精準聚焦“兩區(qū)”建設和“兩山”綠化河北扎實開展生態(tài)建設領域創(chuàng)制性立法

習近平總書記指出，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設。河北省人大常委會深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和對河北工作的重要指示批示精神，緊緊圍繞省委關于生態(tài)文明建設重大決策部署，立足建設京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)和首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)重要功能定位，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，科學謀劃、主動作為、精準聚焦，先后制定出臺《關于加強張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設和保護的決定》和《關于加強太行山燕山綠化建設的決定》兩部關于全省特定區(qū)域生態(tài)建設保護的創(chuàng)制性法規(guī)。

《關于加強張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設和保護的決定》于2019年7月25日經省十三屆人大常委會第十一次會議表決通過，自2019年8月1日起施行。該決定填補了河北省草原立法領域法治建設空白，對于加強張承地區(qū)草原生態(tài)建設保護，深化中央和省委“兩區(qū)”建設決策部署意義重大；《關于加強太行山燕山綠化建設的決定》于2019年11月29日經省十三屆人大常委會第十三次會議表決通過，自2020年1月1日起施行。該決定精準聚焦“兩山”綠化突出問題，以制度創(chuàng)新破解綠化建設瓶頸，對于構筑京津冀生態(tài)安全屏障，促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展意義重大。這兩部決定在法規(guī)立項、調研起草、征求意見、論證修改、審議通過的全過程和各環(huán)節(jié)均由省人大常委會全程主導，通過小切口、短平快的立法方式，堅持“易落地、可操作、行得通、真管用”原則，立足河北實際，聚焦矛盾問題，創(chuàng)新機制措施，解決難點堵點，彰顯地方特色，具有較強的針對性、實效性和可操作性。

突出主導作用，彰顯主動作為

習近平總書記指出，“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”。作為“最公平的公共產品”“最普惠的民生福祉”，精心呵護綠水青山、提供良好生態(tài)環(huán)境，是各級黨委政府必須高度重視，著力解決的問題。河北省作為我國唯一兼有草原、海濱、沙漠、湖泊、高原、平原、山地、林地等全地形地貌的省份，地理位置特殊、生態(tài)區(qū)位重要。全省共有草原面積4266萬畝，占全省國土總面積的15%。其中，張承地區(qū)有3358.4萬畝，約占草原總面積的78%；太行山、燕山分布在我省境內8個設區(qū)市的64個縣（市、區(qū)），總面積16419萬畝，占全省國土總面積的58%。作為河北“兩區(qū)”建設的核心區(qū)域，張承地區(qū)的廣袤草原肩負著為首都涵水源、阻風沙、送清風的重任，尤其是壩上地區(qū)的生態(tài)現(xiàn)狀，直接影響著涵養(yǎng)水源、阻擋風沙的效果；作為河北國土生態(tài)安全的主體，太行山、燕山“兩山”區(qū)域是京津冀區(qū)域的生態(tài)屏障和重要水源地,是河北省推動大規(guī)模國土綠化的主戰(zhàn)場。但是，張承地區(qū)和“兩山”區(qū)域重要的生態(tài)區(qū)位與脆弱的生態(tài)環(huán)境形成了鮮明反差，草原生態(tài)系統(tǒng)脆弱、“三化”問題突出，“兩山”地區(qū)淺山丘陵地帶“綠化斷帶”遍布、造林攻堅任務艱巨，已成為制約全省生態(tài)文明建設的突出問題。

全面加強張承地區(qū)草原生態(tài)建設保護、全力推進太行山燕山綠化建設，無論是從全面深化“兩區(qū)”建設，促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，還是從保障民生福祉，滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求的高度，都是擺在河北省面前必須高度關注著力解決的重大問題。運用法治手段和改革思維，破解制約“兩區(qū)”建設和“兩山”綠化中的突出問題，全力推進張承草原生態(tài)建設保護和太行山燕山綠化建設迫在眉睫，勢在必行。

今年年初，河北省人大常委會按照統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理的思路，將加強張承草原生態(tài)建設保護和太行山燕山綠化建設納入2019年立法工作計劃并作為創(chuàng)制性立法重點項目，從省級層面重點對草原生態(tài)建設保護和太行山、燕山綠化建設問題進行梳理、定位。成立了由省人大常委會領導擔任組長的法規(guī)起草領導小組，由省人大農業(yè)和農村委員會牽頭，會同省林業(yè)和草原局共同研究起草，在常委會黨組的高度重視和各級政府及相關部門的密切關注下，歷經一年時間深入調研、征求意見、論證座談，凝聚社會各界的智慧和力量，總結實踐中成熟的做法和經驗，精心雕琢，數(shù)易其稿，形成了兩部高質量決定草案。

