網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全監(jiān)管的法律問題研究

王滋海

(1.華東政法大學(xué)，上海 200042； 2.海南政法職業(yè)學(xué)院，海口 571199)

從1998年到2018年的20年間，我國進(jìn)口食品以年復(fù)合增長率14.6%的速度增長。2018年，我國進(jìn)口食品及原料來源達(dá)到170個國家和地區(qū)，覆蓋全球73.9%。進(jìn)口食品金額達(dá)到616億美元，已經(jīng)成為世界上最大的進(jìn)口食品消費(fèi)國。2018年，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)進(jìn)口的食品類零售額增速高達(dá)33.8%。從以上數(shù)字可以發(fā)現(xiàn)，我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品市場的發(fā)展十分迅速。但是隨著網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料市場的快速發(fā)展，相關(guān)安全事件也頻繁出現(xiàn)，將我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管的不利及管理體制不足的問題暴露出來。從法律層面強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的安全管理勢在必行。

1 網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的現(xiàn)狀

1.1 網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的立法現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料涉及到食品安全和跨境電子商務(wù)這兩個領(lǐng)域，因此監(jiān)管進(jìn)口食品安全的法律法規(guī)是由一般性進(jìn)口食品安全監(jiān)管法規(guī)和跨境電子商務(wù)的相關(guān)法規(guī)共同構(gòu)成的[1]。當(dāng)前我國監(jiān)管該領(lǐng)域的主要法律法規(guī)見表1。

由表1可知，我國涉及網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的法律法規(guī)數(shù)量眾多，共同構(gòu)成我國進(jìn)口食品及原料監(jiān)管的法律體系。

表1 監(jiān)管進(jìn)口食品及原料安全的法律法規(guī)Table 1 Laws and regulations for monitoring the safety of imported food and raw materials

續(xù) 表

注：若該法律法規(guī)經(jīng)過修訂，則所列出的為最新修訂年份而非頒布年份。

1.2 網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)管形式

2018年之前，我國采取多部門分段的形式對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料進(jìn)行監(jiān)管，各監(jiān)管部門的級別相同，分別負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的不同環(huán)節(jié)。2018年通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的國家市場監(jiān)督管理總局全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)我國食品的安全監(jiān)督，其中也包括對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的安全監(jiān)督管理。國家市場監(jiān)督管理總局協(xié)同農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、經(jīng)貿(mào)委、海關(guān)等部門，整合了數(shù)個部門的職責(zé)，使網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的監(jiān)管工作更為系統(tǒng)。改變了之前多部門分段管理的體制，使“九龍治水”的現(xiàn)象不復(fù)存在。

國家市場監(jiān)督管理總局將食品及原料監(jiān)管分成3個部分，即國際共治系統(tǒng)、風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)、預(yù)防系統(tǒng)，見圖1。

圖1 我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全監(jiān)管體系Fig.1 Safety supervision system of online imported food and raw materials in China

2 網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全存在問題分析

2.1 基本法規(guī)范的空缺

隨著近些年來國際物流行業(yè)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料市場發(fā)展也日新月異，通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口的食品及原料在我國食品市場中的占有率呈現(xiàn)不斷升高的態(tài)勢。新的貿(mào)易形勢也帶來了新的法律問題，如海外代購產(chǎn)生的域外管轄、海外直郵產(chǎn)生的檢驗檢疫等問題缺乏全面規(guī)范[2]。2015年公布的《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理細(xì)則》僅停留在意見征求階段，至今仍未頒布；2016年實施的《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》僅適用于出現(xiàn)進(jìn)口食品及原料安全糾紛的情況；2019年1月1日開始實施的《電子商務(wù)法》沒有明確個人購買與企業(yè)購入食品及原料的區(qū)別，因此很難落實監(jiān)管功能。2018年修訂的《食品安全法》中僅第六十二條和第一百三十一條分別對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的監(jiān)測責(zé)任和消費(fèi)者對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的追償權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，此外再無專門性規(guī)范條文。可見，當(dāng)前涉及網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全相關(guān)法律法條雖多，但仍然存在覆蓋面不足、對具體實施措施指導(dǎo)不足等問題，因此亟待一部全面的基本法規(guī)范和引導(dǎo)并加大對違反法律法規(guī)行為的懲罰力度，提升對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)管力度。

