發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作用促進(jìn)社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革

董傳軍 孫天一

[摘要]

城市公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革是國(guó)家積極鼓勵(lì)的一種主要改革形式。本文結(jié)合社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的不同方式，闡述了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革中的必由之路，并對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革中的作用進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng) 社會(huì)資本 公立醫(yī)院 改革

城市公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革是國(guó)家積極鼓勵(lì)的一種主要改革形式。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》中指出：“鼓勵(lì)社會(huì)資本依法興辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。國(guó)家制定公立醫(yī)院改制的指導(dǎo)性意見(jiàn)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本以多種方式參與包括國(guó)有企業(yè)所辦醫(yī)院在內(nèi)的部分公立醫(yī)院改制重組”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求：公立醫(yī)院引入社會(huì)資本改制試點(diǎn)中，要加強(qiáng)有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，堅(jiān)持規(guī)范有序、監(jiān)管有力，確保公開(kāi)、公平、公正。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作為我國(guó)多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分，作為國(guó)有資產(chǎn)的陽(yáng)光交易平臺(tái)，市場(chǎng)功能日益強(qiáng)大。本文就社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革方式，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革進(jìn)行一些探討。

1? 社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的主要方式

目前我國(guó)公立醫(yī)院一般為事業(yè)性質(zhì)，按現(xiàn)行管理體制，事業(yè)單位管理較為復(fù)雜。業(yè)務(wù)監(jiān)督管理由衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé);資產(chǎn)管理由各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé);人事管理由人事綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé);登記管理又由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

針對(duì)事業(yè)單位管理較為復(fù)雜的現(xiàn)狀，各地堅(jiān)持探索創(chuàng)新的原則，按照中央確定的改革方向，發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，大膽探索、銳意創(chuàng)新，突破政策障礙和利益藩籬，積極探索社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革方式。據(jù)了解，目前各地實(shí)際操作過(guò)程中，社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革有兩大類(lèi)，四種方式。即改革后轉(zhuǎn)為企業(yè)和保留事業(yè)兩種類(lèi)型，根據(jù)社會(huì)資本分別通過(guò)轉(zhuǎn)讓和增資參與分化為四種方式。

一是轉(zhuǎn)為企業(yè)后進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。這種方式是公立醫(yī)院首先轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，按照公司法和國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，制定新的公司章程，完善公司制法人治理結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

二是轉(zhuǎn)為企業(yè)后進(jìn)行增資方式。這種方式是公立醫(yī)院首先轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，按照公司法和國(guó)有企業(yè)增資相關(guān)規(guī)定，采用增加資本金的方式引入社會(huì)資本，從而達(dá)到社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

三是保留事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。這種方式是保留公立醫(yī)院事業(yè)性質(zhì)不變，參照公司法規(guī)定，將事業(yè)單位部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄟ^(guò)章程約定，完善事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行一系列變更登記，從而達(dá)到社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

四是保留事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行增資方式。這種方式是保留公立醫(yī)院事業(yè)性質(zhì)不變，以增加事業(yè)單位資本金的方式，通過(guò)章程約定，完善事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行一系列變更登記，從而達(dá)到社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的目的。

對(duì)于公立醫(yī)院轉(zhuǎn)為企業(yè)性質(zhì)的兩種方式，從國(guó)家政策層面看，轉(zhuǎn)企政策和轉(zhuǎn)企后的轉(zhuǎn)讓和增資政策較為明確，社會(huì)資本參與的路徑較為明晰。對(duì)于公立醫(yī)院保留事業(yè)性質(zhì)的兩種方式，改革的某些方面政策尚不明確，社會(huì)資本參與的路徑尚不明晰。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十七條規(guī)定：“由兩個(gè)以上法人或者其他組織共同申請(qǐng)?jiān)O(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及兩人以上合伙申請(qǐng)?jiān)O(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，除提交可行性研究報(bào)告和選址報(bào)告外，還必須提交由各方共同簽署的協(xié)議書(shū)”?！妒聵I(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第三十一條規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向同級(jí)財(cái)政部門(mén)或者經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)授權(quán)的主管部門(mén)申報(bào)、辦理產(chǎn)權(quán)登記，并由財(cái)政部門(mén)或者授權(quán)部門(mén)核發(fā)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》?！钡谌臈l規(guī)定：發(fā)生分立、合并、部分改制，以及隸屬關(guān)系、單位名稱(chēng)、住所和單位負(fù)責(zé)人等產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容發(fā)生變化的事業(yè)單位，應(yīng)辦理變更產(chǎn)權(quán)登記。因此，社會(huì)資本進(jìn)入公立醫(yī)院后，在操作環(huán)節(jié)及辦理變更登記手續(xù)方面有待進(jìn)一步探索和研究。

