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    四川雅安:綠水青山就是金山銀山

    2020-03-20 04:15:46梅伯鵬楊華
    21世紀(jì) 2020年2期
    關(guān)鍵詞:聚居點(diǎn)雅安市雅安

    梅伯鵬 楊華

    四川雅安森林覆蓋率達(dá)67%,是大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)核心區(qū),全市40.8%的幅員面積劃入大熊貓國家公園。同時(shí)雅安位于長(zhǎng)江上游,境內(nèi)的兩大河流大渡河和青衣江均屬岷江水系,是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)屏障。改革開放以來,資源的開發(fā)撐起了雅安經(jīng)濟(jì)的快速繁榮,但同時(shí)也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降。

    “綠水青山就是金山銀山”是雅安骨子里的信念和追求,歷屆雅安市委對(duì)“綠色發(fā)展”高度重視,持之以恒常抓不懈。特別是四川省委十一屆三次全會(huì)作出雅安建設(shè)綠色發(fā)展示范市的明確定位后,市委更是將其提升到前所未有的高度。通過“法治”和“自治”的方式推進(jìn)“綠色發(fā)展”,雅安正在探索一條地方特色的發(fā)展之路,也呈現(xiàn)出一些亮點(diǎn)。

    立法構(gòu)建綠色發(fā)展新機(jī)制

    自2015年12月3日行使地方立法權(quán)以來,圍繞“綠色發(fā)展”的主題,雅安已制定出臺(tái)了兩部實(shí)體性地方性法規(guī),并取得了顯著成效。

    《雅安市新村聚居點(diǎn)管理?xiàng)l例》是雅安市第一部實(shí)體性地方性法規(guī),其主要是針對(duì)“4.20”蘆山強(qiáng)烈地震災(zāi)后重建的232個(gè)新村聚居點(diǎn)管理面臨的問題進(jìn)行立法。該類聚居點(diǎn)是在地震災(zāi)后重建的特殊時(shí)期,在雅安市踐行“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”災(zāi)后重建新路子的特定條件下產(chǎn)生的新生事物。該類聚居點(diǎn)因其多元化的資金來源導(dǎo)致的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系,使得現(xiàn)有的《物業(yè)管理?xiàng)l例》《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》不能適用;同時(shí),跨村集中居住的安置新模式使得居住聚居點(diǎn)內(nèi)的外村居民,參與本聚居點(diǎn)事務(wù)的管理于法無據(jù);最為重要的是,由聚居點(diǎn)居民自發(fā)探索形成且在聚居點(diǎn)后期管理中發(fā)揮著重要的作用的群眾組織自主管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“自管委”),因沒有法律依據(jù)的支撐,運(yùn)行不規(guī)范并逐步萎縮。上位法的“空白”,加之村民長(zhǎng)期自由散居養(yǎng)成的生活習(xí)慣還不能很好適應(yīng)新的聚居方式,“垃圾靠風(fēng)刮,污水靠蒸發(fā)”的不良習(xí)慣難糾正,聚居點(diǎn)內(nèi)“臟、亂、差”現(xiàn)象日益突出。

    作為一個(gè)沒有上位法依據(jù)的全新立法課題,雅安結(jié)合實(shí)際,在提煉災(zāi)后重建實(shí)踐新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,以問題為導(dǎo)向制定了該條例。該條例基于群眾自我服務(wù)的原則,賦予了自管委法律地位,明確了其法律定位,通過系列制度設(shè)計(jì)確保其在新村聚居點(diǎn)管理中的作用發(fā)揮達(dá)到最大化。該條例最大的法律突破就是通過立法的方式創(chuàng)建了以自管委為主體的一套全新的基層群眾自我服務(wù)的管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新,對(duì)發(fā)揮自治、法治、德治相結(jié)合,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興做出了積極有益的立法探索。

