深化農(nóng)村土地制度改革問題的研究
——以安徽省為例

童云

（阜陽市委黨校，安徽阜陽236000）

推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)小農(nóng)耕作模式之間矛盾的關(guān)鍵所在，是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分難題的重要突破口。修改土地管理法，打破建設(shè)用地市場(chǎng)的二元體制，掃除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性障礙，在征地補(bǔ)償、宅基地保障和退出等方面都有新的規(guī)定。[1]面對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)能殘缺、土地細(xì)碎、效益低下、價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難等多重困境，應(yīng)圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)改革建設(shè)試點(diǎn)，以土地制度改革為契機(jī)，發(fā)現(xiàn)并重構(gòu)農(nóng)村土地的價(jià)值體系，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，在小農(nóng)經(jīng)營模式和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中找到最佳契合點(diǎn)。

一、安徽省土地制度改革現(xiàn)狀

（一）推進(jìn)農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革

作為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣之一，金寨縣于2015年開始農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，2016年增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革試點(diǎn)。2017年將宅基地整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)公開掛牌轉(zhuǎn)讓，完成安徽省實(shí)行重點(diǎn)貧困縣（區(qū)）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用政策以來的首筆交易。同年，完成首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。

（二）規(guī)范推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)

在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，金寨縣建立起“農(nóng)村土地改革動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”，在全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣中首開先河，對(duì)土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地三大業(yè)務(wù)運(yùn)用信息化手段管理，有效實(shí)現(xiàn)土地制度改革全流程的可追溯、可查詢，方便土地主管部門智慧化管理。[2]將構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系與做好土地確權(quán)基礎(chǔ)性工作緊密結(jié)合，堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基本導(dǎo)向，增強(qiáng)農(nóng)戶參與度，在市場(chǎng)環(huán)境下，完成農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營權(quán)的支配能力和市場(chǎng)對(duì)土地要素的配置能力的銜接，使土地資產(chǎn)權(quán)益在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)增值。

（三）多種方式保障被征地農(nóng)民利益

完善社會(huì)保障措施，落實(shí)被征地農(nóng)民的后續(xù)生計(jì)保障，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，用市場(chǎng)化方式指導(dǎo)、培訓(xùn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，保障其生活收入來源，確保農(nóng)民生活在較長時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定提升。合理保留基本生產(chǎn)生活用地，對(duì)農(nóng)村集體給予按征收耕地面積一定比例的集體三產(chǎn)留用地，給予被征收農(nóng)戶按征收耕地面積一定比例的宅基地。對(duì)被征地集體和個(gè)人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)主動(dòng)配合征地工作，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，有助于提高征地工作效率。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題

（一）農(nóng)民承包土地細(xì)碎

承包地細(xì)碎一方面是農(nóng)村集體在土地承包發(fā)包時(shí)，為了公平合理，好中差的土地在農(nóng)戶間分配，所以每戶的承包地就分成幾小塊，這使農(nóng)戶承包的土地細(xì)碎；另一方面是人多地少的國情，人均承包土地少，每戶承包經(jīng)營的土地細(xì)碎。與全國平均水平比較，安徽省土地細(xì)碎的問題更為突出，第二次土地調(diào)查顯示，全省耕地總量有所增加，但人均耕地偏少，安徽省僅為1.3畝（按2009年末戶籍人口計(jì)算，全國人均1.52畝）。土地過于細(xì)碎導(dǎo)致農(nóng)民繼續(xù)延用傳統(tǒng)耕種模式，城鄉(xiāng)生產(chǎn)比較效益的高下誘導(dǎo)了大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，從事二三產(chǎn)業(yè)。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下勞動(dòng)力外流

以戶為單位家庭承包土地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益低下，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力持續(xù)外流。如皖北阜陽市戶籍人口1110萬人左右，常住人口825萬人左右，有近300萬人長期進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，農(nóng)業(yè)對(duì)這些人來說，不是主業(yè)，更不是主要經(jīng)濟(jì)來源，特別是對(duì)于新生代年輕人口，城市務(wù)工收益明顯高于農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是陌生的，更不愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的老齡化造成農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用有限，經(jīng)營管理水平提升困難，如何改造提升小農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為了安徽農(nóng)村面臨的又一重大難題。

