公益訴訟的探索與發(fā)展

楊皓

松江檢察參與野生動物保護(hù)專項(xiàng)整治行動

2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》的決定，正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。兩年半以來，“公益訴訟”這四個(gè)字已不再陌生，各類有關(guān)公益訴訟案件的報(bào)道也多見于媒體端。

素被稱為“上海之根”的上海市松江區(qū)，以其自然資源與生態(tài)環(huán)境聞名遐邇。也正是因此，松江地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)歷來是當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹攸c(diǎn)之一。上海市松江區(qū)人民檢察院，立足公益訴訟的總體要求，牢牢把握維護(hù)“公益”這個(gè)核心，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中踐行監(jiān)督理念，勇于探索，尋求新的發(fā)展。

公益訴訟在松江

據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩年多的時(shí)間里，上海市松江區(qū)人民檢察院共梳理摸排公益訴訟線索60余起，走訪查看現(xiàn)場60余次，經(jīng)審查立案18+6=24件，其中1件民事公益訴訟移送市檢一分院立案審查。從案件類型看，行政公益訴訟17+6=23件，占95.8%;民事公益訴訟1件，占4.2%。從分布領(lǐng)域看，主要集中在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，共有14+4=18件，約占75%;其他涉及國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全、國有土地等領(lǐng)域5件，約占20.8%。從立案案由看，主要是行政機(jī)關(guān)未依法及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，存在怠于履職情形。從行政機(jī)關(guān)看，涉及區(qū)級行政機(jī)關(guān)13+1=14件，占66.7%;涉及鎮(zhèn)級政府、街道層面5+2=7件，約占33.3%。鎮(zhèn)級政府、街道主要集中在轄區(qū)內(nèi)河道整治、環(huán)境衛(wèi)生等方面。從回函反饋看，向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議15+1=16份，在回復(fù)期限屆滿前已經(jīng)收到書面回函14+3=17份，均予以采納整改。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，松江區(qū)人民檢察院第五檢察部負(fù)責(zé)公益訴訟案件辦理。據(jù)第五檢察部主任王剛介紹，在松江開展公益訴訟有良好的環(huán)境和氛圍，區(qū)委區(qū)府非常重視和支持，區(qū)人大也以“座談會”“推進(jìn)會”以及聽取專題報(bào)告等各種形式，連續(xù)三年大力推進(jìn)檢察公益訴訟工作。公益訴訟自全面開展以來，松江檢察院緊緊圍繞大局和中心工作，積極回應(yīng)人民群眾新期待新要求，努力形成具有松江特色的公益訴訟工作。首先是兩個(gè)“突出”。突出辦理生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件，助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，攜手保護(hù)好黃浦江水源地，建設(shè)生態(tài)宜居樂業(yè)的現(xiàn)代化松江;突出辦理食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，保障舌尖上的安全。在最高檢部署的“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督中，對轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲、農(nóng)貿(mào)市場展開了一系列摸底排查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向監(jiān)管部門反饋和督促嚴(yán)格監(jiān)管。松江區(qū)人民檢察院堅(jiān)持專項(xiàng)工作帶動，在重點(diǎn)辦好以上兩領(lǐng)域案件同時(shí)，加強(qiáng)國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件線索排摸和辦理;其次是為破解公益訴訟線索來源匱乏難題和鼓勵群眾積極參與公益保護(hù)。2018年6月28日，松江區(qū)人民檢察院在上海市檢察院的大力支持下，在全市率先成立公益訴訟舉報(bào)中心，并出臺配套制度“公益訴訟舉報(bào)獎勵辦法”，對提供公益受損線索符合條件的舉報(bào)人給予一定的物質(zhì)獎勵。公益訴訟舉報(bào)中心成立以來，已受理30余起舉報(bào)線索，切實(shí)做到了發(fā)動群眾、依靠群眾，公益訴訟需要人民群眾的廣泛參與;再次是與相關(guān)行政機(jī)關(guān)書面會簽公益訴訟線索信息共享和雙向移送制度。在維護(hù)公益方面檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致，只有加強(qiáng)協(xié)作、良性互動形成公益保護(hù)合力，才能更好的維護(hù)群眾的合法權(quán)益，滿足和回應(yīng)社會需求。“首先要扎扎實(shí)實(shí)辦好法律明文規(guī)定和授權(quán)領(lǐng)域的案件，對于公益受損問題突出的其他領(lǐng)域，我們也會根據(jù)最高檢、市檢察院的要求，進(jìn)行積極穩(wěn)妥的探索，拓展公益訴訟領(lǐng)域和范圍。下一階段我們將在優(yōu)化營商法治環(huán)境、服務(wù)保障G60科創(chuàng)走廊、守護(hù)城市公共安全等領(lǐng)域加大辦案力度，為建設(shè)科創(chuàng)、人文、生態(tài)的現(xiàn)代化新松江建設(shè)貢獻(xiàn)我們的檢察智慧。”

