新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理體制的困境及克服對(duì)策研究

蓋宇靜

摘 要：國(guó)有自然資源資產(chǎn)是我國(guó)現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制的規(guī)制對(duì)象。生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革之后，由新設(shè)的自然資源部對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)自然資源、自然資源資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)分類管理，并在國(guó)家公園體制建設(shè)中探索所有權(quán)分級(jí)代表的模式。目前管理體制中所有者權(quán)利與義務(wù)尚未完全明確，自然資源資產(chǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性沒有明確界定，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與資產(chǎn)監(jiān)管亦未分離。為此，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理之下的綜合管理、統(tǒng)一管理之下的分類管理、協(xié)同資產(chǎn)管理的省部級(jí)關(guān)系，以及協(xié)調(diào)管理主體與市場(chǎng)的關(guān)系，是建設(shè)自然資源資產(chǎn)管理體制的主要路徑。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn);自然資源資產(chǎn)管理體制;生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：F205 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1673-2596（2020）02-0047-04

生態(tài)文明體制改革自十八大之后逐漸展開，作為生態(tài)文明體制的重要組成部分，自然資源資產(chǎn)管理體制——適應(yīng)于法治實(shí)踐的需要，逐漸開始改革征程。設(shè)置統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為改革的必然路徑。2018年3月21日，根據(jù)新頒布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，在整合各部門職責(zé)的基礎(chǔ)之上，統(tǒng)一設(shè)立自然資源部，行使對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。不過，自然資源資產(chǎn)管理體制（以下簡(jiǎn)稱“管理體制”）一設(shè)立，還存在著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，舊有體制殘存的弊端，新設(shè)體制需要注意的幾個(gè)方面以及路徑的選擇等問題，亟待進(jìn)一步探討與完善。

一、現(xiàn)行管理體制——分級(jí)分類管理

（一）管理機(jī)構(gòu)——新設(shè)自然資源部

為解決自然資源多頭管理、行政效率低下的弊端，國(guó)家依照“統(tǒng)一管理”的改革思路，于2018年3月21日通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》?！斗桨浮穼⒍鄠€(gè)部門的職責(zé)重新劃歸，單獨(dú)設(shè)立自然資源部。新設(shè)的自然資源部在吸收原國(guó)土資源部、原海洋局等——主要自然資源主管部門——相關(guān)權(quán)限的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行整合。新設(shè)之后，它是自然資源資產(chǎn)管理體制的主體，代表國(guó)家統(tǒng)一行使自然資源所有權(quán)。而在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，是設(shè)立統(tǒng)一的自然資源“國(guó)資委”作為國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)還是按專業(yè)類別設(shè)置，或者有其他方案，以及如何設(shè)置，需要進(jìn)一步探討。

（二）自然資源資產(chǎn)國(guó)家分級(jí)管理

根據(jù)“自然資源國(guó)家所有權(quán)”理論，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外）。但在實(shí)際的管理過程當(dāng)中，自然資源逐漸由中央與地方政府進(jìn)行分級(jí)管理[1]。

國(guó)務(wù)院、各級(jí)政府在各自權(quán)限內(nèi)分別行使對(duì)自然資源監(jiān)督管理的職責(zé)，各自然資源單行法律中均有所體現(xiàn)。草原、森林和礦產(chǎn)資源大多由國(guó)務(wù)院主管部門進(jìn)行全國(guó)性管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)工作。水資源由于其流動(dòng)性和區(qū)域性，實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制：國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作;其在各地所設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在各自管轄的范圍內(nèi)行使監(jiān)管職責(zé)。

（三）自然資源資產(chǎn)國(guó)家分類管理

自然資源按要素來分，可以分為大氣、水、土地、森林、草原、礦產(chǎn)、濕地等幾個(gè)部分。除濕地現(xiàn)行沒有專門法律、大氣適用污染防治法律之外，其它要素都制定了專門性的法律，且都在其中規(guī)定了相應(yīng)的主管部門及其權(quán)限。機(jī)構(gòu)改革之后，產(chǎn)生統(tǒng)一的自然資源管理部門，也將設(shè)立專門的自然資源管理機(jī)構(gòu)。

未來要處理好綜合統(tǒng)一管理與專門性監(jiān)管的關(guān)系，管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的行使應(yīng)考慮到自然資源之間性質(zhì)的差異，設(shè)立符合中國(guó)國(guó)情的管理制度，采取不同的資產(chǎn)化的途徑和方式;監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)管和保護(hù)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性和原真性，維護(hù)自然資源的生態(tài)環(huán)境功能，實(shí)現(xiàn)由管理模式向治理模式的轉(zhuǎn)變。具體是設(shè)立統(tǒng)一的自然資源“國(guó)資委”，還是按照自然資源的類別而設(shè)置專業(yè)性“國(guó)資委”等這類問題還需進(jìn)一步的研究[2]。

二、現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制的困境

（一）所有者權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容不完整

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中規(guī)定了自然資源部的職責(zé)和功能，但所有者的權(quán)利和義務(wù)在以下幾方面仍然缺失：