    該條例的制定得到了全國人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)的大力支持和悉心指導(dǎo)。在制定的過程中,全國人大常委會(huì)法工委在北京專題聽取了省、市人大常委會(huì)法工委對(duì)該條例立法情況的匯報(bào),把關(guān)定向重大疑難問題,對(duì)法規(guī)的出臺(tái)起到了決定性作用。據(jù)了解,全國人大常委會(huì)法工委專題聽取市級(jí)地方性法規(guī)情況匯報(bào),在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來是第一次。該條例也得到了全國人大常委會(huì)法工委的高度肯定,認(rèn)為該條例屬創(chuàng)制性立法,解決了雅安“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震災(zāi)后重建中新建的新村聚居點(diǎn)后期管理中面臨的現(xiàn)實(shí)和客觀問題,具有鮮明的災(zāi)后重建雅安特色。

    實(shí)施兩年以來,該條例宣傳貫徹情況總體向好,除基本實(shí)現(xiàn)原設(shè)定的新村聚居點(diǎn)后期管理由“亂”到“治”的立法預(yù)期外,其在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興乃至農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面也持續(xù)發(fā)揮著積極作用。全市新村聚居點(diǎn)或者參照新村聚居點(diǎn)管理的其他聚居點(diǎn),基本實(shí)現(xiàn)“四個(gè)好”,即“住上好房子、過上好日子、養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣”。

    流域水環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)跑全省

    青衣江是雅安人民的母親河。青衣江源頭區(qū)位于雅安,其流域近76.8%的面積也在雅安,雅安對(duì)青衣江流域水環(huán)境的保護(hù)對(duì)其全流域水環(huán)境質(zhì)量的改善具有舉足輕重的作用。

    近年來,隨著青衣江流域的開發(fā),畜禽養(yǎng)殖污染、城鎮(zhèn)地表徑流污染、河道采砂行為不規(guī)范及水電站生態(tài)流量下泄不足的問題比較突出,導(dǎo)致了青衣江流域水質(zhì)的逐年下降。在雅安取得立法權(quán)后,要求對(duì)青衣江水環(huán)境保護(hù)立法的呼聲很高。回應(yīng)人民群眾的熱切期盼,有效解決水污染的現(xiàn)實(shí)問題,成為雅安推進(jìn)青衣江流域水環(huán)境保護(hù)立法,制定《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》的原動(dòng)力。

    《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》是雅安第二部實(shí)體性地方性法規(guī),也是四川省范圍內(nèi)首部流域性水環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī),作為流域保護(hù)立法的先行先試,也為四川省推進(jìn)跨市(州)區(qū)域的沱江、岷江、嘉陵江流域甚至國家推進(jìn)長(zhǎng)江流域立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

    該條例在水電站生態(tài)流量下泄管控等方面的創(chuàng)制性系統(tǒng)性立法,是此次制定條例的一次嘗試,在全國尚屬首創(chuàng)。該項(xiàng)法律制度不僅明晰了“水電站最小下泄流量”與“水電站最小下泄生態(tài)流量”的關(guān)系,確定了水電站最小下泄流量的底線,明確了主管部門在管控工作中的職責(zé),還在監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、處罰制度等方面給予主管部門強(qiáng)有力的法律支撐,扭轉(zhuǎn)了雅安長(zhǎng)期以來因主管部門法定職責(zé)不清和法定措施不足而造成的水電站生態(tài)流量管控被動(dòng)局面;還通過建章立制的方式有效地落實(shí)了中央第五環(huán)境保護(hù)督察組和四川省委、省政府對(duì)雅安電站生態(tài)流量下泄管控的整改要求;同時(shí)也有效彌補(bǔ)了上位法中關(guān)于水電站生態(tài)流量下泄管控的立法“空白”,對(duì)推進(jìn)全國性立法具有較強(qiáng)的探索價(jià)值。

