加強城市綜合治理推動構建基本沒有“城市病”的地區(qū)

[摘要] 北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)成立近30年來，堅持規(guī)劃引領，通過規(guī)劃的科學編制、高效實施和精細化管理，優(yōu)化城區(qū)空間布局，成為基本沒有“城市病”的標桿。通過對經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)相關實踐經(jīng)驗的梳理和總結，以期對同類地區(qū)的建設發(fā)展形成一定的借鑒，并在未來亦莊新城的全域規(guī)劃建設中，積極推動高標準建設實施，努力讓亦莊新城繼續(xù)當好基本沒有“城市病”的標桿。

[關鍵詞] 首都治理;? 大城市病;? 亦莊新城;? 北京

[中圖分類號] D616? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）02-0061-04

建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。北京城市新版總規(guī)批復以來，北京城市發(fā)展以疏解非首都功能為根本遵循，以治理大城市病為突破口，以改革發(fā)展為手段，標本兼治，綜合施策，將全面提高治理水平，構建超大城市治理體系，作為新時期首都城市發(fā)展的重要任務。北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)自成立以來堅持規(guī)劃引領，通過規(guī)劃的科學編制、高效實施和精細化管理，初步構建了基本沒有“城市病”的地區(qū)。

北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)基本沒有“城市病”的主要特征1

公共設施規(guī)劃實施率較高并與用地投放時序基本同步。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的市政設施、公共服務設施建設與人口增長、城市建設基本匹配。公共設施建設與用地投放時序基本同步，大部分指標較中心城區(qū)有較大提升。公共供水占有率100%，高于中心城區(qū)90%的平均水平;公共服務設施人均供給水平與中心城區(qū)基本持平，人均體育、文化、醫(yī)療設施面積略低于中心城區(qū)，基礎教育設施千人用地面積約為中心城區(qū)的1.5倍。

內(nèi)部道路基本暢通。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在堅持“小街區(qū)、密路網(wǎng)”規(guī)劃理念的同時，統(tǒng)籌同步推進主次干路與支路的建設，形成了主、次、支層次清晰、結構合理的路網(wǎng)體系。目前，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的支路規(guī)劃實現(xiàn)率與主次干路基本同步，在提升路網(wǎng)微循環(huán)能力方面發(fā)揮了重要作用，確保了經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內(nèi)城市干道高峰時段基本暢通。

生態(tài)環(huán)境良好。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在城市規(guī)劃建設中預留了大尺度綠色空間，人均公園綠地約27平方米，約為中心城區(qū)建成區(qū)的2倍;積極推進海綿城市建設，著力提升區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，建成區(qū)超過30%的面積實現(xiàn)了70%降雨就地消納;著力建設綠色城區(qū)，在全市率先要求企業(yè)“三廢”處理與項目設計同步進行、同步完成、同步運行，并積極打造“無廢城市”，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)污染負增長。

資源能源供應保障能力強。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)資源能源利用效率較高，萬元GDP耗能0.13噸標準煤，為全市平均水平的1/2;用水效益好，用水結構合理，萬元GDP用水量約3.66立方米，達到國際先進水平，為中心城區(qū)的43%;再生水在總用水量（不含河湖補水）中的比例占24%，為全市最高。能源保障能力強，供電可靠率達到99.9963%，高于同期全市供電可靠性。

北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)實現(xiàn)基本沒有 “城市病”的主要做法

在規(guī)劃編制方面堅持提前謀劃，科學編制。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的高品質(zhì)發(fā)展得益于先進的城市運營服務理念，以服務企業(yè)為導向，不惜代價打造高品質(zhì)城市空間。從1992版經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃起，就明確按照衛(wèi)星城的定位，建設“適合首都特點的高新技術為主，配套協(xié)調(diào)、生活方便、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)”，奠定了產(chǎn)城融合的規(guī)劃本底。堅持產(chǎn)業(yè)新城的功能定位，秉持“低密度、低強度、小街區(qū)、密路網(wǎng)”的先進規(guī)劃理念，確定了低于中心城區(qū)建成區(qū)的規(guī)劃人口密度和建設強度，以及較高標準的規(guī)劃路網(wǎng)密度等。