探索

“我們必須認(rèn)識到，公益訴訟還是一項(xiàng)很年輕的工作，工作中我們更需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，勇于探索。”

公益訴訟確實(shí)年輕，以至于許多市民至今對公益訴訟有著既熟悉又陌生的感覺。市民李先生表示，“在電視里經(jīng)常聽見公益訴訟這個(gè)詞。但是說實(shí)在的，我個(gè)人對它沒有特別明確的認(rèn)知，只知道這個(gè)事情一定是和保護(hù)公益有關(guān)。但是具體到我們市民，應(yīng)該怎么參與進(jìn)去，在環(huán)境、生態(tài)等方面幫助檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益，發(fā)揮公益訴訟的作用，其實(shí)一直不太明確，這也一直是我心里的一大疑問”。

針對這個(gè)問題，第五檢察部主任王剛表示，“公益訴訟為社會公眾逐步知曉，的確需要一個(gè)過程，目前認(rèn)知還不夠明確。除了我們自身要加強(qiáng)公益訴訟宣傳、講好公益訴訟故事外，可能還有這兩方面的原因：一是檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)有關(guān)監(jiān)管部門不作為，社會公共利益受到侵害時(shí)，是通過督促監(jiān)管部門履職的方式來維護(hù)公益，這種運(yùn)作模式對于市民來說可能并不是特別直觀;現(xiàn)實(shí)中，很多市民是通過舉報(bào)熱線來反映問題。在這里，我也想對廣大市民朋友們說，如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、食藥品等領(lǐng)域公益受損的線索，歡迎大家致電松江區(qū)人民檢察院公益訴訟舉報(bào)電話（021—37696123），一起參與、支持檢察公益訴訟。其次，開展兩年多來的情況表明，絕大多數(shù)檢察公益訴訟案件，在訴前程序就解決了，沒有進(jìn)入到提起訴訟和開庭審理這個(gè)環(huán)節(jié)。一方面通過訴前程序高效的實(shí)現(xiàn)了維護(hù)公益的目的節(jié)約了司法成本，另一方面可能也是公益訴訟還不夠直觀的重要原因”。

針對檢察公益訴訟與市民的距離感較強(qiáng)這一狀態(tài)，松江區(qū)人民檢察院做出了自己的探索。2019年上半年，松江區(qū)人民檢察院公益訴訟舉報(bào)中心接到舉報(bào)反映，稱本區(qū)部分鎮(zhèn)林地內(nèi)長期存在非法張網(wǎng)獵捕鳥類等陸生野生動物的情況，長此以往會對野生動物資源及生態(tài)環(huán)境造成不利影響。松江檢察院經(jīng)認(rèn)真研究并征得舉報(bào)人與相關(guān)職能部門的同意后，在全市率先開展行政公益訴訟訴前公開聽證，組織線索提供人、相關(guān)監(jiān)管部門雙方到場，舉行公開聽證調(diào)查，同時(shí)邀請十余名區(qū)人大代表參與旁聽。在依法查明事實(shí)后，啟動行政公益訴訟訴前程序，向監(jiān)管部門提出訴前檢察建議。

