青海省以國家公園為主體建立自然保護地體系探析

蔡延玲,黨曉鵬

(青海省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，青海 西寧 810003)

黨的十九大報告指出：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這意味著我國的自然保護地體系將從目前的以自然保護區(qū)為主體，開啟一種嶄新的自然保護模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。

我國國家公園體制建設仍處于探索檢驗和適應階段，其面臨的復雜性、不穩(wěn)定性、不確定性都需研究和探討。國家公園的主體地位不是體現(xiàn)在數(shù)量上,而應體現(xiàn)在國家公園的面積占比、保護對象的價值、保護的嚴格程度、保護的等級以及自然教育功能等5方面。將由不同部門負責的各類自然保護地的管理職責劃轉(zhuǎn)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理，這是加快推動山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和科學治理，增強生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展，創(chuàng)造世界生態(tài)文明，推動人類文明發(fā)展進步和美麗中國建設的重大決策和部署。

青海省以國家公園為主體的自然保護地體系調(diào)查評估工作的啟動，旨在加快推進以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設。調(diào)查評估是國家公園示范省建設的基礎性工作，將以全省151個自然保護地為目標，結(jié)合水源保護地、沙化封禁區(qū)、保護地空缺區(qū)域等開展本底調(diào)查及落界工作。

1 青海省自然保護地體系及其基本特征

1.1 自然保護地體系

自然保護地是劃定用于保護生物多樣性、典型性自然生態(tài)和自然資源的陸域或海域。世界保護聯(lián)盟(IUCN)將保護地定義為通過法律及其它有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。在我國，保護地包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、天然林部分的國家森林公園以及世界自然與文化遺產(chǎn)地。

青海由東向西逐步由黃土高原過渡到青藏高原，絕大部分面積為青藏高原的主體區(qū)域，具有青藏高原自然地理氣候顯著特征，兼具黃土高原特點，生態(tài)功能多樣，生態(tài)類型齊全，生態(tài)結(jié)構(gòu)復雜，自然生態(tài)系統(tǒng)具有獨特和不可替代的地位，自然資源具有國家代表性、典型性和系統(tǒng)性、原真性、完整性。

青海是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽為“三江源”、“中華水塔”，提供著長江2%、黃河49%、瀾滄江16%的徑流量，也是我國重點生態(tài)功能區(qū)和生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域，生存著大量珍稀野生動植物，是高原種質(zhì)資源庫；河流、湖泊、冰川、雪山遍布，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，國土面積的90%為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，在全國生態(tài)文明建設和生態(tài)安全保護上發(fā)揮著重要的作用。世界地質(zhì)公園、國際重要濕地和自然保護區(qū)等各類自然保護地廣泛分布、種類齊全，占全省面積的近三分之一，位列全國第二。

1.2 自然保護地基本特征

青海省現(xiàn)有自然保護地體系以自然保護區(qū)管理的形式為主。除了自然保護區(qū)外,其他可納入自然保護地體系的還有水利風景區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、沙漠公園、森林公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等類型,根據(jù)各自的特點保護著不同類別的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)。在構(gòu)建自然保護地體系中存在一定的差異：①因不同的保護對象采取不同的管理形式，導致管理部門的不同；②主要的管理目標不同，也就在管理效能方面存在不同差異，如自然保存、完整性保護、保護性利用、可持續(xù)性利用等方面；③管理的措施不同，保護的嚴格程度也不同。

2 青海省自然保護地現(xiàn)狀分析

青海的保護地建設始于20世紀70年代，改革開放四十年來，青海省自然保護地發(fā)展突飛猛進。截至目前，國家和青海省批建以自然生態(tài)保護為目標的保護地共151處，扣除重疊面積后的自然保護地總面積約31.44萬 km2，占全省國土面積的36%以上。青海省自然保護地概況見表1。

2.1 自然保護地主要管理目標

1)國家公園:以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，保護范圍大，生態(tài)過程完整。保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性。

2)自然保護區(qū)：保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量及其賴以生存的棲息環(huán)境。

3)森林公園：保護森林風景資源和生物多樣性、普及生態(tài)文化知識、開展森林生態(tài)旅游。

4)濕地公園：以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展宣傳教育和科學研究為目的。

5)風景名勝區(qū)：嚴格保護景觀和自然環(huán)境，開展健康有益的科學、文化活動的區(qū)域，普及歷史文化和科學知識。

表1 青海省自然保護地概況

6)地質(zhì)公園：保護地質(zhì)遺跡，普及地學知識，營造特色文化，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，促進公園所在區(qū)域的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