在設施配套方面堅持適當超前，預留彈性。與國際接軌的設計理念和適度超前的規(guī)劃指標體系為產(chǎn)城融合預留了發(fā)展空間。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)按照人口1.5倍的規(guī)模規(guī)劃交通基礎設施，提前預留了獨立占地的城市公共停車場、公交場站等設施用地;停車規(guī)劃采用了較高的配建標準，現(xiàn)有停車泊位共11.03萬個，需求約11.36萬個，實現(xiàn)了供需總量基本平衡。按照相對較高的標準規(guī)劃公共服務設施，如教育設施按中心城區(qū)1.2倍標準規(guī)劃配建，為未來發(fā)展預留余地。

在生態(tài)環(huán)境方面注重留藍增綠，控制城市密度。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)始終堅持尊重自然、保護生態(tài)的發(fā)展理念，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設用地需求緊張的情況下，率先推進海綿城市建設，做好留藍增綠，建設南海子公園、通明湖濕地公園（共近10平方公里），將蓄滯洪功能與綠色空間建設相結合，積極應對洪澇風險，提前完成2020年海綿城市建設要求;持之以恒營造城市森林，做好道路附屬綠地建設，精心打造小微綠地。藍綠交織的大尺度開敞空間與中小尺度精品綠地有機融合，實現(xiàn)了城市低密度發(fā)展。

在規(guī)劃實施方面堅持規(guī)劃引領，一張藍圖繪到底。利用后發(fā)優(yōu)勢，以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會作為單一實施主體嚴格按照規(guī)劃統(tǒng)籌同步推進路網(wǎng)建設，主、次、支路同步實施，區(qū)別于中心城區(qū)支路實施主要由項目主體代建的模式，確保了支路建設與主次干路基本同步，避免了微循環(huán)不暢問題。按照先地下再地上的時序，以“九通一平”標準先行拉開城市框架和搭建基礎設施的“四梁八柱”，避免了基礎設施支撐能力不足問題。在市政、交通設施建設中嚴格落實規(guī)劃，無論是選址還是建設標準，均基本做到規(guī)劃實施不走樣。統(tǒng)籌推進各項基礎設施建設，堅決推動道路與各類入地管線同步實施。

在擴區(qū)發(fā)展過程中采取組團滾動發(fā)展新模式。逐步形成了核心區(qū)、路東區(qū)、河西區(qū)、路南區(qū)四個組團，組團內(nèi)以2—3平方公里為單元建設“園中園”，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設的有機細胞。在城市建設上不鋪攤子，干完一茬再干一茬;在建設時序上注重做好留白;在管理上實現(xiàn)資金、建設雙聚焦，有效地保證了資源要素的有序、高質(zhì)、高效投放。

在城市檢驗評估過程中注重科學性有效性。近年來，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)持續(xù)開展年度規(guī)劃實施評估、存量用地檢查、交通流量調(diào)查、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)園評估、產(chǎn)業(yè)用地效益臺賬管控、規(guī)劃審批及監(jiān)督管理統(tǒng)計分析等城市體檢評估工作，為推動規(guī)劃的科學編制和有效實施及時提供重要支撐。以交通流量調(diào)查為例，自1997年以來每年組織1至3次交通流量調(diào)查，至今已組織42次，對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的路網(wǎng)能力不足地區(qū)，通過臨時建設區(qū)間路等方式及時補齊短板。

在規(guī)劃管理方面始終堅持精細化管理。研究制定“以租代售、彈性出讓”等政策，通過以流量換增量的方式，既有效提高了土地的使用效率，又切實避免城市攤大餅式發(fā)展。如通過研究不同行業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期，在全國率先規(guī)定工業(yè)用地出讓年限一般不高于20年;積極探索租售結合的靈活土地出讓方式，通過加快土地流轉(zhuǎn)提升土地使用效率;建設專業(yè)性標準廠房，既推進了項目落地，又降低了項目的入?yún)^(qū)成本1。為提高有限土地資源的使用效率，做到以存量換增量，補齊城市設施短板，加大“騰籠換鳥”力度，累計盤活低效閑置項目20余個，占地總面積126公頃，推動新入?yún)^(qū)高精尖產(chǎn)業(yè)項目利用存量空間資源落地發(fā)展。如利用北人印刷機閑置廠房聚焦打造亦莊機器人創(chuàng)新示范區(qū);利用原諾基亞項目廠房引進北汽新能源科技創(chuàng)新中心，打造“中國藍谷”等。