2.2 監(jiān)管主體尚不成熟

我國將已有7個監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的機(jī)構(gòu)進(jìn)行職責(zé)整合，由新建的國家市場監(jiān)督管理總局來全面負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)管。該舉措有利于我國對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全實施統(tǒng)一的、集中的監(jiān)管，最終形成一個系統(tǒng)的、有序的市場監(jiān)管格局。但是，國家市場監(jiān)督管理總局新建不久，需要在短期內(nèi)快速建立一套全新的、行之有效的監(jiān)管體系。

2.3 需要建立全程監(jiān)控體系

被形象地比喻為“從田地到餐桌”的食品全程監(jiān)控體系已經(jīng)成為主要發(fā)達(dá)國家普遍實行的食品安全監(jiān)控手段[3,4]。但我國的食品安全全程監(jiān)控體系仍處于準(zhǔn)備建設(shè)狀態(tài)，其中網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的全程監(jiān)控體系需要進(jìn)入建設(shè)規(guī)劃階段。在2015年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮檢驗檢疫職能作用促進(jìn)跨境電子商務(wù)發(fā)展的意見》和 《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理細(xì)則》兩部法規(guī)中都有條款提出對進(jìn)口食品網(wǎng)絡(luò)平臺和經(jīng)營者的要求。但是，這些法規(guī)只對監(jiān)管的某個或某幾個環(huán)節(jié)進(jìn)行了要求，沒有達(dá)到全程監(jiān)控的高度。更重要的是，這兩部法規(guī)至今仍停留在指導(dǎo)意見的階段[5]。2017年，《關(guān)于推進(jìn)重要產(chǎn)品信息化追溯體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出將在2020年建成食品全程監(jiān)控體系，截至目前，南沙自貿(mào)區(qū)建成了用于全程監(jiān)控的進(jìn)口食品質(zhì)量溯源平臺。

2.4 規(guī)避檢驗檢疫現(xiàn)象的普遍存在

中文標(biāo)簽制度是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的重要手段之一，《食品安全法》規(guī)定對進(jìn)口食品及原料采取強(qiáng)制性中文標(biāo)簽制度[6]。但是在實際中，有調(diào)查認(rèn)為在沒有中文標(biāo)簽的情況下食品及原料仍然通過網(wǎng)絡(luò)入境的現(xiàn)象較高[7,8]。這種現(xiàn)象是網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全隱患的重要原因之一，近些年來因此而發(fā)生的糾紛層出不窮。

2.5 事后救濟(jì)機(jī)制薄弱

通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)進(jìn)口食品及原料不僅涉及到我國境內(nèi)的檢驗檢疫、衛(wèi)生監(jiān)督等環(huán)節(jié)，也涉及到境外食品及原料檢驗檢疫和經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)，這就意味著網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全牽扯到域外管轄問題。因為當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的基本法規(guī)范有待完善，境外生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)又不在我國管轄范圍之內(nèi)，因此一旦出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全問題，維權(quán)難度之大和維權(quán)成本之高是普通企業(yè)很難承擔(dān)的。在我國當(dāng)前還未建立全程監(jiān)控體系的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能通過有限的途徑提醒公眾提高警惕，但不能為消費(fèi)者提供有效的維權(quán)途徑，特別是不能提供法律法規(guī)方面的指引。在缺乏事后救濟(jì)機(jī)制的情況下，維權(quán)難成為擺在消費(fèi)者和企業(yè)面前的一大難題。一旦遇到網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全問題，往往只能選擇不了了之，而這種選擇必然會進(jìn)一步加劇我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料市場的亂象[9]。

3 完善我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全監(jiān)管體制的對策

3.1 健全我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全相關(guān)的法律法規(guī)

3.1.1 完善相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管內(nèi)容

從基本法角度來看，2018年修訂的《食品安全法》雖然明確規(guī)定第三方平臺必須對網(wǎng)絡(luò)食品及原料的經(jīng)營者進(jìn)行實名制，但是在如何進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的安全監(jiān)管方面卻沒有詳細(xì)說明。作為我國針對食品生產(chǎn)、流通、安全及消費(fèi)的基本法律，《食品安全法》應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的安全進(jìn)行全面而系統(tǒng)的規(guī)范，防止因為法律空白造成食品安全問題的產(chǎn)生。應(yīng)通過若干法條規(guī)定域外網(wǎng)絡(luò)食品及原料經(jīng)營者的經(jīng)營責(zé)任及對應(yīng)的處罰規(guī)定，明確網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的中文標(biāo)簽規(guī)范等問題，防止出現(xiàn)下位法越位上位法的情況。

