城市道路劃線收費的法律屬性及合法化措施

周劍平

（湛江開放大學(xué)文法教研室，廣東湛江524000）

近年來，國家經(jīng)濟水平呈現(xiàn)爆炸式增長，城市居民車輛保有量不斷提高，大大增加了城市管理的難度；由于我國相對滯后的停車場產(chǎn)業(yè)，造成城市車輛?？繂栴}日益突出，且各大城市普遍存在停車亂、停車難的現(xiàn)象[1]。對此，政府出臺一系列解決措施，其中道路劃線收費作為重要舉措之一，在城市管理方面頗見成效。在我國建設(shè)法治政府、法治社會的進(jìn)程中，隨著社會關(guān)注度的提高，關(guān)于城市道路劃線收費合法性成為新時代下必須思考的問題。

一、城市道路劃線收費現(xiàn)狀

隨著城市人均車輛擁有率不斷上升，小汽車成為人們出行的重要工具；但城市公共資源有限，尤其是道路停車資源遠(yuǎn)不能滿足實際需求；而公共停車場的建設(shè)較為緩慢，造成供需失調(diào)問題。為改善“亂停車”現(xiàn)象，緩解交通擁堵，減少機動車出行數(shù)量，政府采取城市道路劃線收費的措施，在城市管理方面取得較為顯著成績。但隨著相關(guān)政策的實施，諸多問題不斷浮出水面，當(dāng)前城市道路劃線收費現(xiàn)狀，可簡單歸納為以下幾方面。

（一）財政流失

目前大多城市道路停車費是由停車管理企業(yè)收取，如上海城市道路劃線停車由停車管理企業(yè)收取相應(yīng)費用，并將其上繳區(qū)縣財政，再從中獲取一部分的返回利潤。這種現(xiàn)象普遍存在于各大城市，有部分停車管理企業(yè)認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)獲取經(jīng)營權(quán)之后，城市道路劃線停車獲取的利潤均應(yīng)由企業(yè)占據(jù)，相關(guān)管理部門對這種現(xiàn)象的默認(rèn)態(tài)度，更是讓這類企業(yè)有恃無恐，導(dǎo)致大量財政流失[2]。

（二）管理部門責(zé)任劃分不明確

目前，城市道路劃線停車存在責(zé)任劃分不明確現(xiàn)象。例如交管部門管理路測的車位、規(guī)劃部門負(fù)責(zé)配建車位，同時城市綜合管理執(zhí)法部門也可參與執(zhí)法，對于城市停車行業(yè)，存在多個監(jiān)管部門，極易造成各部門職責(zé)劃分不清，相互推諉、各自為政，最終造成城市道路停車無人監(jiān)督與管理；也有可能出現(xiàn)各部門之間管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，相互間協(xié)調(diào)困難，管理混亂的現(xiàn)象。

（三）存在法律空白、道路劃線合法性存疑

城市道路屬于準(zhǔn)公共物品，根據(jù)當(dāng)前我國法規(guī)，城市道路劃線收費屬于行政性收費，其所得相關(guān)費用應(yīng)納入政府財政收入，但現(xiàn)有上位法律并未明確指出道路劃線收費歸類如何、性質(zhì)如何；由于在上位法律中并未明確規(guī)定，城市道路劃線收費行為的合法性存在質(zhì)疑。

二、城市道路劃線收費的依據(jù)分析

（一）城市道路劃線收費理論依據(jù)

行政收費的主要理論有：“國有資源有償使用理論”、“行政特別支出補償理論”、“彌補財政收入不足理論”等。但城市道路劃線收費這種行政收費存在一定特殊性，與居民路權(quán)使用存在必然關(guān)系，以上理論依據(jù)并不適用于城市道路劃線收費行為。例如道路劃線收費問題利用“國有資源有償使用理論”解釋難免過于牽強，居民對道路的出行使用權(quán)作為最基本的權(quán)利，在政府財政收入良好情況下，對使用城市道路公共資源沒有必要再進(jìn)行收費；“行政特別支出補償理論”在道路劃線收費問題上解釋不通，該理論忽略了城市道路建設(shè)的基本原則，即服務(wù)于全體公民，方便公民出行；“彌補財政收入不足理論”中關(guān)于彌補財政收入的問題可通過納稅解決，無需公民再度繳納額外費用。支持道路劃線收費的基礎(chǔ)理論應(yīng)該是“路權(quán)使用支付代價理論”，路權(quán)簡單說就是公民對于公共道路使用的權(quán)力，包括獨占使用、共同使用兩類。而城市道路劃線收費停車具備排他性，即屬于獨占使用情況。根據(jù)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，城市道路由國家建設(shè)，其屬于國家資源，供所有社會成員使用，全體公民擁有自由平等的道路使用權(quán)。而城市道路劃線停車行為，是在特定時間內(nèi)停車人獨占使用公共道路，對他人道路使用權(quán)利造成妨礙，因此，需要以經(jīng)濟形式對他人這部分權(quán)益予以補償，收取費用由國家收歸財政后進(jìn)行再次分配。

