多維視角下云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)及對(duì)策研究

李瑞良，李 燕，沈 潔，扶 超

（云南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，云南 昆明 650000）

0 引言

2018年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，對(duì)城市安全運(yùn)行與管理作出戰(zhàn)略部署。在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變之際［1］，作為人類生存空間的城市面臨著日益多元化的“不確定性擾動(dòng)”，既有地震、泥石流、城市內(nèi)澇、社會(huì)暴恐等“急性沖擊”，又有環(huán)境惡化、交通擁堵、失業(yè)率高、食品不安全、人口老齡化加劇等“慢性壓力”。無(wú)論是步入后城市化階段的西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是城市化進(jìn)程方興未艾的中國(guó)，城市的安全與可持續(xù)發(fā)展是實(shí)踐界和理論界共同關(guān)注的焦點(diǎn)，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生、人民福祉和人類生存的重大問(wèn)題［2］。

為有效防范化解城市重大安全風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)外積極探尋促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)安全城市的新理念、新路徑?！绊g性城市”正符合城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，成為建設(shè)安全城市的全新戰(zhàn)略選擇。同時(shí)，建設(shè)韌性城市既是新時(shí)代推動(dòng)“平安城市”建設(shè)的重要抓手，又是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。

1 文獻(xiàn)綜述

1973年，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林將“韌性”引入生態(tài)領(lǐng)域并提出“生態(tài)韌性”概念。此后，“韌性”理念被應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，也為城市科學(xué)的研究提供了新思維、新視野［3］。

學(xué)者們關(guān)于“韌性城市”的研究聚焦于3個(gè)方面：一是對(duì)“韌性城市”基本概念、特征的描述性研究。Ahern［4］將韌性城市定義為“城市系統(tǒng)在吸收和緩沖擾動(dòng)中優(yōu)化、重組系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)而達(dá)到系統(tǒng)整體平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)”，并提出韌性城市5大特征；美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)將韌性城市定義為“城市內(nèi)部的個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、商業(yè)和系統(tǒng)所具有的，面對(duì)慢性壓力與嚴(yán)重沖擊都可以生存、適應(yīng)和正常發(fā)展的能力”［5］。二是韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及城市韌性度的測(cè)評(píng)研究。劉嚴(yán)萍等［6］認(rèn)為城市韌性體現(xiàn)在人、物、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的敏感度、應(yīng)對(duì)力、交互度和成長(zhǎng)度上，并主張以此為基礎(chǔ)構(gòu)建城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；張明斗等［7］對(duì)中國(guó)30個(gè)省市區(qū)地級(jí)以上城市的韌性度進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，實(shí)證分析并得出相應(yīng)結(jié)論。三是韌性城市的建設(shè)與實(shí)證研究。王曼琦等［8］以美國(guó)新奧爾良為例，總結(jié)梳理了其韌性城市建設(shè)的具體做法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著研究的深入，韌性城市也從理論探索延伸至具體實(shí)踐，如聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）提出的“讓城市具有韌性（making cities resilient）”競(jìng)選計(jì)劃，四川成都加入該項(xiàng)計(jì)劃；洛克菲勒基金會(huì)也發(fā)起了“全球100韌性城市計(jì)劃（100 Resilient Cities）”，中國(guó)有4座城市入選該計(jì)劃。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市的安全與可持續(xù)發(fā)展給予了高度關(guān)注。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)韌性城市理論研究與建設(shè)實(shí)踐尚處于起步階段。因此，在梳理相關(guān)文獻(xiàn)和評(píng)價(jià)云南省少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并基于新時(shí)代的發(fā)展機(jī)遇和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要求對(duì)民族地區(qū)塑造韌性城市進(jìn)行多維度探討是本研究目的所在。

2 實(shí)證分析

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1.1 云南少數(shù)民族地區(qū)概況

云南省下轄16個(gè)州/市。其中，少數(shù)民族自治州有8個(gè)。截至2018年年末，少數(shù)民族自治州人口有1 848.42萬(wàn)人、生產(chǎn)總值5 777.53億元、土地面積19.37萬(wàn)km2，分別占全省總?cè)丝诘?8.27%、生產(chǎn)總值的32.31%和土地總面積的49.15%。然而，特殊的地理位置和地形、地貌使少數(shù)民族地區(qū)地震、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)脆弱、環(huán)境承載力較低，集位置邊疆性、民族復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)落后性、生態(tài)脆弱性和江河上源性等特征于一體［9］，其安全韌性城市的建設(shè)對(duì)全省乃至整個(gè)西南地區(qū)均具有示范作用。

