括兩部分，《環(huán)境與社會管理框架》和《移民安置計劃》。而建設(shè)項目環(huán)評專題一般包括《環(huán)境影響評估》《社會管理計劃》《移民安置行動計劃》三部分內(nèi)容。其中，剛果（金）的環(huán)境許可證申請程序包括以下幾點：

（1）項目許可證的申請。

（2）獲得環(huán)境署對項目ESIA 的確認函。

（3）編寫和提交《環(huán)境與社會影響評價報告》（ESIA），按照環(huán)境署審批流程提交審查。剛果（金）正常審批流程歷時較久，一般需半年左右。

3.4 南亞地區(qū)——巴基斯坦

根據(jù)《巴基斯坦環(huán)境保護法》（1997），“任何建設(shè)單位在開工建設(shè)前需要向聯(lián)邦機構(gòu)提交初步環(huán)境評估報告（IEE），說明項目可能造成的不利環(huán)境影響，或者提交環(huán)境影響評價報告（EIA），并得到聯(lián)邦機構(gòu)的批準”。依據(jù)世界銀行對環(huán)境評估的管理要求，不同類別項目需要不同環(huán)評程序。水庫、水電站開發(fā)項目需要編制環(huán)境行動計劃（EAPs），一般包括環(huán)境影響識別、生物多樣性預(yù)測、環(huán)境減緩措施、環(huán)境管理及環(huán)境監(jiān)測等內(nèi)容。根據(jù)巴基斯坦對擬建項目環(huán)境影響評價的分類管理名錄，大于50MW 水電站工程、最大庫容大于5000 萬m2的水庫大壩、大于15000 公頃的灌溉和排水系統(tǒng)屬于A 類項目，需要編制完整詳細的環(huán)境影響評價報告（EIA）并通過當?shù)丨h(huán)保部門的審批。

4 與中國環(huán)評工作的差異分析

第一，其他國家一些大中型項目在可研階段需要先編制環(huán)境初步分析報告EIR/IEE，并獲取當?shù)丨h(huán)保部門許可后再編制ESIA，而中國不存在編制初步環(huán)評報告的規(guī)定，因此在接到項目需要開展環(huán)評專題時首先應(yīng)明確項目所處階段，明確需要外委編制的環(huán)評文件類型[4]。

第二，其他國家項目ESIA 編制過程更加注重公眾參與調(diào)查并給出反饋，反觀中國環(huán)評公眾參與部分有待加強，尤其是公眾參與的調(diào)查形式、持續(xù)時間、反饋機制等可進行優(yōu)化改進，同時公眾參與調(diào)查的對象應(yīng)根據(jù)項目特點有針對性的選取不同知識背景人群。

第三，對于環(huán)評報告書及專家審查意見，西方發(fā)達國家是全過程公開；中國是僅網(wǎng)上公開環(huán)評報告書，專家評估意見不公開。在今后的境外環(huán)評工作中可多關(guān)注當?shù)丨h(huán)評專家的審查意見，有的放矢地在環(huán)評專題中對重要關(guān)注點進行充分論證。

第四，中國環(huán)境影響評價專題中不包含征地補償及移民安置專題，而其他國家的項目是將征地與移民安置規(guī)劃內(nèi)容合并入ESIA 中[5]，今后需給予重點關(guān)注，在不同國家國有及私有土地如何補償?shù)膯栴}應(yīng)結(jié)合實際及時反饋項目設(shè)總及業(yè)主。

4 結(jié)語

隨著中國“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，中國境外投資的水利水電項目日益增多，為滿足國際工程開工條件合法合規(guī)，各建設(shè)項目均需編制環(huán)評專題報告（ESIA 或EIA），以滿足各國環(huán)境主管部門、世界銀行及其他融資銀行的相關(guān)規(guī)定。從目前境外水利水電項目的實踐中，我們已經(jīng)看到了不少成功范例，這表明了境外項目環(huán)評工作為國際水利水電工程效益得以全面發(fā)揮提供了有效保障，通過合法合規(guī)的環(huán)評編制及公眾參與過程，深入了解當?shù)丨h(huán)評法規(guī)要求及公眾意愿，及時反饋業(yè)主及設(shè)計團隊，將環(huán)評的全過程參與落到實處，加強了ESIA 實施的監(jiān)督力度，最終保證工程順利獲得環(huán)境許可證書。