凝聚立法共識 打造法規(guī)精品

立法的過程，是充分發(fā)揚民主、廣泛征求意見的過程。只有邁開雙腿，走到群眾中間，聽取群眾意見，進行深入調查研究，才能真正弄懂弄清立法涉及的問題，堅持以提高立法質量為核心，更加注重把握規(guī)律、符合實際，更加注重回應關切、順應民意，更加注重有效管用、精準施策，充分發(fā)揮工匠精神，努力打造法規(guī)精品。

開展立法調研，讓法規(guī)深入基層“接地氣”。為真正找準問題，把脈尋方，對癥施治，河北省人大常委會主要領導掛帥，多次帶領省人大立法調研組深入基層一線，就相關立法工作開展專題調研，先后走遍了張承地區(qū)和“兩山”區(qū)域8個設區(qū)市和20多個縣（市、區(qū)），實地走訪察看草原恢復治理項目、造林綠化工程現(xiàn)場、林業(yè)專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，召開座談會廣泛聽取市縣有關部門和基層干部群眾的意見建議，同時委托相關地市人大常委會進行調研，為決定起草工作順利開展準備了第一手資料。調研組還深入同處太行山脈的山西壺關、左權等國家造林綠化先進縣實地考察學習經驗，將“積極探索森林景觀康養(yǎng)資源置換造林機制、政府購買式造林機制”等多種造林綠化先進做法寫入了決定草案。

廣泛征求意見，練就解剖麻雀“真功夫”。堅持開門立法、民主立法，把充分發(fā)揚民主、廣泛征求意見貫穿于決定制定的全過程。決定草案形成后，第一時間將草案印發(fā)省人大常委會委員、農委委員、省市人大代表、省直相關部門以及相關市縣人大常委會征求意見，對涉及的部門職責、規(guī)劃編制、資金保障、政策支持等焦點問題，進行反復溝通協(xié)商并形成一致意見。同時，邀請法工委提前介入征求意見和論證研討環(huán)節(jié)，加強對各項決定草案的把控和審查，確保不逾線、不抵觸、不越位、不“帶病過關”。在綜合各方面意見建議基礎上，梳理歸類，逐一研究論證，對于好的意見建議充分吸收采納，對于未采納的意見建議，及時向提出建議者認真解釋答復。通過一系列暢通渠道、創(chuàng)新形式、論證協(xié)商等有力舉措，使決定草案最大限度地凝聚了社會共識，形成了社會最大公約數(shù)。

深入座談論證，對準矛盾焦點“砍一刀”。為切實提高立法質量和水平，每部法規(guī)提交審議前都召開由常委會委員、農委委員、立法咨詢顧問、省直有關部門和國家林業(yè)和草原局專家學者參加的論證座談會，對每項草案都認真論證研討、逐字逐句梳理、精心打磨雕琢。針對涉及各級各部門的關鍵問題、矛盾焦點，常委會領導以身作則、親自出面、專題調度，認真協(xié)調解決。在立法過程中，有時會因涉及部門利益和權利義務等“拉扯不清、互不相讓”，在強化溝通協(xié)調基礎上，充分發(fā)揚斗爭精神，敢于堅持原則“唱黑臉”，對準矛盾焦點“砍一刀”，確保人大始終掌控立法的方向和進度，保證立法的剛性和力度。同時，充分調動和發(fā)揮政府及相關部門在立法中的基礎作用、專家咨詢顧問對立法的支撐作用、各級代表在立法中的主體作用，妥善平衡各方關系，積極回應社會關切，防止出現(xiàn)部門利益法制化現(xiàn)象，樹立人大立法機關的權威。

強化問題導向 破解制約瓶頸

為切實解決制約草原生態(tài)建設保護和太行山、燕山綠化建設的突出問題，在法規(guī)起草制定過程中始終堅持問題導向，從河北實際出發(fā)，針對現(xiàn)實中存在的體制機制弊端和突出矛盾問題，堅持運用改革的思維創(chuàng)新機制、解決難題，運用市場的力量加快進度、增強活力，選準突破口，制定好措施，使決定的各項條款都做到有的放矢、精準到位。我們秉持不抵觸、不越權、有創(chuàng)新、可操作的原則，做到權責對等、精簡實用，既符合上位法要求，又彰顯河北特色。