（三）土地財(cái)產(chǎn)性收益不明顯

早期，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民多以口頭約定的形式無償給親戚鄰居種植，零星的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處于萌芽狀態(tài)。隨著十七屆三中全會(huì)“鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營”后，安徽土地流轉(zhuǎn)開始大步向前，土地流轉(zhuǎn)成為大勢(shì)所趨，截止2019年6月30日，全省耕地流轉(zhuǎn)面積3841.7萬畝，耕地流轉(zhuǎn)率47.7%。但是土地基于產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收益較低，“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包土地改革雖然理論上是為了便于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，仍然面臨著抵押和擔(dān)保權(quán)受限，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛多，棄轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)金無法兌現(xiàn)等問題，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)最大化。[3]新修改的《中華人民共和國土地管理法》，有望為農(nóng)村集體用地和農(nóng)民閑置宅基地有效利用，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值打開突破口，成為休閑農(nóng)業(yè)和文化旅游融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展載體，但是目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法直接入市，而且受到眾多因素影響，限制了土地產(chǎn)權(quán)的資本化增值空間。[4]

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素短缺

從自然規(guī)律角度看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)象是動(dòng)植物活體的種養(yǎng)殖，它們首先具有生物生長特性限制，生產(chǎn)有時(shí)間要求，受氣候環(huán)境影響，自然風(fēng)險(xiǎn)大。從市場(chǎng)規(guī)律角度來看，農(nóng)業(yè)投入周期長、高風(fēng)險(xiǎn)、收益時(shí)間長、收益低，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高等特征。農(nóng)業(yè)投資回收期長，投資高，但是農(nóng)村金融扶持不足矛盾尤為突出。規(guī)模經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)的物質(zhì)裝備是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所必要的，與此相比，從農(nóng)村收儲(chǔ)向城市房貸的虹吸效應(yīng)造成貨幣由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少必要的資本要素。同時(shí)，城鄉(xiāng)分割的金融管理體制等因素，農(nóng)村金融發(fā)展受到抑制。從體制機(jī)制角度來看，土地作為農(nóng)民最大資源，由于法律法規(guī)的限制，很難將土地資源變資產(chǎn)而無法成為貸款抵押品，貸款難和貸款貴的問題一直困擾著三農(nóng)的發(fā)展。

三、繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

（一）明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)邊界，固化土地制度基礎(chǔ)

明晰農(nóng)戶承包地和村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)邊界，在新的土地制度框架內(nèi)分清農(nóng)民、村集體及政府不同主體的權(quán)利，既是按照市場(chǎng)化原則優(yōu)化配置土地要素的前提和基礎(chǔ)，也是防范城市工商業(yè)等各種主體侵犯農(nóng)民權(quán)益的制度保障。

1.明晰農(nóng)村土地多種權(quán)屬

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)經(jīng)營用地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地上房屋使用權(quán)等，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)多種產(chǎn)權(quán)同步確權(quán)，避免多次重復(fù)確權(quán)增加成本，避免因土地測(cè)量技術(shù)手段、確權(quán)時(shí)間不一致，造成多種產(chǎn)權(quán)主體、不同土地類型權(quán)屬邊界相互矛盾，明確農(nóng)村集體、農(nóng)民土地資源的權(quán)屬，為后期的產(chǎn)權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制

土地要素順利交易必須以土地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)為前提，在產(chǎn)權(quán)所有者的利益得到保障的前提下，才愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易。一是要阻斷地方政府強(qiáng)制農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的行政沖動(dòng)，決策層需要出臺(tái)相應(yīng)制度規(guī)范，尊重農(nóng)民意愿，保證其土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。二是完善矛盾調(diào)解機(jī)制，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)的棄租、流轉(zhuǎn)金不按時(shí)給付等問題，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易合同，使合同內(nèi)容、保障條款、簽訂程序公平公正，建立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，及時(shí)解決交易過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛。

（二）構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，活躍市場(chǎng)交易

以搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為中介載體，完善產(chǎn)權(quán)交易體系、創(chuàng)新多元化交易方式、構(gòu)建監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有序化、高效率、低風(fēng)險(xiǎn)的配置。

1.建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

建立省市縣三級(jí)架構(gòu)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，以地市級(jí)為交易中心，縣級(jí)為分中心的統(tǒng)一平臺(tái)，構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)。培育鄉(xiāng)村本土農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)紀(jì)人，建立延伸到農(nóng)戶中的交易網(wǎng)絡(luò)，利用他們熟悉本地的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮介紹服務(wù)、撮合交易等方面的作用，來彌補(bǔ)正式組織與鄉(xiāng)土地方不銜接、融入鄉(xiāng)土社會(huì)困難的缺陷。