“這樣的公開聽證取得了非常好的反饋。首先舉報(bào)人可以當(dāng)面把自己發(fā)現(xiàn)的問題訴說給職能部門，這就營造了一種現(xiàn)場互動的氛圍;其次，職能部門有機(jī)會把自己工作中的苦衷或者難點(diǎn)向市民以及旁聽的人大代表訴說，這給提高工作效率、尋找解決之道提供可能;再次，通過這種公開聽證，恰恰能夠拉近市民與檢察公益訴訟的距離，讓社會各界人士真真切切地感受到檢察公益訴訟工作?！必?fù)責(zé)案件辦理的張檢察官表示，“當(dāng)然，我們要市民更清晰地認(rèn)識公益訴訟，并不是要展示自己工作多么認(rèn)真，而是為了更好地開展公益訴訟，提高辦案能力和辦案質(zhì)效，也讓市民更多地參與到檢察公益訴訟中來”。

在上述捕鳥案中，除了公開聽證之外，檢察機(jī)關(guān)還與相關(guān)職能部門一道，探索了新的工作模式。該案件在啟動行政公益訴訟訴前程序，向監(jiān)管部門提出訴前檢察建議后，為更好的落實(shí)訴前檢察建議，監(jiān)管部門結(jié)合上級要求，開展了野生動物保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法活動，并主動邀請松江區(qū)人民檢察院派員全程參與，確保訴前檢察建議落地落實(shí)，從林間地頭到農(nóng)貿(mào)市場再到餐飲后廚，全流程全鏈條執(zhí)法檢查，反響和成效很好。一份訴前檢察建議真正推動了野生動物保護(hù)合力，獲得了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，落實(shí)了“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念。

發(fā)展

松江區(qū)人民檢察院在檢察公益訴訟工作中，也發(fā)現(xiàn)了難點(diǎn)與留待解決的問題。

“在全面開展公益訴訟兩年多來工作實(shí)踐中，確實(shí)碰到不少困難，主要體現(xiàn)在：一是適應(yīng)辦案的綜合能力問題。這項(xiàng)新的檢察職能對公益訴訟檢察官的能力要求非常高，是全新的挑戰(zhàn)。從辦案流程來說，線索來源、線索評估、立案審查、提出訴前檢察建議再到回頭看整改情況落實(shí)，甚至走到訴訟程序，全流程工作模式，要求全能型檢察官。比如如何運(yùn)用科技手段現(xiàn)場取證、如何現(xiàn)場勘查，如何制作一份符合證據(jù)要求的工作記錄等等，這方面我們經(jīng)驗(yàn)比較少，以前這方面有針對性的培訓(xùn)學(xué)習(xí)也相對少。當(dāng)然現(xiàn)在這方面的培訓(xùn)開始逐步加強(qiáng);二是線索發(fā)現(xiàn)難問題突出。從我們的實(shí)踐看，主要還是依靠檢察官發(fā)揮主觀能動性挖掘線索。目前人民群眾主動來檢察機(jī)關(guān)反映公益受損的線索相對還是比較少的，所以，如何發(fā)現(xiàn)公益受損線索是個(gè)難點(diǎn)，也是個(gè)很大的挑戰(zhàn);三是調(diào)查權(quán)的保障問題。公益訴訟工作的開展離不開調(diào)查權(quán)的保障。雖然有立法、制度層面，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但在實(shí)踐操作中，往往缺乏強(qiáng)有力的后盾;四是‘等外探索還碰到不少困難，群眾有不少公益保護(hù)訴求，但實(shí)踐中‘等外領(lǐng)域涉及面廣、領(lǐng)域?qū)?，原因?fù)雜，真正搞懂弄明白是怎么回事，需要借助‘外力外腦。”松江區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長蘇正洪介紹，“更為深刻的是，通過檢察公益訴訟發(fā)現(xiàn)和切實(shí)推動解決相關(guān)職能部門實(shí)際工作中存在的困難，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，避免問題反復(fù)發(fā)生，真正達(dá)到最高檢提出的‘辦理一案、治理一片的效果，做到‘雙贏多贏共贏”。

所謂公益訴訟，訴訟本身不是辦案的目的，保護(hù)公益、恢復(fù)受損的公益，才是辦案的根本所在。