在項目準入上堅持要質(zhì)量舍數(shù)量，嚴控項目引入。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在項目引入上始終堅持綠色發(fā)展理念，借助首都區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢，嚴守項目門檻，重點引入高產(chǎn)值、低水耗、低能耗、低勞動密集型的產(chǎn)業(yè)。近年來，積極應對智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，重點引入高智能化、低勞動密集型企業(yè)，以奔馳等為代表的“無人工廠”，2平方公里建設用地內(nèi)就業(yè)人數(shù)僅約8000人。目前，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)企業(yè)崗均用地面積79平方米，已接近國外先進產(chǎn)業(yè)園區(qū)水平。

在住房建設上堅持需求牽引，多層次保障。積極創(chuàng)新職住平衡模式，穩(wěn)步推進多種形式租賃住房建設，以企業(yè)為承租主體，實現(xiàn)職租比例的動態(tài)平衡。在產(chǎn)品供給方面，按照“技術工人有保障、中端人才有支持、高端人才有市場”的原則，針對不同企業(yè)及人才需求，鼓勵企業(yè)建設倒班宿舍共56.8萬平方米，建設單身藍領公寓、單身白領公寓、人才公租房、自住型商品房、定向銷售商品房、專業(yè)園區(qū)配套租賃房等多層次住房1.6萬套，62%的產(chǎn)業(yè)人口共16萬人居住問題在區(qū)內(nèi)得到解決。2019年交通出行調(diào)查結果顯示，與2015年相比，就業(yè)人口居住在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的比例提高了4.8%，越來越多的就業(yè)人員轉(zhuǎn)向在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)居住生活，職住比不斷優(yōu)化。

在解決潮汐交通擁堵問題上注重通行效率和安全性。積極結合產(chǎn)業(yè)新城通勤性交通潮汐出行特點，結合早晚高峰出行方向差異，在南北向干道榮華路西半幅主路設置潮汐車道，每天晚高峰時段將西側主路最內(nèi)側一條機動車道改為由南向北出區(qū)方向潮汐車道，只允許小客車直行。在全國首次推出全自動化“拉鏈式”潮汐車道控制方式，進一步提高了潮汐車道的通行效率和安全性。

積極支持亦莊新城繼續(xù)做好基本沒有“城市病”的標桿

統(tǒng)籌解決好職住平衡問題，構建科學合理的住房保障體系。落實好《亦莊新城規(guī)劃》確定的區(qū)域統(tǒng)籌職住均衡要求，進一步深入統(tǒng)籌研究就業(yè)、居住和相關配套問題，利用集體產(chǎn)業(yè)用地建設公共租賃住房，不斷改善區(qū)域內(nèi)職住平衡情況，實現(xiàn)規(guī)劃確定的職住比例要求。針對不同層次需求及人才特征，按照單身藍領公寓、單身白領公寓、人才公租房、公共租賃房、定向銷售商品房、共有產(chǎn)權房、專業(yè)園區(qū)配套租賃房和普通商品房等類型，分層供給居住空間，建立“基本住房有保障、中端需求有支持、高端需求有市場”的住房體系。

加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級力度，有序推動低效存量用地盤活利用。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)地均產(chǎn)出約237億元/平方公里，雖然在國內(nèi)開發(fā)區(qū)中處于領先地位，但是與新加坡裕廊等國際領先園區(qū)還存在一定差距。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)外園區(qū)地均工業(yè)產(chǎn)值較低，如通州區(qū)光機電一體化基地地均工業(yè)產(chǎn)值僅約30億元/平方公里，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)地均產(chǎn)值僅10億元/平方公里。同時，亦莊新城規(guī)劃范圍內(nèi)僅剩余約6平方公里（其中經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內(nèi)約2平方公里）增量空間。下一步，需在充分利用經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)推動存量低效用地盤活利用相關政策的基礎上，以國有低效存量產(chǎn)業(yè)用地更新和集體產(chǎn)業(yè)用地整治改造為重點，積極釋放存量空間，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;加強存量更新用地用途管制，優(yōu)先用于發(fā)展高精尖項目和增建公共綠地、加密路網(wǎng)，補齊基礎設施短板，提高城市建設品質(zhì)。