第一，自然資源資產(chǎn)的主權(quán)保障、國(guó)家安全功能。自然資源涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，自然資源資產(chǎn)涉及對(duì)自然資源的管理和使用，自然資源資產(chǎn)的所有者主體應(yīng)維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保持國(guó)家對(duì)資源的支配地位，同時(shí)市場(chǎng)化的資產(chǎn)管理機(jī)制要求政府處理好國(guó)內(nèi)與國(guó)外的關(guān)系問題。面向國(guó)外，要始終堅(jiān)持求同存異，兼收并蓄的原則，充分借鑒國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升我國(guó)自然資源資產(chǎn)化管理能力。面向國(guó)內(nèi)，要深化管理體制改革，明確統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的管理職責(zé)，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)的自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。

第二，自然資源資產(chǎn)管理的生態(tài)環(huán)境功能。在由地方政府管理自然資源的實(shí)踐中，大多追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略環(huán)境利益?，F(xiàn)行自然資源管理部門往往履行資產(chǎn)管理、行業(yè)管理、監(jiān)督管理等多項(xiàng)職能，在開發(fā)與保護(hù)工作中，當(dāng)管理目標(biāo)出現(xiàn)沖突時(shí)，容易出現(xiàn)監(jiān)管失靈及重開發(fā)輕保護(hù)的問題[1]。因此，自然資源資產(chǎn)的管理應(yīng)當(dāng)有助于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的治理、修復(fù)和保護(hù)，避免傳統(tǒng)的“重開發(fā)、輕保護(hù)”的環(huán)境短視主義。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性模糊

自然資源資產(chǎn)在固有的生態(tài)環(huán)境職能之外，還具備其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。如國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等自然保護(hù)地在維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境之外，也具有社會(huì)教育、旅游、文化、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等公益屬性。再如礦產(chǎn)資源是具有地域性的環(huán)境要素，同時(shí)也通過行政許可的方式進(jìn)行開發(fā)利用，具有經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)濟(jì)屬性。但現(xiàn)行法律法規(guī)中大多沒有就自然資源資產(chǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行分類，例如對(duì)公益性資產(chǎn)未能有效按照其公益性進(jìn)行使用和監(jiān)管，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)亦未能完全納入市場(chǎng)并依照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管[4]。因此，沒有明確界定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性使得對(duì)自然資源定位不當(dāng)，管理錯(cuò)位，造成資源的浪費(fèi)和重復(fù)開發(fā)利用。

（三）市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與資產(chǎn)監(jiān)管缺失

對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查和確權(quán)登記，是自然資源市場(chǎng)化管理的制度之一。我國(guó)自然資源資產(chǎn)權(quán)利分離（所有權(quán)與使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離）制度設(shè)計(jì)還需進(jìn)一步探討，自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化交易體系、市場(chǎng)交易平臺(tái)還未完全設(shè)立，市場(chǎng)機(jī)制仍未健全，先行先試的實(shí)踐還未在全國(guó)推廣應(yīng)用。目前仍缺乏自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)以及必要的資產(chǎn)監(jiān)管體制，存在政府干預(yù)資產(chǎn)出讓和轉(zhuǎn)讓的制度空間和漏洞，不僅影響了資產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，也引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)腐敗[4]。產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)容設(shè)計(jì)、自然資源資產(chǎn)的價(jià)值核算以及資產(chǎn)負(fù)債表的編制和應(yīng)用等問題亟待探討和解決。

三、自然資源資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建路徑

（一）分級(jí)管理之下的綜合管理

自然資源具有系統(tǒng)性、整體性，在由中央和地方政府分別對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理之下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合管理。綜合管理體現(xiàn)首先應(yīng)有統(tǒng)一的管理部門，即自然資源部;其次是統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，例如國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)和正在探討的自然資源“國(guó)資委”，由單一行政主體進(jìn)行管理;此外綜合管理應(yīng)當(dāng)本著“能合則合，宜分則分”的原則，對(duì)現(xiàn)有自然資源各要素進(jìn)行整合：例如新設(shè)立的“林地和草原局”，行專業(yè)化、專門化的綜合管理。

在綜合管理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同自然資源的性質(zhì)、功能和用途，符合“種類多元、用途多元、價(jià)值多元”的自然資源特點(diǎn)，進(jìn)行差別化管理。例如，建設(shè)用地的管理模式在農(nóng)村和城市會(huì)有區(qū)別——對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要是規(guī)范搞活的問題，而對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地，主要在于控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、提高土地利用率、逐步壓縮劃撥用地范圍[5];森林資源可以包括生態(tài)林、天然林和一般林木等，天然林和生態(tài)林具有極高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，應(yīng)予以嚴(yán)格保護(hù)，一般林木要通過采伐許可方式進(jìn)行控制，進(jìn)行合理開發(fā)利用，以保護(hù)國(guó)有資源。