2.創(chuàng)新多元土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式

創(chuàng)新第三方交易方式，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中引入第三方信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶或集體可將土地產(chǎn)權(quán)（或資產(chǎn)）授權(quán)由中立的托管機(jī)構(gòu)代為保管，實(shí)施登記、處置等。創(chuàng)新以地?fù)Q股交易模式，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)的方式入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有效實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)銜接，探索農(nóng)業(yè)合作新的方式，提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率。[5]在城市近郊，探索農(nóng)戶——政府、政府——企業(yè)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶將土地統(tǒng)一把農(nóng)村承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給政府，政府依據(jù)整體規(guī)劃，企業(yè)直接與政府達(dá)成協(xié)議，由政府整體流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的權(quán)益有保障。[6]

3.構(gòu)建監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

在事前，設(shè)立并不斷完善交易市場(chǎng)各主體的數(shù)據(jù)信息庫，收集參與交易者誠信方面的信息，采集進(jìn)入交易中心的經(jīng)營主體信用檔案。事中要監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用用途，防止工商資本流轉(zhuǎn)土地后進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)、影響糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)，對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)合同履行、租賃農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營和永續(xù)利用，農(nóng)地改良等進(jìn)行監(jiān)管。事后，為了保證土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)戶利益，減少糾紛發(fā)生，需要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，按照不過高增加經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)、不增加村級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)和縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)為原則，設(shè)立保障金，防范因?yàn)榻?jīng)營主體無法履行合同給土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶所造成的經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。[7]

（三）推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

1.建立新型職業(yè)農(nóng)民培育體系

以農(nóng)業(yè)學(xué)校為依托，成立新型農(nóng)民職業(yè)學(xué)校，同時(shí)整合分散的跨行業(yè)、多部門的教育培訓(xùn)資源。把教學(xué)放在基地、田間，教學(xué)方式靈活機(jī)動(dòng)，農(nóng)學(xué)結(jié)合、分段學(xué)習(xí)、送訓(xùn)下鄉(xiāng)等，在實(shí)踐中能夠真正提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平。構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證管理，對(duì)職業(yè)農(nóng)民按照初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)分等級(jí)實(shí)行職業(yè)資格認(rèn)證管理，提升職業(yè)農(nóng)民認(rèn)同感、獲得感、榮譽(yù)感。

2.扶持壯大本土性經(jīng)營主體

以血緣、地緣為基礎(chǔ)建立起的本土新型經(jīng)營主體基于情感紐帶的聯(lián)動(dòng)帶農(nóng)機(jī)制。合理引導(dǎo)和控制工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)模、程度、范圍和領(lǐng)域，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)規(guī)模控制機(jī)制，適當(dāng)限制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，避免土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化，鼓勵(lì)下鄉(xiāng)工商資本建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)耕地。

（四）重構(gòu)與產(chǎn)權(quán)賦能相適應(yīng)的投資供給機(jī)制

1.構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押品有效處置機(jī)制

在保障農(nóng)戶承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地持續(xù)生產(chǎn)能力的前提下，有效處置土地產(chǎn)權(quán)抵押品，在借款方違約時(shí)，放貸金融機(jī)構(gòu)有優(yōu)先獲償權(quán)。對(duì)于抵押物處置方式，放貸方可以采取貸款重組、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、按序清償?shù)确绞教幹玫盅何铩?/p>

2.構(gòu)建農(nóng)村金融供需匹配機(jī)制

完善交易市場(chǎng)金融服務(wù)功能，引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立業(yè)務(wù)窗口，使農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體與金融機(jī)構(gòu)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融供需匹配。根據(jù)農(nóng)村土地金融特殊性和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特殊性，順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微利性、周期性、季節(jié)性特征，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要推出適合的金融產(chǎn)品，在利率、抵押擔(dān)保、期限等多個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體予以優(yōu)惠，盡力解決金融產(chǎn)品供給與實(shí)際需求不匹配的問題。

3.構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融風(fēng)險(xiǎn)防控與共擔(dān)機(jī)制

構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)、政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，探索“貸款保證保險(xiǎn)＋承包經(jīng)營權(quán)”模式，成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司及中小企業(yè)融資擔(dān)保有限公司等金融機(jī)構(gòu)，將農(nóng)地抵押信貸風(fēng)險(xiǎn)分散承擔(dān)。