從流通環(huán)節(jié)的法律配位角度來看，《電子商務(wù)法》應(yīng)明確個人購買與網(wǎng)絡(luò)銷售食品及原料的區(qū)別，切實落實監(jiān)管功能。同時細(xì)化與網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全相關(guān)的法律條文，改建議性條文為規(guī)范性條文，特別是對網(wǎng)絡(luò)跨國交易電子合同效力認(rèn)定、域外食品網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營管轄權(quán)等問題進(jìn)行明確。

從配套法律角度來看，食品及原料的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口有著普通進(jìn)口食品所不具備的特殊性，涉及物流、跨境金融、安全檢查、信息安全等多方面的法律法規(guī)，需要相關(guān)基本法的專項規(guī)定。只有這樣才能使法律涵蓋到網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的全部范圍，使監(jiān)督部門做到執(zhí)法有依，不給存在安全問題和隱患的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品留下漏洞。

3.1.2 配套的部門法規(guī)

在《食品安全法》對原則性法規(guī)基本框定的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門應(yīng)立足監(jiān)督實踐制定監(jiān)管細(xì)則，使對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)督得到持續(xù)穩(wěn)定的維護(hù)。如前文提到一直處于調(diào)研階段的《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理細(xì)則》、《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口清單》等配套法規(guī)應(yīng)盡快得到落實，不但有助于相關(guān)部門履行安全監(jiān)管職責(zé)，也能為消費(fèi)者提供更安全的網(wǎng)購境外食品及原料。

3.2 強(qiáng)化執(zhí)法主體建設(shè)

首先，應(yīng)完善監(jiān)管機(jī)制。2018年，我國跨境電商交易額為7.9萬億元，約為5年前的3倍。為適應(yīng)快速發(fā)展變化的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全環(huán)境，監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管隊伍必須得到進(jìn)一步的完善。將舊有的7個機(jī)構(gòu)進(jìn)行職責(zé)整合的舉措會在機(jī)制上很大程度地解決“九龍治水”的問題，但新組建的國家市場監(jiān)督管理總局不應(yīng)該是7個機(jī)構(gòu)的簡單加和，而應(yīng)該是在遵循網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料市場規(guī)律的前提下，打破舊有部門間的信息交流壁壘、權(quán)限歸屬壁壘、監(jiān)管環(huán)節(jié)壁壘，將監(jiān)管業(yè)務(wù)重新進(jìn)行組合分配。

其次，應(yīng)建立一支過硬的執(zhí)法隊伍。其一，應(yīng)提高執(zhí)法人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)管工作要求執(zhí)法人員具備食品安全、互聯(lián)網(wǎng)信息采集、食品檢驗檢疫等方面的綜合性知識和技能，需要執(zhí)法人員能夠緊跟網(wǎng)絡(luò)發(fā)展變化時刻調(diào)節(jié)工作方法，學(xué)習(xí)新的知識和技能。因此，監(jiān)管部門必須注重對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保執(zhí)法隊伍始終保持高水平的執(zhí)法能力。其二，應(yīng)建立不同監(jiān)管部門之間的人員交流和人才流動機(jī)制[10]。一方面，網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全的監(jiān)管涉及到多個部門管轄的多個環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員的流動有助于工作經(jīng)驗和技術(shù)革新的傳播與普及；另一方面，人才的流動也有助于執(zhí)法部門之間實現(xiàn)信息互通，為部門間的聯(lián)動奠定人力基礎(chǔ)。

最后，應(yīng)建立多部門協(xié)調(diào)配合的信息共享機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全涉及多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)各自對應(yīng)不同的監(jiān)管部門，需要多個部門的相互協(xié)調(diào)配合才能獲得全面的、深層次的監(jiān)管效果。應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的政府信息共享平臺，實現(xiàn)相關(guān)信息的收集、整理、歸納與公開。對不同性質(zhì)的信息采用不同的分享制度，見表2。同時建立共享信息的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化源頭監(jiān)管，采取包括注冊備案、日常監(jiān)督、應(yīng)急備案、稽查執(zhí)法、信用評級等綜合性監(jiān)管手段。