（二）城市道路劃線停車收費法律依據(jù)

目前我國現(xiàn)行行政法規(guī)、法律等都未對城市道路劃線收費問題做出明確規(guī)定。目前，對于城市道路劃線收費的規(guī)定，主要散見于部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件中[3]。2015年8月3日國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、公安部等七部委共同頒布了《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，其指出各地根據(jù)本城交通規(guī)劃、城市規(guī)劃，采取差別化停車供給策略，以路內(nèi)停車為補充、路外停車為輔助、配建停車場為主體，并采取差別化收費方式。

廣東省發(fā)改委、廣東省住建廳、廣東省交通運輸廳于2017年5月22日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善機動車停放服務(wù)收費政策的實施意見》，《實施意見》要求對于道路劃線停車收費要明確管理權(quán)限，定價范圍、要推行差別化收費，明確計費方法，并對停車不超過十五分鐘的車輛、軍警車輛、救護(hù)車輛以及市政工程搶修車輛實行免收停車服務(wù)費。

三、城市道路劃線停車法律屬性分析

城市道路屬于準(zhǔn)公共物品，其符合經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域公共物品相關(guān)理論，即指在收益上公共物品具備非排他性，在使用上具備非競爭性。非排他性，一種公共物品在被一個人消費時，不排除被其他人使用；非競爭性，公共物品在被一個人消費時，對于其他人對該物品的消費并不影響，在公共物品中大家均可獲取服務(wù)。城市道路劃線停車由合法招標(biāo)的停車經(jīng)營企業(yè)或政府主管部門進(jìn)行管理，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，政府對停車管理等業(yè)務(wù)，可通過法定程序許可企業(yè)經(jīng)營；城市道路劃線收費業(yè)務(wù)屬于停車管理業(yè)務(wù)，可將其招標(biāo)于停車管理企業(yè)，但應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有程序法、實體法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行授權(quán)。我國部分地市出臺機動車公共停車位管理辦法，對于公共停車位進(jìn)行細(xì)化管理，同時對經(jīng)營權(quán)獲取的法定程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；但地方交管部門在實際管理中，對停車位審定交管部門未依法執(zhí)行行政許可程序，且并未指定具體可實施性規(guī)則，造成標(biāo)準(zhǔn)處于無法可依狀態(tài)，且實施標(biāo)準(zhǔn)模糊。總而言之，政府與經(jīng)營主體應(yīng)該是許可與被許可關(guān)系，在實際管理中，地方管理部門不應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況進(jìn)行過度變通，因為各地相關(guān)管理辦法已經(jīng)合理考慮了本地區(qū)的實際情況作出相應(yīng)規(guī)定。

城市居民作為納稅人，也是城市道路使用者，居民有權(quán)享有城市及郊區(qū)公共用地、周邊道路的使用權(quán)，但為了更好地進(jìn)行城市管理，解決城市道路因占道停車導(dǎo)致道路擁擠問題，政府采取收費措施進(jìn)行調(diào)控，可以說是合理合法的[4]。但導(dǎo)致居民對于道路劃線收費合法性質(zhì)疑的主要因素是所收取的費用如何使用、賬目如何管理、收費標(biāo)準(zhǔn)是否合理、授權(quán)委托誰管理道路劃線收費、由誰決定收費等問題，還有就是城市占道停車收取費用是否符合“取之于民、用之于民”這一基本理念的問題。實踐中，道路劃線收費被政府界定為一種行政收費，由城市綜合執(zhí)法、交通、公安部門等多部門協(xié)同規(guī)范占道停車問題，最后采用公開投標(biāo)方式由中標(biāo)公司獲取收費許可，城市道路作為一種準(zhǔn)公共物品，其收費屬于利用管理公共資源行為，應(yīng)當(dāng)接受公眾聽證；這種行為屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)一切法律后果。

四、城市道路劃線收費合法化措施

如今隨著人們生活質(zhì)量提高，及民眾對劃線收費的高度關(guān)注，導(dǎo)致城市道路劃線收費合法化成為眾矢之的，稍有不慎極有可能引起輿論風(fēng)波，造成民眾非議，嚴(yán)重影響政府公眾形象與公信力。歸根結(jié)底，在于我國城市道路劃線收費理論基礎(chǔ)不夠完善，同時還存在缺乏完善的道路劃線收費制度以及收費立法缺失等問題。