    徒善不足以為政,徒法不足以自行。近半年,該條例實(shí)施情況總體較好。典型案例是2019年3月7日,位于青衣江上游的寶興縣螞蟥溝水電站因生態(tài)流量下泄不足被罰款2萬元,電網(wǎng)公司依法進(jìn)行發(fā)電解網(wǎng)處理。這是該條例實(shí)施以來雅安開出的首張罰單,也是“以生態(tài)流量管控”名義作出的首個(gè)行政處罰。2019年5月29日的《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《把河水還給河道》的文章,對(duì)《條例》及處罰案例進(jìn)行了報(bào)道,認(rèn)為螞蟥溝電站收到的這張生態(tài)流量罰單,是目前全國創(chuàng)建綠色小水電站、保障生態(tài)流量工作的一個(gè)縮影。

    截至目前,依據(jù)該條例的規(guī)定,雅安水電站因生態(tài)流量下泄不足而被處罰的已達(dá)12個(gè)。同時(shí)據(jù)雅安市水利局反映的情況,該條例實(shí)施后,全市791個(gè)水電站,特別是位于青衣江干支流的445個(gè)電站的業(yè)主對(duì)泄放最小下泄生態(tài)流量的社會(huì)責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng),電網(wǎng)調(diào)度單位的配合意識(shí)明顯提高,主管部門對(duì)水電站生態(tài)流量管控更加“順手”,法規(guī)的威懾力和管制力正在持續(xù)顯現(xiàn)。

    2019年5月7日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了2019年第一季度全國地級(jí)及以上城市國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名,雅安區(qū)域內(nèi)的青衣江位列第一,這應(yīng)當(dāng)是對(duì)其立法效果最直接的詮釋。

    目前,雅安正在制定《雅安市村級(jí)河(湖)長(zhǎng)制條例》。村級(jí)河(湖)長(zhǎng)制作為一項(xiàng)重要的“接地氣”的環(huán)境治理工作機(jī)制,被實(shí)踐證明,在動(dòng)員公眾參與水環(huán)境保護(hù)源頭治理,打通水環(huán)境治理體系“最后一公里”方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí),該項(xiàng)制度在運(yùn)行中顯露的問題也比較明顯。雅安擬通過立法的方式,提煉固化雅安市摸索的好經(jīng)驗(yàn)和新機(jī)制,有效解決其運(yùn)行中存在的問題,進(jìn)而完善和提升該項(xiàng)制度,促使其走上常態(tài)化、正規(guī)化和法制化軌道,確保其在雅安落地生根,同時(shí)也為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境基層治理提供雅安實(shí)踐。

    自治創(chuàng)出垃圾分類新模式

    一直以來,農(nóng)村垃圾分類處理是一個(gè)“老大難”問題。雅安市名山區(qū)解放鄉(xiāng)高崗村在村“兩委”的帶領(lǐng)下,群策群力,首創(chuàng)了農(nóng)村垃圾分類處理的“高崗模式”,取得了較好的效果。2018年四川省省委書記彭清華在解放鄉(xiāng)調(diào)研時(shí),對(duì)“高崗模式”給予充分肯定,指出“農(nóng)村實(shí)行了垃圾清理分類、村收集統(tǒng)一處理,能夠還田的還田,不能還田的工業(yè)集中處理,你們這方面做得比有些城鎮(zhèn)都好”。

    解放鄉(xiāng)高崗村是一個(gè)由三個(gè)主崗十八個(gè)小彎組成的淺丘高崗村莊。全村共有6個(gè)村民小組,374戶農(nóng)戶,1224人?,F(xiàn)有村道1條,組級(jí)道路7條,河流2條。