提高公共服務水平，營造高品質(zhì)生活空間。通過產(chǎn)業(yè)服務、人才服務和市民服務三個維度，構建面向產(chǎn)業(yè)、人才和市民三位一體的特色公共服務體系。結合人口年輕化、高知化的特點，緊扣科技創(chuàng)新，規(guī)劃建設具有亦莊新城特點的生活型公共服務設施，打造令人向往的品質(zhì)生活新高地。聚焦高端科技人才需求，堅持國際水準配建國際人才社區(qū)，打造國際化活力社群。進一步做好服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展設施配套工作，規(guī)劃創(chuàng)新走廊和創(chuàng)新家園，為建設具有全球影響力的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群營造高品質(zhì)工作與生活環(huán)境。

進一步提高城市風貌特色，保持建設低密度。繼續(xù)堅持疏密有致的原則，保持低密度、密路網(wǎng)、小街區(qū)和良好的綠化景觀、公共空間環(huán)境，實現(xiàn)高品質(zhì)、高標準建設。在空間布局上，堅持集約、減量發(fā)展，強化人口規(guī)模、建設規(guī)模“雙控”，嚴守人口總量上限、生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界“三條紅線”。在生態(tài)建設上，精心營造城市森林、濱水空間，增補小微綠地，用藍綠空間控制城市密度。在更新改造中，嚴控增量，增加公共開敞空間，精細化營造充滿創(chuàng)新活力的城市空間。在城市重要地區(qū)、重要節(jié)點，開展建筑“第五立面”設計引導和管控，合理利用屋頂空間，營造空中花園，形成多層次綠地，在高密度地區(qū)創(chuàng)造低密度感受。

做好交通流量調(diào)查和需求管理，建設便捷智慧的交通體系。運用好經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)交通流量調(diào)查和需求管理經(jīng)驗，以公共交通優(yōu)先和發(fā)展綠色交通為導向，建設由鐵路、軌道、有軌電車及公交網(wǎng)組成的公共交通體系，到2035年實現(xiàn)軌道交通站點覆蓋率達到70%以上的規(guī)劃目標。通過四橫四縱的網(wǎng)絡化公路體系實現(xiàn)與周邊地區(qū)的互聯(lián)互通;結合更新改造加密路網(wǎng)，遠期實現(xiàn)路網(wǎng)密度達到8—10公里/平方公里的規(guī)劃目標。全面推進交通與城市功能融合，通過優(yōu)化路口交通組織方式、更換智能信號機、增加行人過街設施和指路標志、整治停車秩序等措施改善步行和自行車出行條件，引導居民綠色出行。

創(chuàng)新健全協(xié)作機制，推動《亦莊新城規(guī)劃》高標準實施。按照市委、市政府有關要求，以《北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)條例》修訂為契機，強化經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工委、管委會對亦莊新城規(guī)劃建設管理的主體責任，以產(chǎn)業(yè)引入和運營管理、開發(fā)成本分攤和財稅分享、基礎設施建設、社會管理等為重點，進一步創(chuàng)新和健全規(guī)劃區(qū)域統(tǒng)籌實施協(xié)作機制，推動《亦莊新城規(guī)劃》高標準實施，讓亦莊新城繼續(xù)當好基本沒有“城市病”的標桿。

[參考文獻]

[1]中國共產(chǎn)黨北京市委員會，北京市人民政府.《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，北京：中國建筑出版?zhèn)髅接邢薰荆?019.

[2]《亦莊新城規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）（2017年-2035年）》

[3]李金龍，李江棋.以新發(fā)展理念破解“大城市病”[J].前線，2019（6）.

責任編輯 / 張蕾磊