（一）道路劃線收費動機的合法性

在新時代下，人們對于自身利益的關(guān)注越來越高；城市道路作為一種公共資源，在收費合法化過程中，首先必須要有一個合理的基本動機，其一、收費資金用于建設(shè)更多公共停車場，或用于建設(shè)立體與地下停車場，以改善城市停車難的現(xiàn)象，在這方面可以向國外成功案例學(xué)習(xí)，例如日本建有97.1%的立體與地下停車場；其二、通過收費合法化，解決城市停車收費亂、停車難的情況，并調(diào)節(jié)機動車道停車占用時間，為更多的人提供服務(wù)。

（二）建立完善的道路劃線收費監(jiān)督機制

為了更好地推動城市道路劃線收費合法化，必須建立完備的監(jiān)督機制，提高城市居民對于收費機制的信任度，提高政府公信力。其一、對道路劃線收費的金額建立審查機制，采取不定期、定期的對經(jīng)費用途、費用數(shù)額等進(jìn)行審查，并將審查結(jié)果公開化、透明化，提高審查機構(gòu)社會公信力，保證收費資金的合理利用，促使其走向合法化。其二、加強監(jiān)督道路劃線收費過程，加大對不合法收費、亂收費現(xiàn)象打擊力度，起到以儆效尤的效果，促使其合法化[5]。其三、加強監(jiān)督停車泊位的收費使用情況，避免收取停車費用被私人挪用，損害公眾利益。

（三）收費程序的合法化

收費程序直接關(guān)系道路劃線收費現(xiàn)狀，也是推動收費合法化的關(guān)鍵所在。對此，相關(guān)部門政府應(yīng)予以高度重視，其一、對于道路劃線收費做到公開、透明，定期向社會公示當(dāng)期收費金額，并接受社會的質(zhì)詢。其二、對于道路劃線收費程序必須符合法律規(guī)定、必須規(guī)范化，例如收費操作由專門的人員進(jìn)行收取，并向車主開具相應(yīng)發(fā)票作為收費合法憑證。其三、根據(jù)不同地區(qū)特點、經(jīng)濟水平，將道路劃線收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，做到全市道路停車費用的統(tǒng)一化，切忌隨意降低或提高停車費用，做到收費標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（四）道路劃線收費內(nèi)容的合法化

道路劃線收費內(nèi)容直接關(guān)系市民停車費繳納項目，因此，這方面不應(yīng)馬虎，要明確道路劃線收費內(nèi)容，實現(xiàn)道路劃線收費合法化。其一、城市道路劃線收費，不得影響城市交通正常運行，不得損害其他車輛、行人通行的權(quán)利；城市道路劃線不得在交通密集主干道劃線、不得在道路寬度小于10m的道路劃線，城市道路劃線應(yīng)以人為本，不得占用人行通道。其二、城市道路劃線收費本質(zhì)是更好地服務(wù)于城市居民，不能因此增加城市居民壓力。因此，在制定收費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)考慮居民經(jīng)濟水平、停車人承受能力、不同時間、不同地段等因素，最終制定出切實可行的收費標(biāo)準(zhǔn)，更好服務(wù)于城市。

（五）收費主體合法化

城市道路劃線收費應(yīng)當(dāng)以行政法理論與法律作為基礎(chǔ)依托，只能由法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)或行政機關(guān)委托的組織作為收費主體進(jìn)行城市道路劃線收費，提高收費主體的公信力，使其合法化，決不可由個人或其他組織隨意代理收費。簡單來說，若行政機關(guān)委托其他組織進(jìn)行城市道路劃線收費，必須以委托行政機關(guān)名義實施，不可由其他組織名義自行收費；同時，相關(guān)委托組織定期向委托行政機關(guān)上繳相關(guān)費用，且上繳的費用只可作為專項資金用于城市停車場建設(shè)，受委托組織由委托行政機關(guān)給予相應(yīng)報酬，不可自行從道路劃線收費資金中扣除。

總之，城市道路停車擁擠、亂收費等問題已經(jīng)持續(xù)多年，不僅對于城市居民生活造成負(fù)面影響，同時也為城市管理增加困難。城市道路劃線收費是解決道路停車亂象的重要舉措，其治理工作并非一朝一夕可以完成。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，推行城市道路劃線收費合法化是必然的道路，但也要合理利用收費資金加快建設(shè)城市地下停車場和立體停車場，慢慢減少利用公用道路劃線停車這種損害部分人通行權(quán)的方式來緩解停車難問題。