（二）統(tǒng)一管理之下的分類管理

未來管理體制建設(shè)可以采用不同的管理模式、原則和目標(biāo)。目前國(guó)家和地方都需要編制主體功能區(qū)劃和相關(guān)空間規(guī)劃，按不同功能和用途劃定不同區(qū)域。為方便管理，可以在分區(qū)域基礎(chǔ)上，根據(jù)不同自然資源的屬性進(jìn)行分類。例如以公益和私益為標(biāo)準(zhǔn)：一類是以自然保護(hù)區(qū)為代表的公益性資產(chǎn);另一類是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，例如經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其中還可以對(duì)一些出于公共目的用途的資源實(shí)行嚴(yán)格行政管制，作為特殊的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)對(duì)待[6]。

目前，主要經(jīng)營(yíng)性自然資產(chǎn)，例如建設(shè)用地，主要管理權(quán)限和行使主體大多在市縣一級(jí)政府，構(gòu)成地方政府收入的重要組成部分。在未來城鎮(zhèn)國(guó)有土地資產(chǎn)的建設(shè)中，市、縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)行使資產(chǎn)所有權(quán)，但基于地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)仍難以完全厘清，因此在地方政府分級(jí)管理的基礎(chǔ)之上，上級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)管仍有必要[7]。此外，在監(jiān)管中可以與市場(chǎng)相結(jié)合，應(yīng)用市場(chǎng)規(guī)范資產(chǎn)管理、運(yùn)行，進(jìn)行出讓或者轉(zhuǎn)讓的行為。

公益性自然資源資產(chǎn)自身的極強(qiáng)公益性，甚至是全國(guó)性的生態(tài)功能價(jià)值要求管理主體要有較高的級(jí)別。例如在國(guó)家公園建設(shè)中，可由國(guó)務(wù)院委托省級(jí)政府代理行使所有權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)由中央政府管理應(yīng)是未來管理體制的改革方向。為此有學(xué)者建議，要“合理劃分央地管理級(jí)別，把最重要的國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)納入中央政府直接管理體系。此外，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在自然資源部之下有必要設(shè)置專門化管理機(jī)構(gòu)”[4]，以嚴(yán)格管制對(duì)公益性自然資源資產(chǎn)的使用。

（三）協(xié)同資產(chǎn)管理的省部級(jí)關(guān)系

具體管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，省級(jí)及以下政府中的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以以原有的國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域內(nèi)不同自然資源分布的特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)布局——如濱海濕地，海洋與海島的保護(hù)——設(shè)置與之相匹配的管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍。自然資源部可以在地方進(jìn)行垂直管理，并與屬地管理相結(jié)合，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

自然資源部與各省政府之間，一方面要加強(qiáng)信息溝通，資產(chǎn)管理要協(xié)同好財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，統(tǒng)籌考慮，合理劃分央地權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致、分工配合和聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制;另一方面，在立法和執(zhí)法過程中要加強(qiáng)監(jiān)管，完善對(duì)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，評(píng)價(jià)考核機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)懲戒制度，遵守《中辦國(guó)辦印發(fā)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政人員有效制約，提高行政效率。

（四）協(xié)調(diào)管理主體與市場(chǎng)的關(guān)系

首先，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)權(quán)利確認(rèn)和分配之后，對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行核查、登記、監(jiān)測(cè)，編制資產(chǎn)負(fù)債表，量化自然資源的價(jià)值，進(jìn)行負(fù)債存量和增量核算，探索資產(chǎn)的審計(jì)制度;其次，管理機(jī)構(gòu)要考慮到資源開發(fā)對(duì)環(huán)境的外部性，永續(xù)利用的要求，對(duì)資源資產(chǎn)進(jìn)行合理定價(jià);第三，加強(qiáng)資源稅制理論研究和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)，管理主體遵循自然資源有償使用的原則，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)行合理開發(fā)利用;第四，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，探索全國(guó)范圍內(nèi)的公共資源交易平臺(tái)，按照“統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序”的原則，對(duì)各類自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行清理、規(guī)范和整合，制定完善交易規(guī)則[5]，保證公平公正的市場(chǎng)交易秩序。最后，自然資源資產(chǎn)體系在傳統(tǒng)自然資源之外，也包括作為生態(tài)系統(tǒng)的整體上的環(huán)境資源。傳統(tǒng)的所有權(quán)四大權(quán)能（占有、使用、收益和處分）之上也會(huì)產(chǎn)生復(fù)合產(chǎn)權(quán)的需求（如知識(shí)產(chǎn)權(quán)），也需要設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，處理資產(chǎn)市場(chǎng)交易、監(jiān)管等問題。

總之，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系是對(duì)未來管理體制建設(shè)提出的要求。不斷完善市場(chǎng)體制，進(jìn)行資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估、構(gòu)建價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;行政部門加強(qiáng)監(jiān)管，制定公平公正的法律與政策，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。進(jìn)而探索國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理的新模式，建立專業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的專門化、高效化管理。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）