7)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)：保護具有較高經(jīng)濟價值和遺傳育種價值的水產(chǎn)種質(zhì)資源的主要生長繁育區(qū)域，設立特殊保護和管理，依法開展科學研究、教學實習、參觀游覽等。

8)沙化土地封禁保護區(qū)：封禁保護不具備治理條件的以及因保護生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地區(qū)，開展固沙壓沙等生態(tài)修復與治理、成效監(jiān)測、宣傳教育等。

9)沙漠公園：以荒漠景觀為主體，以保護荒漠生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能為核心。

2.2 自然保護地面積

青海省現(xiàn)有各類自然保護地總面積31.44萬 km2。其中：國家公園2處(國家級)；自然保護區(qū)9處(國家級5處、省級4處),分別隸屬于不同的管理部門，形成了以自然保護區(qū)為主的保護集合。在所有的保護地中國家公園和自然保護區(qū)占主體，其面積約占自然保護地面積總合的70.2%，全部隸屬林業(yè)和草原部門管理。林業(yè)和草原部門管理的自然保護地的類型最多，面積約占自然保護地面積總合的82.4%，國土占8.1%、水利占9.5%。

2.3 自然保護地現(xiàn)狀評價

1)土地權(quán)屬復雜，獲取土地管理權(quán)困難。三江源國家公園體制試點區(qū)土地雖為全民所有，但草地使用權(quán)全部被承包到牧戶。而且，很多自然區(qū)域存在土地權(quán)屬不清的問題，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)混亂。

2)國家公園試點區(qū)多處于社會經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，大多位于社會經(jīng)濟相對落后地區(qū)，對自然資源依賴程度較高，部分地區(qū)由于受教育程度較低，交通落后，尋求替代生計的能力非常有限。

3)現(xiàn)行的各類自然保護地雖然劃分標準簡明，易于操作，但現(xiàn)有的保護地并未對管理目標、保護管理效能、運行機制、監(jiān)督管理等提出明確的要求，因此創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，把握好整合設立、主體功能、主體地位、空間管制4個關鍵，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系迫在眉睫。

4)從全省范圍看，各種保護地類型重復設置，涉及國土、農(nóng)牧、林業(yè)、環(huán)保、水利、旅游等多個部門，生態(tài)保護多頭管理、政出多門的問題依然嚴重，政策法規(guī)和標準體系龐雜交叉甚至矛盾，在管理上相互制約、影響，重點風景名勝區(qū)容量超載、影響生態(tài)環(huán)境的問題越來越嚴重。為推進自然保護地管理體制機制創(chuàng)新，應建立自然保護地“一張圖”，優(yōu)化整合各類自然保護地，強化自然資源資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。按照保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變的總體要求，科學謀劃自然保護地整合優(yōu)化的政策，加快解決保護地交叉重疊，生態(tài)保護功能重復，各部門多頭管理等問題，實現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的保護和管理。

3 自然保護地體系建設方案的建議

3.1 由以自然保護區(qū)為主體向以國家公園為主體的自然保護地體系轉(zhuǎn)變

1)確定國家公園的管理主體，應有統(tǒng)一管理的職能部門。國家公園的國土空間基本都為林業(yè)和草原部門管理或協(xié)調(diào)的自然生態(tài)系統(tǒng)，因此,按照資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和“一件事由一個部門管理”的原則,林業(yè)和草原部門既有義務、也有條件擔負起我國國家公園管理主體的責任。國家公園建設不能照搬他國模式，一定要結(jié)合實際。事先一定要做好充足的調(diào)查評估，包括自然資源調(diào)查、社會調(diào)查、不同行業(yè)的法律法規(guī)調(diào)查，再進行進一步地整合優(yōu)化。

2)根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，以加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護為核心目標,以生態(tài)功能區(qū)制度為依據(jù),以國家重要的生態(tài)地理單元為參照,通過建立國家公園,可以在保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下,強化自然資源的有效保護和合理利用,填補我國自然保護體系中嚴格保護與利用之間自然資源保護管理模式的空缺。國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是對自然保護的強化。

3.2 以國家公園為主體的自然保護地體系建設應服從大局

1)重新評估青海省各類保護區(qū),按照保護和利用程度等因素,進一步整合資源、優(yōu)勢互補，擴大和深化對自然保護地體系的研究，起到引領示范的作用，從功能定位、空間布局、體系建設等不同角度系統(tǒng)研究，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