    2014年前,高崗村垃圾處理面臨“三難”。一是垃圾清運(yùn)難,村民把不用的東西都作為垃圾扔到垃圾池,垃圾產(chǎn)量逐年增加,一周需要組織清運(yùn)垃圾2—3次,清運(yùn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重,加之鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾清運(yùn)費(fèi)用補(bǔ)助有限,村組集體經(jīng)濟(jì)弱小無力補(bǔ)助,垃圾清運(yùn)能力相對(duì)不足,垃圾“爆池”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。二是環(huán)境整治難。有的村民隨意堆放、丟棄生活垃圾,影響環(huán)境衛(wèi)生狀況和村容村貌;有的村民把死狗死貓死雞偷偷扔在垃圾池中,一旦清運(yùn)不及時(shí),對(duì)土壤、水源和空氣造成污染。三是群眾發(fā)動(dòng)難。群眾雖對(duì)垃圾“爆池”和環(huán)境污染意見大,但無參與環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性,村組干部每月有很大一部分精力用在村莊環(huán)境治理上,存在“干部干,群眾看;保潔員辛苦做,群眾隨意扔;清運(yùn)工嘔吐,群眾捂鼻走”的現(xiàn)象。

    面對(duì)高崗村垃圾處理的“三難”問題,區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng),圍繞建設(shè)“凈、暢、麗”的新農(nóng)村目標(biāo),以解決問題為導(dǎo)向,將開展垃圾分類處理、加強(qiáng)環(huán)境治理作為頭等民生工程來抓,深入村民小組實(shí)地查看找準(zhǔn)問題關(guān)鍵,充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾,反復(fù)討論,集思廣益尋找解決問題的辦法措施。村“兩委”更是頂住壓力帶頭“打掉”全村垃圾池,反復(fù)示范分類垃圾,探索建立垃圾處理機(jī)制,最終形成了“戶分類、村收集、鄉(xiāng)清運(yùn)、縣處理”的“高崗模式”。

    積極推行“高崗模式”

    具體而言,“高崗模式”全民參與、網(wǎng)格監(jiān)管。將垃圾分類處理的具體要求方法寫進(jìn)村規(guī)民約,形成村民自我約束的行為準(zhǔn)則,使群眾從“要我治理”轉(zhuǎn)變到“我要治理”。推進(jìn)實(shí)施門前“五包”制度,將環(huán)境衛(wèi)生整治責(zé)任落實(shí)到戶。

    垃圾分類、源頭減量。積極倡導(dǎo)農(nóng)戶自覺將生活垃圾進(jìn)行分類,對(duì)廢紙、紙箱、塑料瓶等可回收物,將其收集后賣給廢品收購站(人員);爛菜葉、瓜果蔬皮、畜禽糞便等消納還田;其它無用垃圾再按照指定時(shí)間、地點(diǎn)堆放,由垃圾清運(yùn)工人定期進(jìn)行清運(yùn)。

    分級(jí)籌資、定時(shí)清運(yùn)。以戶為單位,每年繳納100元的環(huán)境治理費(fèi),其中一部份作為清運(yùn)費(fèi),另外鄉(xiāng)政府和村集體經(jīng)濟(jì)給予相應(yīng)資金補(bǔ)助。每周日,以村民小組為單位,將垃圾收集、清運(yùn)到鄉(xiāng)指定的地點(diǎn)。

    常態(tài)管理、村民作主。農(nóng)戶繳納的環(huán)境治理費(fèi)使用,實(shí)行專帳專用常態(tài)化管理,一年一繳納、一年一結(jié)算,支出與收繳的額度,由村民代表會(huì)議決議確定,確保資金使用公開、公正、透明。

    創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、嚴(yán)格考核。組織開展“生態(tài)文明戶”的創(chuàng)建活動(dòng),一年一評(píng)。將全村黨員、人大代表積極創(chuàng)建“生態(tài)文明戶”作為民主評(píng)議黨員、人大代表履職的的一項(xiàng)重要內(nèi)容,充分發(fā)揮示范帶頭作用。

    拓展延伸見成效

    “高崗模式”從2015年起在解放鄉(xiāng)全面推廣,全鄉(xiāng)6個(gè)村實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類處理全覆蓋,環(huán)境治理取得初步成效。