2.1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

文章數(shù)據(jù)來(lái)源于2010—2019年《云南省統(tǒng)計(jì)年鑒》和各地州歷年統(tǒng)計(jì)年鑒及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

2.2 測(cè)度方法與過(guò)程

2.2.1 指標(biāo)選取

從“城市經(jīng)濟(jì)韌性”“城市社會(huì)韌性”“城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性”“城市生態(tài)韌性”4個(gè)維度共選取12個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（如表1所示）。

表1 云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重

2.2.2 數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化

對(duì)以上指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，以消除原始變量量綱的影響。具體如下：

對(duì)于數(shù)值越大越好的正向指標(biāo)：

對(duì)于數(shù)值越小越好的負(fù)向指標(biāo)：

2.2.3 確定指標(biāo)權(quán)重

為避免主觀因素的影響，采用熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重。具體計(jì)算步驟如下：

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)下第i年指標(biāo)值的比重Pij，公式如下：

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的信息熵值e，公式為：

2.2.4 計(jì)算城市韌性指數(shù)

運(yùn)用線性加權(quán)法計(jì)算城市韌性指數(shù)W，公式為：

2.3 結(jié)果與分析

云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性水平的時(shí)序動(dòng)態(tài)演化特征。

2.3.1 整體而言，少數(shù)民族地區(qū)城市安全韌性水平顯著提升

由圖1可知：10年間，8個(gè)少數(shù)民族地區(qū)城市韌性水平呈波浪式上升趨勢(shì)。城市綜合韌性指數(shù)的提升與其生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等密不可分。近年來(lái)，民族地區(qū)依托豐富的自然、人文資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)綠色發(fā)展。

2.3.2 城市安全韌性水平差異較大

8個(gè)少數(shù)民族地區(qū)分布范圍較廣，地區(qū)間自然資源、人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等差異明顯，城市安全韌性水平建設(shè)差異較大。2018年，怒江州城市安全韌性水平最高（0.37），而大理韌性水平最低（0.34），二者相差0.03。究其原因，獨(dú)特的自然環(huán)境使怒江州植被覆蓋率高（75.64%）、生物多樣性豐富，城市生態(tài)環(huán)境自身功能發(fā)揮較好。同時(shí)，憑借獨(dú)特的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，怒江發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和外貿(mào)經(jīng)濟(jì)取得較大收益。

3 云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性城市建設(shè)中的問(wèn)題討論

云南少數(shù)民族地區(qū)依托獨(dú)特的自然與人文資源，積極響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，城市安全韌性水平總體向好發(fā)展。但也存在不足與短板，致使整個(gè)民族區(qū)域韌性城市建設(shè)地區(qū)間差異明顯，不利于整體水平的提升。

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放，城市經(jīng)濟(jì)韌性尚待提高

長(zhǎng)期以來(lái)，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等原因，少數(shù)民族地方政府大力追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)，創(chuàng)造條件吸引投資以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，其主要發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)且資源利用粗放、低效，導(dǎo)致資源開采過(guò)度與枯竭，人為破壞生態(tài)環(huán)境。以資源換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中的安全與可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不足，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展后勁不足，不利于城市的安全健康與可持續(xù)發(fā)展。

3.2 公眾參與積極性不高，城市社會(huì)韌性較低

圖1 云南省8個(gè)少數(shù)民族地州城市韌性綜合測(cè)度

韌性城市的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府，企業(yè)，NGO，公眾等多元主體共同參與，以多元治理促進(jìn)城市社會(huì)韌性的提升與建設(shè)。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)民族多元復(fù)雜、風(fēng)俗各異、經(jīng)濟(jì)差異明顯且公眾參與的法律制度不健全、積極性不高，市民“公共韌性”較弱，其韌性城市建設(shè)中社會(huì)韌性短板較為突出。

3.3 缺乏安全韌性城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略引領(lǐng)

韌性城市建設(shè)需要有頂層設(shè)計(jì)，形成制度規(guī)范以確保建設(shè)的規(guī)范化、長(zhǎng)效化。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)尚未制定安全韌性城市建設(shè)的專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，韌性城市建設(shè)缺乏戰(zhàn)略層面的指導(dǎo)。美國(guó)紐約在韌性城市建設(shè)中出臺(tái)《一個(gè)更強(qiáng)大，更有韌性的紐約》計(jì)劃，并以此為基礎(chǔ)制定全面詳實(shí)的行動(dòng)措施，指導(dǎo)城市建設(shè)的具體開展［10］。

