四川雅安：綠水青山就是金山銀山

梅伯鵬 楊華

四川雅安森林覆蓋率達(dá)67%，是大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，全市40.8%的幅員面積劃入大熊貓國家公園。同時(shí)雅安位于長(zhǎng)江上游，境內(nèi)的兩大河流大渡河和青衣江均屬岷江水系，是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)屏障。改革開放以來，資源的開發(fā)撐起了雅安經(jīng)濟(jì)的快速繁榮，但同時(shí)也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降。

“綠水青山就是金山銀山”是雅安骨子里的信念和追求，歷屆雅安市委對(duì)“綠色發(fā)展”高度重視，持之以恒常抓不懈。特別是四川省委十一屆三次全會(huì)作出雅安建設(shè)綠色發(fā)展示范市的明確定位后，市委更是將其提升到前所未有的高度。通過“法治”和“自治”的方式推進(jìn)“綠色發(fā)展”，雅安正在探索一條地方特色的發(fā)展之路，也呈現(xiàn)出一些亮點(diǎn)。

立法構(gòu)建綠色發(fā)展新機(jī)制

自2015年12月3日行使地方立法權(quán)以來，圍繞“綠色發(fā)展”的主題，雅安已制定出臺(tái)了兩部實(shí)體性地方性法規(guī)，并取得了顯著成效。

《雅安市新村聚居點(diǎn)管理?xiàng)l例》是雅安市第一部實(shí)體性地方性法規(guī)，其主要是針對(duì)“4.20”蘆山強(qiáng)烈地震災(zāi)后重建的232個(gè)新村聚居點(diǎn)管理面臨的問題進(jìn)行立法。該類聚居點(diǎn)是在地震災(zāi)后重建的特殊時(shí)期，在雅安市踐行“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”災(zāi)后重建新路子的特定條件下產(chǎn)生的新生事物。該類聚居點(diǎn)因其多元化的資金來源導(dǎo)致的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使得現(xiàn)有的《物業(yè)管理?xiàng)l例》《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》不能適用；同時(shí)，跨村集中居住的安置新模式使得居住聚居點(diǎn)內(nèi)的外村居民，參與本聚居點(diǎn)事務(wù)的管理于法無據(jù)；最為重要的是，由聚居點(diǎn)居民自發(fā)探索形成且在聚居點(diǎn)后期管理中發(fā)揮著重要的作用的群眾組織自主管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“自管委”），因沒有法律依據(jù)的支撐，運(yùn)行不規(guī)范并逐步萎縮。上位法的“空白”，加之村民長(zhǎng)期自由散居養(yǎng)成的生活習(xí)慣還不能很好適應(yīng)新的聚居方式，“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”的不良習(xí)慣難糾正，聚居點(diǎn)內(nèi)“臟、亂、差”現(xiàn)象日益突出。

作為一個(gè)沒有上位法依據(jù)的全新立法課題，雅安結(jié)合實(shí)際，在提煉災(zāi)后重建實(shí)踐新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向制定了該條例。該條例基于群眾自我服務(wù)的原則，賦予了自管委法律地位，明確了其法律定位，通過系列制度設(shè)計(jì)確保其在新村聚居點(diǎn)管理中的作用發(fā)揮達(dá)到最大化。該條例最大的法律突破就是通過立法的方式創(chuàng)建了以自管委為主體的一套全新的基層群眾自我服務(wù)的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)發(fā)揮自治、法治、德治相結(jié)合，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興做出了積極有益的立法探索。

該條例的制定得到了全國人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)的大力支持和悉心指導(dǎo)。在制定的過程中，全國人大常委會(huì)法工委在北京專題聽取了省、市人大常委會(huì)法工委對(duì)該條例立法情況的匯報(bào)，把關(guān)定向重大疑難問題，對(duì)法規(guī)的出臺(tái)起到了決定性作用。據(jù)了解，全國人大常委會(huì)法工委專題聽取市級(jí)地方性法規(guī)情況匯報(bào)，在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來是第一次。該條例也得到了全國人大常委會(huì)法工委的高度肯定，認(rèn)為該條例屬創(chuàng)制性立法，解決了雅安“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震災(zāi)后重建中新建的新村聚居點(diǎn)后期管理中面臨的現(xiàn)實(shí)和客觀問題，具有鮮明的災(zāi)后重建雅安特色。

實(shí)施兩年以來，該條例宣傳貫徹情況總體向好，除基本實(shí)現(xiàn)原設(shè)定的新村聚居點(diǎn)后期管理由“亂”到“治”的立法預(yù)期外，其在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興乃至農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面也持續(xù)發(fā)揮著積極作用。全市新村聚居點(diǎn)或者參照新村聚居點(diǎn)管理的其他聚居點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)“四個(gè)好”，即“住上好房子、過上好日子、養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣”。