《關于加強張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設和保護的決定》重點對草原適用范圍、政府責任、監(jiān)督管理、考核獎懲、建設、保護、利用以及禁止行為、法律責任等方面進行規(guī)范。編制專項規(guī)劃，明確責任主體。決定要求省人民政府結合本省國土空間規(guī)劃，編制全省草原建設、保護和利用規(guī)劃，各縣(市、區(qū))人民政府結合當?shù)貙嶋H編制專項規(guī)劃并組織實施；明確了縣級以上人民政府和草原行政主管部門主體責任和相關責任。立足發(fā)展所需，共享生態(tài)紅利。決定提出縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌草原生態(tài)建設和農牧民的生產生活，實行分類指導、科學施策，鼓勵有序發(fā)展綠色能源、生態(tài)旅游、特色種養(yǎng)、康養(yǎng)產業(yè)等，多渠道增加農牧民收入。加大監(jiān)督管理，強化資金保障。決定規(guī)定縣鄉(xiāng)人民政府落實屬地監(jiān)管責任，綜合利用科學監(jiān)測手段，并建立健全應急處置機制；健全完善省對下轉移支付制度，加大對國家及省級資金支持力度，探索建立草原生態(tài)保護補償機制；根據(jù)建設保護需要和財力狀況，加大財政投入力度，統(tǒng)籌相關資金，鼓勵引導社會資金投入。健全考核機制，助力草原建設。決定提出省人民政府加強對草原生態(tài)建設、保護和利用情況進行考核。對考核優(yōu)秀的給予通報表揚和物質獎勵，考核不合格的給予通報批評。規(guī)范禁止行為，亮出法律利劍。決定規(guī)范了在草原上建房、采土、建設旅游服務設施等未經批準的禁止行為和開墾草原等9 類禁止行為，對違反本決定各種違法行為分別設定相應的法律責任。補齊保護短板，守護青青草原。決定對基本草原保護制度、禁牧休牧輪牧制度、草畜平衡制度、草原生物災害監(jiān)測預警防治工作、草原防火滅火預案工作、草原野生植物管理工作、嚴格落實水資源管理和用水總量控制制度等方面作出詳細規(guī)定。

塞罕壩森林公園

《關于加強太行山燕山綠化建設的決定》重點對政府職責、資金保障、規(guī)劃引領和分區(qū)實施、政策創(chuàng)新、宜林荒山荒地流轉、礦山恢復治理、林木管護、考核獎懲等方面進行規(guī)范。決定明確了各級人民政府及其有關部門職責，通過完善工作機制，齊抓共管形成合力，提出了規(guī)劃編制應當堅持多規(guī)合一，與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃等規(guī)劃體系有效銜接，按時高質量完成國土綠化規(guī)劃確定的近期、中期、遠期目標；要求將造林綠化和管護資金納入年度財政預算，加大投入力度，統(tǒng)籌整合資金，創(chuàng)新投入方式，對符合政策規(guī)定的給予獎勵補助；強調立足資源稟賦，做強優(yōu)勢產業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)富民相統(tǒng)一；提出創(chuàng)新造林機制，用足用好政策，鼓勵社會力量參與，特別是造林綠化成林后，可安排一定比例土地指標建設配套基礎設施；鼓勵林地流轉，規(guī)范承包經營，保持承包長期穩(wěn)定；強化林木管護，探索建立林長制試點，加強森林防滅火和有害生物防治，加強護林組織體系建設和森林資源安全巡護；嚴控礦產開發(fā)，明確治理責任，推進礦山復綠工作。同時，決定要求健全考評機制，強化表彰獎勵，設定了相關法律責任，便于各級政府和相關部門的操作和執(zhí)行。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。下一步，河北省人大常委會將組織各級各部門，深入開展決定的學習、宣傳工作。強化監(jiān)督落實，將監(jiān)督落實與推動決定實施有效結合，開展對決定貫徹實施情況的執(zhí)法檢查和跟蹤問效。適時開展立法評估工作，總結經驗、檢視問題、持續(xù)用力、推動落實，為深入推動河北省“兩區(qū)”建設和“兩山”綠化，全力推進新時代經濟強省、美麗河北建設，提供強有力的法治保障。