    實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效治理。通過廣泛宣傳發(fā)動(dòng),廣大群眾進(jìn)一步增強(qiáng)綠色發(fā)展意識(shí)和主人翁責(zé)任感,自覺轉(zhuǎn)變生活方式,積極參與垃圾分類,推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理,農(nóng)村垃圾長(zhǎng)效處理機(jī)制不斷完善。目前全鄉(xiāng)每日集中收集處理的垃圾約3-4噸,較之前減少約1-2噸,其中生活垃圾減量50%,原來一周只能清運(yùn)一個(gè)村,現(xiàn)在一周可以清運(yùn)全鄉(xiāng)6個(gè)村。全鄉(xiāng)以戶為單位繳納籌集的環(huán)境治理費(fèi)用,有效彌補(bǔ)了垃圾清運(yùn)處理費(fèi)、環(huán)境保潔日常費(fèi)用支出,極大地減輕了政府投入的資金壓力。

    改善了鄉(xiāng)村環(huán)境。農(nóng)村生活垃圾得到合理利用和有效處理,亂堆、亂放、亂丟棄現(xiàn)象得到有效遏制,臟亂差、垃圾“爆池”現(xiàn)象不復(fù)存在。同時(shí),通過“綠美庭院”“潔美家庭”建設(shè),將環(huán)境治理延伸到村民家庭環(huán)境治理,村民愛護(hù)環(huán)境、講究衛(wèi)生的好習(xí)慣逐步養(yǎng)成,實(shí)現(xiàn)家家戶戶由外而內(nèi)干凈整潔、亮化優(yōu)美。助推了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。實(shí)施垃圾分類處理后,村莊環(huán)境狀況明顯改善,村組干部騰出更多精力投入旅游環(huán)線建設(shè)等工作,當(dāng)?shù)丨h(huán)境優(yōu)美、空氣清新、鄉(xiāng)村文明,吸引了眾多單位、團(tuán)體前來參觀考察,游客絡(luò)繹不絕,有力助推了解放鄉(xiāng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

    增強(qiáng)了群眾的獲得感。村民自覺實(shí)施垃圾分類處理、自愿繳納環(huán)境治理費(fèi),保障了生活垃圾分類處理機(jī)制常態(tài)化有效運(yùn)行,村民對(duì)垃圾分類處理后環(huán)境的認(rèn)可度、滿意度和獲得感提高,愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的共識(shí)逐步形成,共同參與環(huán)境治理的責(zé)任感進(jìn)一步增強(qiáng),更加堅(jiān)定了建設(shè)幸福美麗鄉(xiāng)村信心。

    雅安依照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類的要求,以“高崗模式”為依托,擬制定《雅安市農(nóng)村生活垃圾分類處理若干規(guī)定》。通過立法的方式提升鞏固這種模式,進(jìn)而發(fā)揮法規(guī)的引領(lǐng)和規(guī)范作用,解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)村環(huán)境綜合治理的“老大難”問題。

    2019年6月21日,最高人民法院長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)調(diào)研座談會(huì)在雅安市召開,最高人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)江必新出席會(huì)議并講話。江必新指出,加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)建設(shè),提高長(zhǎng)江流域司法保護(hù)水平,要注重頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃的系統(tǒng)性,要注重長(zhǎng)江流域法院系統(tǒng)內(nèi)部的整體聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào),共同把長(zhǎng)江流域的司法保護(hù)提高到新水平。在審判條件和環(huán)境創(chuàng)造方面具有建構(gòu)性和創(chuàng)造性,黨委政府要高度重視和支持。裁判效果要有警示性和導(dǎo)向性,要通過公布典型案例等進(jìn)行警示教育和引導(dǎo),營造全社會(huì)共同參與的良好氛圍。長(zhǎng)江保護(hù)立法要特別注意整體性和時(shí)效性,要配合立法機(jī)關(guān)提出立法建議。

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