3.4 安全韌性城市建設(shè)的法律保障不足

韌性城市的建設(shè)不僅要有頂層設(shè)計(jì)，也需要法律保障，確保建設(shè)的制度化、法治化。云南少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺(tái)針對(duì)韌性城市的專門法律，缺乏法律的保障與監(jiān)督使其安全韌性城市建設(shè)整體效果不佳，對(duì)韌性城市建設(shè)重視度有待提高。而英國(guó)倫敦在韌性城市建設(shè)中十分重視法律法規(guī)的保障作用，先后出臺(tái)《市政意外法》《氣候法》等法律、法規(guī)，以保障韌性城市的建設(shè)［11］。

4 多維視角下云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)的對(duì)策措施

韌性城市的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括城市經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)韌性等多維度、全方位的建設(shè)。

4.1 城市經(jīng)濟(jì)韌性建設(shè)

城市經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)的多元化和生產(chǎn)要素的自由高效化，以體制機(jī)制的優(yōu)化和科技創(chuàng)新提升城市經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)城市抵御外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。首先，云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)改變其單一資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)營(yíng)方式多樣化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化，包括改革民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易、以科技創(chuàng)新培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、拓展市場(chǎng)空間，進(jìn)而增強(qiáng)民族地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)體內(nèi)生動(dòng)力。其次，優(yōu)化勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，提升要素投入質(zhì)量。作為重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力的數(shù)量與素質(zhì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響。地方政府應(yīng)鼓勵(lì)教育和技能培訓(xùn)并加強(qiáng)勞動(dòng)力素質(zhì)培養(yǎng)以及數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。此外，在城市化進(jìn)程加快和城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的背景下，理應(yīng)積極推動(dòng)土地利用的規(guī)范化、制度化，從而提升民族地區(qū)土地利用經(jīng)濟(jì)效率。

4.2 城市社會(huì)韌性建設(shè)

城市的韌性歸根結(jié)底體現(xiàn)于人，具有韌性文化的市民方可成就有韌性的城市［12］。因此，韌性城市社會(huì)更多強(qiáng)調(diào)城市主體——市民的能動(dòng)性與適應(yīng)性，在關(guān)注城市物理層面“抗逆力”的同時(shí)重視韌性文化的塑造。

韌性城市社會(huì)建設(shè)包括街道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的可達(dá)性和安全性、居民健康、城市居民防災(zāi)意識(shí)的培養(yǎng)等。所以，關(guān)注城市風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別與評(píng)估、基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造對(duì)民族地區(qū)提升城市社會(huì)韌性具有重要作用。同時(shí)，多渠道開展城市居民防災(zāi)意識(shí)的培養(yǎng)，塑造城市安全韌性文化。云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)在綜合運(yùn)用新媒體技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)防災(zāi)救災(zāi)信息共享的同時(shí)，改變單一式政府主導(dǎo)型城市災(zāi)害治理模式、暢通居民參與渠道，積極組織開展應(yīng)急演練活動(dòng)以提高市民應(yīng)災(zāi)能力，不斷加強(qiáng)城市居民的防災(zāi)意識(shí)，并塑造居民“防災(zāi)有方、遇災(zāi)不亂、災(zāi)后強(qiáng)韌”的韌性文化。

4.3 城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)