流域水環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)跑全省

青衣江是雅安人民的母親河。青衣江源頭區(qū)位于雅安，其流域近76.8%的面積也在雅安，雅安對(duì)青衣江流域水環(huán)境的保護(hù)對(duì)其全流域水環(huán)境質(zhì)量的改善具有舉足輕重的作用。

近年來，隨著青衣江流域的開發(fā)，畜禽養(yǎng)殖污染、城鎮(zhèn)地表徑流污染、河道采砂行為不規(guī)范及水電站生態(tài)流量下泄不足的問題比較突出，導(dǎo)致了青衣江流域水質(zhì)的逐年下降。在雅安取得立法權(quán)后，要求對(duì)青衣江水環(huán)境保護(hù)立法的呼聲很高。回應(yīng)人民群眾的熱切期盼，有效解決水污染的現(xiàn)實(shí)問題，成為雅安推進(jìn)青衣江流域水環(huán)境保護(hù)立法，制定《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》的原動(dòng)力。

《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》是雅安第二部實(shí)體性地方性法規(guī)，也是四川省范圍內(nèi)首部流域性水環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，作為流域保護(hù)立法的先行先試，也為四川省推進(jìn)跨市（州）區(qū)域的沱江、岷江、嘉陵江流域甚至國家推進(jìn)長(zhǎng)江流域立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

該條例在水電站生態(tài)流量下泄管控等方面的創(chuàng)制性系統(tǒng)性立法，是此次制定條例的一次嘗試，在全國尚屬首創(chuàng)。該項(xiàng)法律制度不僅明晰了“水電站最小下泄流量”與“水電站最小下泄生態(tài)流量”的關(guān)系，確定了水電站最小下泄流量的底線，明確了主管部門在管控工作中的職責(zé)，還在監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、處罰制度等方面給予主管部門強(qiáng)有力的法律支撐，扭轉(zhuǎn)了雅安長(zhǎng)期以來因主管部門法定職責(zé)不清和法定措施不足而造成的水電站生態(tài)流量管控被動(dòng)局面；還通過建章立制的方式有效地落實(shí)了中央第五環(huán)境保護(hù)督察組和四川省委、省政府對(duì)雅安電站生態(tài)流量下泄管控的整改要求；同時(shí)也有效彌補(bǔ)了上位法中關(guān)于水電站生態(tài)流量下泄管控的立法“空白”，對(duì)推進(jìn)全國性立法具有較強(qiáng)的探索價(jià)值。

徒善不足以為政，徒法不足以自行。近半年，該條例實(shí)施情況總體較好。典型案例是2019年3月7日，位于青衣江上游的寶興縣螞蟥溝水電站因生態(tài)流量下泄不足被罰款2萬元，電網(wǎng)公司依法進(jìn)行發(fā)電解網(wǎng)處理。這是該條例實(shí)施以來雅安開出的首張罰單，也是“以生態(tài)流量管控”名義作出的首個(gè)行政處罰。2019年5月29日的《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《把河水還給河道》的文章，對(duì)《條例》及處罰案例進(jìn)行了報(bào)道，認(rèn)為螞蟥溝電站收到的這張生態(tài)流量罰單，是目前全國創(chuàng)建綠色小水電站、保障生態(tài)流量工作的一個(gè)縮影。

截至目前，依據(jù)該條例的規(guī)定，雅安水電站因生態(tài)流量下泄不足而被處罰的已達(dá)12個(gè)。同時(shí)據(jù)雅安市水利局反映的情況，該條例實(shí)施后，全市791個(gè)水電站，特別是位于青衣江干支流的445個(gè)電站的業(yè)主對(duì)泄放最小下泄生態(tài)流量的社會(huì)責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)，電網(wǎng)調(diào)度單位的配合意識(shí)明顯提高，主管部門對(duì)水電站生態(tài)流量管控更加“順手”，法規(guī)的威懾力和管制力正在持續(xù)顯現(xiàn)。

2019年5月7日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了2019年第一季度全國地級(jí)及以上城市國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名，雅安區(qū)域內(nèi)的青衣江位列第一，這應(yīng)當(dāng)是對(duì)其立法效果最直接的詮釋。

目前，雅安正在制定《雅安市村級(jí)河（湖）長(zhǎng)制條例》。村級(jí)河（湖）長(zhǎng)制作為一項(xiàng)重要的“接地氣”的環(huán)境治理工作機(jī)制，被實(shí)踐證明，在動(dòng)員公眾參與水環(huán)境保護(hù)源頭治理，打通水環(huán)境治理體系“最后一公里”方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)，該項(xiàng)制度在運(yùn)行中顯露的問題也比較明顯。雅安擬通過立法的方式，提煉固化雅安市摸索的好經(jīng)驗(yàn)和新機(jī)制，有效解決其運(yùn)行中存在的問題，進(jìn)而完善和提升該項(xiàng)制度，促使其走上常態(tài)化、正規(guī)化和法制化軌道，確保其在雅安落地生根，同時(shí)也為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境基層治理提供雅安實(shí)踐。