2? 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革的必由之路

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第二條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)……在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行”。第三條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為包括：履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為?！备鶕?jù)上述要求，社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革過(guò)程中，采用轉(zhuǎn)為企業(yè)后進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資方式的，必須通過(guò)依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行。

《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第二十八條規(guī)定：“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、公平的原則。” 事業(yè)單位資產(chǎn)處置方式包括出售、出讓、轉(zhuǎn)讓等。該辦法雖沒(méi)有明確公開(kāi)處置場(chǎng)所，但在許多地方政府文件中已明確事業(yè)單位資產(chǎn)處置應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)由交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)處置。如《河南省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定：“行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)交易行為應(yīng)當(dāng)在經(jīng)政府批準(zhǔn)或依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行。”據(jù)此，社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革過(guò)程中，采用保留事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的，也應(yīng)該通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行。

對(duì)于采用保留事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行增資的方式，雖然相關(guān)政策尚未明確必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行增資，但從體現(xiàn)社會(huì)資本方參與公立醫(yī)院改革的公開(kāi)、公平、公正性，從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，從實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院改革的目的等方面考慮，應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)參與公立醫(yī)院改革。

3? 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革中的作用

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自1998年成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)30多年的不斷發(fā)展，市場(chǎng)功能不斷強(qiáng)大。特別是2015年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“支持企業(yè)依法合規(guī)通過(guò)證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)”。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)已發(fā)展成為我國(guó)多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分。在社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是聚集投資信息，提供多種融資渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐中，積累了大量的投資主體信息。在社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革過(guò)程中，存在著醫(yī)院與投資方信息阻塞與不對(duì)稱(chēng)情況，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)掛牌，可以發(fā)現(xiàn)更多投資主體，提供多種融資渠道。

二是發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。一方面，隨著交易機(jī)構(gòu)間交易信息的互聯(lián)互通，各機(jī)構(gòu)的成功交易案例也在相互學(xué)習(xí)借鑒。社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)掛牌，可以通過(guò)兄弟交易機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格。另一方面，充分的投資人市場(chǎng)，可以通過(guò)競(jìng)價(jià)方式發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益。

三是規(guī)范操作流程，維護(hù)職工合法權(quán)益。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有一整套嚴(yán)密的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易制度體系和操作規(guī)程，國(guó)企改制和混改過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制提供借鑒和參考。同時(shí)，改革方案嚴(yán)格履行職代會(huì)通過(guò)程序，可切實(shí)保護(hù)職工合法權(quán)益，確保社會(huì)穩(wěn)定。

四是實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光交易，預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象。公平可及、群眾受益是公立醫(yī)院改革的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革工作社會(huì)影響大，涉及面廣，通過(guò)依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行，有利于實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光交易，有利于杜絕暗箱操作，防止改革中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

近年來(lái)，公立醫(yī)院改革已進(jìn)入深水區(qū)，不少地方在改革中已取得一些突破和進(jìn)展，但鑒于公立醫(yī)院改革的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，還存在一些比較突出的矛盾和問(wèn)題。如何發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作用，積極促進(jìn)公立醫(yī)院改革，還需要在實(shí)踐中不斷探索，不斷完善。