韌性基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施（能源供應(yīng)、供水排水、交通運(yùn)輸、環(huán)保環(huán)衛(wèi)等設(shè)施）對(duì)災(zāi)害的抵御、吸收并保持較強(qiáng)的抗沖擊能力和適應(yīng)力以及快速恢復(fù)至正常運(yùn)行的能力，其與城市的物質(zhì)條件密切相關(guān)。首先，理應(yīng)設(shè)計(jì)并建設(shè)受力結(jié)構(gòu)合理、受力性能較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)及構(gòu)件。其次，為城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)預(yù)留空間，即增大基礎(chǔ)設(shè)施冗余度。在《韌性企業(yè)》一書中，約翰·謝菲認(rèn)為理應(yīng)增加重大基礎(chǔ)設(shè)施的“冗余容量”。在城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)層面，就意味著少數(shù)民族地區(qū)要設(shè)計(jì)某些具有可替代性的功能系統(tǒng)、制定多重疏散路線，為應(yīng)急管理人員提供后備電網(wǎng)或通信系統(tǒng)，或者提供社區(qū)避難所和飲食儲(chǔ)備，以多重備份來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的靈活性和可靠性。再次，以韌性技術(shù)增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。例如，多民族地區(qū)在城市雨水排放系統(tǒng)建設(shè)中，利用生態(tài)技術(shù)將城市降水進(jìn)行多渠道疏散。與此同時(shí)，多民族地區(qū)也可將城市雨水儲(chǔ)存在公共綠地、雨水花園、湖泊等區(qū)域進(jìn)行“收集—凈化—再利用”，在實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)的同時(shí)兼顧資源的重復(fù)利用。最后，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施韌性評(píng)估。在完成城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)后，理應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員開展工程質(zhì)量評(píng)估與驗(yàn)收，確保工程的質(zhì)量安全。

城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的建設(shè)具有綜合性，包括建設(shè)前的韌性設(shè)計(jì)、建設(shè)中的韌性備份和建設(shè)后的韌性評(píng)估全過(guò)程，只有這樣方可確保民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程的質(zhì)量與安全，提升其基礎(chǔ)設(shè)施的抗沖擊能力，從而為市民創(chuàng)造安全舒適的空間環(huán)境提供物質(zhì)保障。

4.4 城市生態(tài)韌性建設(shè)

城市是一定程度的人工——自然生態(tài)系統(tǒng)，其中的生產(chǎn)、生活系統(tǒng)和自然生態(tài)等子系統(tǒng)需良性運(yùn)作、協(xié)調(diào)發(fā)展［13］。基于對(duì)城市自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考慮，云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全環(huán)節(jié)保持城市內(nèi)部用地的多樣性和外部邊界的合理區(qū)間，防止城市過(guò)度蔓延導(dǎo)致森林、農(nóng)場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)等非建設(shè)用地的減少而破壞其生態(tài)環(huán)境，做到保護(hù)生物多樣性的同時(shí)提升生態(tài)韌性。即民族地區(qū)城市要處理好內(nèi)部建設(shè)用地與非建設(shè)用地以及外部生態(tài)用地之間的相互關(guān)系。一方面，確保城市內(nèi)部居住、辦公、商貿(mào)、工業(yè)、游憩、綠地、社會(huì)服務(wù)、教育科研和基礎(chǔ)設(shè)施等用地布局的合理性；另一方面，要保證城市外部邊界耕地、林地、綠地、水域和園地等大版塊城市生態(tài)用地對(duì)保護(hù)城市環(huán)境和物種多樣性、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮的重要作用。此外，云南少數(shù)民族地區(qū)生物多樣性豐富，在城市開發(fā)建設(shè)時(shí)調(diào)整和合并小面積斑塊來(lái)形成較大范圍自然保護(hù)區(qū)，并在自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃中設(shè)置一定范圍的緩沖區(qū)以避免城市硬質(zhì)邊界的侵蝕與擴(kuò)張［14］。

城市生態(tài)韌性的建設(shè)不僅關(guān)注城市內(nèi)部用地的多樣性與差異性，其更強(qiáng)調(diào)城市及其周圍各種生態(tài)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展和“共同體”關(guān)系，將城市看作是一個(gè)完整的“人工—自然生態(tài)系統(tǒng)”進(jìn)行開發(fā)與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人與自然的和諧共生。

5 結(jié)語(yǔ)

亞里士多德曾說(shuō)：“人們來(lái)到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市發(fā)展中人類的這一共同訴求，關(guān)注安全、質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的“韌性城市”理念應(yīng)運(yùn)而生?！绊g性城市”的研究與建設(shè)始于災(zāi)害管理，發(fā)軔于對(duì)城市安全的理解與探討，形成于各國(guó)安全城市建設(shè)的具體實(shí)踐，歸于人本主義的關(guān)懷。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)包括城市經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)韌性的全方位塑造。其核心是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防范風(fēng)險(xiǎn)思維，堅(jiān)持常態(tài)預(yù)防與非常態(tài)化解相結(jié)合，由末端應(yīng)急轉(zhuǎn)向全過(guò)程管理，努力實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害預(yù)防的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，以構(gòu)建兼顧生態(tài)健康、工程質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)安全的韌性城市。