自治創(chuàng)出垃圾分類新模式

一直以來，農(nóng)村垃圾分類處理是一個(gè)“老大難”問題。雅安市名山區(qū)解放鄉(xiāng)高崗村在村“兩委”的帶領(lǐng)下，群策群力，首創(chuàng)了農(nóng)村垃圾分類處理的“高崗模式”，取得了較好的效果。2018年四川省省委書記彭清華在解放鄉(xiāng)調(diào)研時(shí)，對(duì)“高崗模式”給予充分肯定，指出“農(nóng)村實(shí)行了垃圾清理分類、村收集統(tǒng)一處理，能夠還田的還田，不能還田的工業(yè)集中處理，你們這方面做得比有些城鎮(zhèn)都好”。

解放鄉(xiāng)高崗村是一個(gè)由三個(gè)主崗十八個(gè)小彎組成的淺丘高崗村莊。全村共有6個(gè)村民小組，374戶農(nóng)戶，1224人?，F(xiàn)有村道1條，組級(jí)道路7條，河流2條。

2014年前，高崗村垃圾處理面臨“三難”。一是垃圾清運(yùn)難，村民把不用的東西都作為垃圾扔到垃圾池，垃圾產(chǎn)量逐年增加，一周需要組織清運(yùn)垃圾2—3次，清運(yùn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重，加之鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾清運(yùn)費(fèi)用補(bǔ)助有限，村組集體經(jīng)濟(jì)弱小無力補(bǔ)助，垃圾清運(yùn)能力相對(duì)不足，垃圾“爆池”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。二是環(huán)境整治難。有的村民隨意堆放、丟棄生活垃圾，影響環(huán)境衛(wèi)生狀況和村容村貌；有的村民把死狗死貓死雞偷偷扔在垃圾池中，一旦清運(yùn)不及時(shí)，對(duì)土壤、水源和空氣造成污染。三是群眾發(fā)動(dòng)難。群眾雖對(duì)垃圾“爆池”和環(huán)境污染意見大，但無參與環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性，村組干部每月有很大一部分精力用在村莊環(huán)境治理上，存在“干部干，群眾看；保潔員辛苦做，群眾隨意扔；清運(yùn)工嘔吐，群眾捂鼻走”的現(xiàn)象。

面對(duì)高崗村垃圾處理的“三難”問題，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，圍繞建設(shè)“凈、暢、麗”的新農(nóng)村目標(biāo)，以解決問題為導(dǎo)向，將開展垃圾分類處理、加強(qiáng)環(huán)境治理作為頭等民生工程來抓，深入村民小組實(shí)地查看找準(zhǔn)問題關(guān)鍵，充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，反復(fù)討論，集思廣益尋找解決問題的辦法措施。村“兩委”更是頂住壓力帶頭“打掉”全村垃圾池，反復(fù)示范分類垃圾，探索建立垃圾處理機(jī)制，最終形成了“戶分類、村收集、鄉(xiāng)清運(yùn)、縣處理”的“高崗模式”。

積極推行“高崗模式”

具體而言，“高崗模式”全民參與、網(wǎng)格監(jiān)管。將垃圾分類處理的具體要求方法寫進(jìn)村規(guī)民約，形成村民自我約束的行為準(zhǔn)則，使群眾從“要我治理”轉(zhuǎn)變到“我要治理”。推進(jìn)實(shí)施門前“五包”制度，將環(huán)境衛(wèi)生整治責(zé)任落實(shí)到戶。

垃圾分類、源頭減量。積極倡導(dǎo)農(nóng)戶自覺將生活垃圾進(jìn)行分類，對(duì)廢紙、紙箱、塑料瓶等可回收物，將其收集后賣給廢品收購站（人員）；爛菜葉、瓜果蔬皮、畜禽糞便等消納還田；其它無用垃圾再按照指定時(shí)間、地點(diǎn)堆放，由垃圾清運(yùn)工人定期進(jìn)行清運(yùn)。

分級(jí)籌資、定時(shí)清運(yùn)。以戶為單位，每年繳納100元的環(huán)境治理費(fèi)，其中一部份作為清運(yùn)費(fèi)，另外鄉(xiāng)政府和村集體經(jīng)濟(jì)給予相應(yīng)資金補(bǔ)助。每周日，以村民小組為單位，將垃圾收集、清運(yùn)到鄉(xiāng)指定的地點(diǎn)。