表2 不同性質(zhì)信息采用的分享制度Table 2 Sharing system for information of different natures

3.3 完善我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全進(jìn)行全程監(jiān)管。在事前環(huán)節(jié)積極進(jìn)行風(fēng)險評估，海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等部門應(yīng)為評估機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確詳實的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料信息，使評估及時且具有預(yù)見性；在事中的實施檢測階段，依據(jù)HACCP相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建立統(tǒng)一的監(jiān)測體系，該體系既要體現(xiàn)國際對接性，也要符合我國的國情，真正實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料信息的可溯源；在事后的補(bǔ)救階段，建立完備的風(fēng)險應(yīng)急機(jī)制，包括事故處理、產(chǎn)品召回、公眾緊急情況預(yù)案等。

其次，應(yīng)做好源頭監(jiān)督機(jī)制。對所有網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品級原料采取嚴(yán)格的身份證制度，根據(jù)食品及原料網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口的兩種主要渠道采取具有針對性的監(jiān)管方式，見表3。

表3 針對兩種主要渠道采取具有針對性的監(jiān)管方式Table 3 Targeted supervision methods for the two main channels

需要注意的是，目前利用直郵免檢條例逃避檢驗檢疫的案例數(shù)量較多，因此相關(guān)監(jiān)管部門可通過平臺全面獲取進(jìn)口記錄并進(jìn)行全面核查，將存在安全風(fēng)險的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品拒于口岸之外，切實保護(hù)我國消費(fèi)者的合法權(quán)益。

最后，建立網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的信用評級體系。通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)進(jìn)口食品及原料的方式具有互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性，也具有信息不對稱的特性。消費(fèi)者在收到網(wǎng)購商品前很難切身了解其真實的性狀和質(zhì)量，由此引發(fā)的安全糾紛屢見不鮮。因此，我國可以建立進(jìn)口食品及原料的網(wǎng)絡(luò)銷售信用評級體系，監(jiān)督引導(dǎo)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺建立評價細(xì)則，對違規(guī)者進(jìn)行相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，要求平臺對信息真實性負(fù)有連帶責(zé)任。對信息級別較低的經(jīng)營企業(yè)提出警告，對極低的給予退市處理，對優(yōu)質(zhì)企業(yè)可以采取推薦或減免費(fèi)用等優(yōu)惠。

3.4 完善事后救濟(jì)制度、推進(jìn)國際共治

歐盟ODR機(jī)制(Online Dispute Resolution)是世界公認(rèn)的優(yōu)秀事后救濟(jì)制度，包括機(jī)構(gòu)篩選、信息傳遞、權(quán)責(zé)告知、電子翻譯、案件管理這5大功能[11]。我國可以學(xué)習(xí)ODR機(jī)制，由監(jiān)管部門牽頭并提供啟動財政支持，結(jié)合我國實際國情建立能夠為消費(fèi)者提供網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全事件的救濟(jì)幫助。在ODR機(jī)制框架下，監(jiān)管部門應(yīng)積極為事后救濟(jì)提供協(xié)助。如建立可供訂單的專門網(wǎng)站，對檢測出問題的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料訂單減免消費(fèi)者的高額檢測費(fèi)用等。

網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全已經(jīng)是世界各國必須面對的棘手問題，我國可以嘗試簽訂雙邊/多邊協(xié)議，為網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料的經(jīng)營者和平臺制定資質(zhì)備忘錄，同時在進(jìn)出口食品及原料標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方面加強(qiáng)合作，探索國家間食品信息的公開機(jī)制。

4 結(jié)語

作為網(wǎng)絡(luò)食品進(jìn)口大國，進(jìn)口食品安全問題關(guān)乎每個人的身體健康。建立對這種新型貿(mào)易方式進(jìn)行全方位的監(jiān)管，既是國家治理的職責(zé)所在，也是保護(hù)消費(fèi)者的必要手段。以發(fā)展的態(tài)度對待處于不斷發(fā)展過程中的網(wǎng)絡(luò)食品及原料安全問題，健全我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全相關(guān)的法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法主體建設(shè)，完善我國網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品及原料安全標(biāo)準(zhǔn)體系，建立事后救濟(jì)制度并積極推進(jìn)國際共治，一定會使我國網(wǎng)絡(luò)食品及原料安全管理工作有序開展，體現(xiàn)我國政府對公民的良好保障。