2)在現(xiàn)狀基礎上，以目標和問題為導向，對青海省現(xiàn)有各類保護地及其關聯(lián)區(qū)域進行全面評估，優(yōu)先整合確立國家公園；對于未納入國家公園范圍，且空間上不存在重疊、相連、毗鄰等情況的保護地，確定最符合保護要求的保護地類型，按照保護從嚴、等級從高的要求整合。對于相連、毗鄰的保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂的局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、物種棲息地連通性、保護管理統(tǒng)一性的原則進行合并重組。

3)由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一管理?？傮w規(guī)劃部署國家公園的宏觀發(fā)展問題，專項規(guī)劃針對發(fā)展的具體問題，年度規(guī)劃解決國家公園任務的落實問題。

3.3 尊重自然法則，實現(xiàn)嚴格保護和人與自然和諧共生的有效統(tǒng)一

眾多自然保護地在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護國家生態(tài)安全、促進生態(tài)文明發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但其大多由職能部門主導、地方自下而上申報建立，并未經(jīng)過科學、系統(tǒng)地整體規(guī)劃，因而完整性、聯(lián)通性和有效性不夠，一度出現(xiàn)空間分割、生態(tài)系統(tǒng)破碎、孤島化現(xiàn)象，管理上存在交叉重疊、保護空缺的情況，極大影響了生態(tài)系統(tǒng)服務功能的充分發(fā)揮。為解決以上問題，需要改革分頭、分類設置自然保護地的體制，并對保護和管理效能進行評估。

青海省以三江源地區(qū)為試點，率先取消地方生產(chǎn)總值、招商引資等經(jīng)濟考核指標，探索建立新型綠色績效考評制度。全面啟動三江源國家公園體制試點工作，為實現(xiàn)生態(tài)保護與資源利用的良性互動積累有效經(jīng)驗。

1)加強頂層設計，直面問題，解決問題，以問題為導向，為體制服務。建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。推動制定出臺自然保護地法，研究各類自然公園的相關管理制度。實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，制定國家公園的整體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎設施建設、社區(qū)共管、生態(tài)保護補償?shù)认嚓P標準規(guī)范。強化自然保護地生物多樣性監(jiān)測、自然資源調(diào)查評估、考核、監(jiān)督等制度，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。

2)創(chuàng)新體制機制，以探索跨部門、跨區(qū)域的管理體制和規(guī)范高效的運行機制，突出生態(tài)保護，統(tǒng)一規(guī)范管理，創(chuàng)新經(jīng)營管理模式，構(gòu)建綠色發(fā)展體系。

3)修改完善規(guī)章制度，突出以國家公園保護為主要內(nèi)容，明確國家公園的功能定位、保護目標、管理原則和管理主體。與此同時，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)有法律法規(guī)銜接工作，做到有章可循、有法可依。省委、省政府制定《青海省生態(tài)文明制度建設總體方案》，圍繞主體功能區(qū)制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補償制度、資源有償使用制度等領域深化改革。破解體制機制藩籬，突破行政壁壘，整合碎片化管理區(qū)域，徹底改變“九龍治水”局面。

4)國家公園的范圍劃定要合理適度，各種不同類型的自然保護地的布局和面積，國家公園內(nèi)功能區(qū)的設置和區(qū)劃都要尊重實事求是的原則，要有彈性和特色，既要保證完整的生態(tài)過程，又要因地制宜。盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，清晰資源歸屬，確實因為生態(tài)保護需要而必須納入的部分，應盡可能解決土地權(quán)屬問題，避免在社區(qū)居民不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。

3.4 加強國家公園建設的社區(qū)參與機制

隨著國家公園的發(fā)展和管理體制的健全，社區(qū)將逐漸成為國家公園解決自然資源保護和園區(qū)發(fā)展關系的重要途徑，針對不同類型的國家公園管理目標，社區(qū)參與的主體類別也會發(fā)生變化，形成以其為主體的組織形式可以在國家公園可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

3.5 加快推進國家公園科研體系建設

在不斷深化合作和系統(tǒng)科學研究中著力打造國家公園“生態(tài)科研高地”，努力試出成效、試出經(jīng)驗，形成較高水平的科研力量，建成完備的生態(tài)和環(huán)境監(jiān)測體系。通過大眾媒體、公眾會議、開放論壇等為我國國家公園建設發(fā)展提供輿論平臺。

4 結(jié)語

青海省國家公園體制試點發(fā)揮制度優(yōu)勢，堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，使五大生態(tài)板塊與國家公園相得益彰、相輔相成、渾然一體，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)的自然保護地整合，形成以國家公園為主體，分類科學、保護有力的自然保護地體系，建設成國家公園示范省。