常態(tài)管理、村民作主。農(nóng)戶繳納的環(huán)境治理費(fèi)使用，實(shí)行專帳專用常態(tài)化管理，一年一繳納、一年一結(jié)算，支出與收繳的額度，由村民代表會(huì)議決議確定，確保資金使用公開、公正、透明。

創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、嚴(yán)格考核。組織開展“生態(tài)文明戶”的創(chuàng)建活動(dòng)，一年一評(píng)。將全村黨員、人大代表積極創(chuàng)建“生態(tài)文明戶”作為民主評(píng)議黨員、人大代表履職的的一項(xiàng)重要內(nèi)容，充分發(fā)揮示范帶頭作用。

拓展延伸見成效

“高崗模式”從2015年起在解放鄉(xiāng)全面推廣，全鄉(xiāng)6個(gè)村實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類處理全覆蓋，環(huán)境治理取得初步成效。

實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效治理。通過廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，廣大群眾進(jìn)一步增強(qiáng)綠色發(fā)展意識(shí)和主人翁責(zé)任感，自覺轉(zhuǎn)變生活方式，積極參與垃圾分類，推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，農(nóng)村垃圾長(zhǎng)效處理機(jī)制不斷完善。目前全鄉(xiāng)每日集中收集處理的垃圾約3-4噸，較之前減少約1-2噸，其中生活垃圾減量50%，原來一周只能清運(yùn)一個(gè)村，現(xiàn)在一周可以清運(yùn)全鄉(xiāng)6個(gè)村。全鄉(xiāng)以戶為單位繳納籌集的環(huán)境治理費(fèi)用，有效彌補(bǔ)了垃圾清運(yùn)處理費(fèi)、環(huán)境保潔日常費(fèi)用支出，極大地減輕了政府投入的資金壓力。

改善了鄉(xiāng)村環(huán)境。農(nóng)村生活垃圾得到合理利用和有效處理，亂堆、亂放、亂丟棄現(xiàn)象得到有效遏制，臟亂差、垃圾“爆池”現(xiàn)象不復(fù)存在。同時(shí)，通過“綠美庭院”“潔美家庭”建設(shè)，將環(huán)境治理延伸到村民家庭環(huán)境治理，村民愛護(hù)環(huán)境、講究衛(wèi)生的好習(xí)慣逐步養(yǎng)成，實(shí)現(xiàn)家家戶戶由外而內(nèi)干凈整潔、亮化優(yōu)美。助推了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。實(shí)施垃圾分類處理后，村莊環(huán)境狀況明顯改善，村組干部騰出更多精力投入旅游環(huán)線建設(shè)等工作，當(dāng)?shù)丨h(huán)境優(yōu)美、空氣清新、鄉(xiāng)村文明，吸引了眾多單位、團(tuán)體前來參觀考察，游客絡(luò)繹不絕，有力助推了解放鄉(xiāng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

增強(qiáng)了群眾的獲得感。村民自覺實(shí)施垃圾分類處理、自愿繳納環(huán)境治理費(fèi)，保障了生活垃圾分類處理機(jī)制常態(tài)化有效運(yùn)行，村民對(duì)垃圾分類處理后環(huán)境的認(rèn)可度、滿意度和獲得感提高，愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的共識(shí)逐步形成，共同參與環(huán)境治理的責(zé)任感進(jìn)一步增強(qiáng)，更加堅(jiān)定了建設(shè)幸福美麗鄉(xiāng)村信心。

雅安依照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類的要求，以“高崗模式”為依托，擬制定《雅安市農(nóng)村生活垃圾分類處理若干規(guī)定》。通過立法的方式提升鞏固這種模式，進(jìn)而發(fā)揮法規(guī)的引領(lǐng)和規(guī)范作用，解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)村環(huán)境綜合治理的“老大難”問題。

2019年6月21日，最高人民法院長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)調(diào)研座談會(huì)在雅安市召開，最高人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)江必新出席會(huì)議并講話。江必新指出，加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)建設(shè)，提高長(zhǎng)江流域司法保護(hù)水平，要注重頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃的系統(tǒng)性，要注重長(zhǎng)江流域法院系統(tǒng)內(nèi)部的整體聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，共同把長(zhǎng)江流域的司法保護(hù)提高到新水平。在審判條件和環(huán)境創(chuàng)造方面具有建構(gòu)性和創(chuàng)造性，黨委政府要高度重視和支持。裁判效果要有警示性和導(dǎo)向性，要通過公布典型案例等進(jìn)行警示教育和引導(dǎo)，營造全社會(huì)共同參與的良好氛圍。長(zhǎng)江保護(hù)立法要特別注意整體性和時(shí)效性，要配合立法機(jī)關(guān)提出立法建議。