國際海底治理的國際法意義與中國作為

周江 張濟坤

一

海洋是戰(zhàn)略資源的重要基地，國際海底更是沉積著極為豐富的礦產(chǎn)資源。1970年第25屆聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤的原則宣言》，明確國際海底及其資源為“人類共同繼承財產(chǎn)”，其勘探開發(fā)應(yīng)為全人類謀福利，并應(yīng)特別顧及發(fā)展中國家的利益和需要。此后，“人類共同繼承財產(chǎn)”原則被納入《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），明確指出國際海底內(nèi)的活動應(yīng)為全人類的利益而進行。任何國家或自然人、法人，不應(yīng)將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有。但在實踐中，該原則卻經(jīng)常被不同利益相關(guān)方做出截然不同的解讀。

為落實“人類共同繼承財產(chǎn)”原則，《公約》設(shè)立國際海底管理局，代表全人類行使對“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利，并在無歧視的基礎(chǔ)上公平分配從“區(qū)域”內(nèi)活動取得的財政及其他經(jīng)濟利益，同時保護海洋環(huán)境。為了對深海采礦這一具有巨大潛力的行業(yè)進行監(jiān)管，國際海底管理局自1994年成立以來，根據(jù)《公約》和《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）的相關(guān)規(guī)定，至2012年相繼制定了“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核、多金屬硫化物以及富鈷鐵錳結(jié)殼的探礦和勘探規(guī)章。在此過程中，國際海底管理局法律和技術(shù)委員會陸續(xù)頒布了若干指南。這些規(guī)章和指南為國際海底制度有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

隨著國際海底活動逐漸由勘探轉(zhuǎn)向開發(fā)，國際海底管理局從2012年開始為“區(qū)域”開發(fā)制定規(guī)章。2019年3月，國際海底管理局審議并公布了最新的開發(fā)規(guī)章草案，與以往一樣，各利益攸關(guān)方意見無法調(diào)和，草案討論進程緩慢而艱難。不同的意見實質(zhì)上是各方利益的博弈，其中被討論最多的問題包括惠益分享機制、繳費制度、承包者權(quán)利與義務(wù)以及環(huán)境保護等。

二

中國于20世紀70年代末開始對國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源進行調(diào)查，并于1990年成立了中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會。目前，一方面，中國作為國際海底管理局理事會成員，積極推動國際海底管理局規(guī)則、規(guī)章的制定，并無償為廣大發(fā)展中國家的專業(yè)人員提供相關(guān)深?？碧郊夹g(shù)培訓；另一方面，中國作為承包者的擔保國，先后擔保中國多家公司與國際海底管理局簽訂深海礦產(chǎn)勘探合同。無論在數(shù)量還是覆蓋面積方面，中國擔保的國際海底勘探礦區(qū)都是各成員國中最大的。

為更好履行擔保國責任和義務(wù)，保障和促進國際海底資源勘探開發(fā)活動有序進行，中國在2016年頒布了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，并于2017年頒布實施了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》等3個涉及“區(qū)域”內(nèi)勘探活動的規(guī)范性文件，充分顯示了中國對國際海底治理的重視以及作為擔保國的誠意。

中國是國際海底事務(wù)的積極參與者和貢獻者。國際海底管理局法律和技術(shù)委員會以及財務(wù)委員會都有中國籍委員，中國政府每年都會派出代表團參加國際海底管理局大會，并積極參與各項議題的討論。針對開發(fā)規(guī)章的制定，中國明確希望該規(guī)章嚴格遵循《公約》和《協(xié)定》精神，清晰界定“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)活動中有關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)和責任，同時強調(diào)開發(fā)規(guī)章的制定應(yīng)從當前多方面的實際情況出發(fā)，基于客觀事實和科學證據(jù)，循序推進，確立相適應(yīng)的制度、規(guī)則和標準，并借鑒各國有益經(jīng)驗。這充分體現(xiàn)了中國堅持國際海底“人類共同繼承財產(chǎn)”的原則。

三

黨的十九屆四中全會指出，高舉構(gòu)建人類命運共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導多邊主義和國際關(guān)系民主化，推動全球經(jīng)濟治理機制變革。國際海底治理是國際治理的重要組成部分，人類命運共同體理念蘊含的合作、開放、互利共贏理念，與國際海底“人類共同繼承財產(chǎn)”原則相貫通。作為國際社會負責任大國，中國應(yīng)為推進國際海底治理向公平合理方向發(fā)展作出應(yīng)有貢獻。

深度參與國際海底開發(fā)規(guī)則的制定。目前，國際海底制度主要包括《公約》《協(xié)定》以及《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》等。隨著國際海底活動重心由勘探向開發(fā)過渡，開發(fā)規(guī)章的制定已被列為國際海底管理局的優(yōu)先事項。只有秉持共商共建共享的全球治理觀，深入?yún)⑴c研究開發(fā)規(guī)章制定中的關(guān)鍵問題，才能發(fā)揮負責任大國作用，提升國際話語權(quán)。同時，還應(yīng)積極完善國內(nèi)相關(guān)立法，為即將進行的開采活動提供制度保障。

重點推動建立具體可操作的惠益分享機制?！豆s》在“人類共同繼承財產(chǎn)”原則下，強調(diào)國際社會全體在國際海底內(nèi)利益共享，但并未細化利益分配規(guī)則?！秴f(xié)定》雖然確立了基于市場機制和健全商業(yè)原則的利益分配制度，對《公約》中的經(jīng)濟援助制度、稅費制度、技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度等進行了重大修改，但總體而言，現(xiàn)有分配制度缺乏具體操作規(guī)則，需進一步完善。應(yīng)秉承合作共贏的理念和義利相兼、義重于利的正確義利觀，將利益共享置于區(qū)域資源分配秩序的核心環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)相關(guān)利益攸關(guān)方利益，推動建立具體可操作的惠益分享機制。

精心設(shè)計資源開發(fā)與共享的爭端解決機制。國際海底開發(fā)共享過程中的爭議，既可能產(chǎn)生于締約國之間、締約國和國際海底管理局之間，也可能產(chǎn)生于合同當事各方之間、國際海底管理局和符合條件的未來承包者之間、國際海底管理局和締約國及承包者之間，等等。爭議的解決除可適用《公約》相關(guān)規(guī)定外，還受國際海洋法法庭海底爭端分庭帶有強制性的管轄。隨著開發(fā)進程的推進，爭議類型越來越多，爭議內(nèi)容越來越復(fù)雜。只有倡導加強對話協(xié)商和互利合作，建立當事人更具自主性、解決方式更具選擇性、處理過程更具靈活性的爭端解決機制，才能定紛止爭、推進合作。

高度重視國際海底區(qū)域的環(huán)境保護?！豆s》特別強調(diào)保護海洋環(huán)境的重要性，要求開展全球性和區(qū)域性合作、技術(shù)援助、環(huán)境監(jiān)測以及擬訂可執(zhí)行的國際規(guī)則和國內(nèi)立法，以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染。國際海底區(qū)域環(huán)境保護對于技術(shù)、人力、財力、物力的要求都很高，我們應(yīng)秉持人與自然和諧共生的理念，加強與其他國家、國際組織的合作，努力提高海洋環(huán)境保護的科學技術(shù)水平，為國際海底管理局的海洋環(huán)境保護制度與規(guī)則提供智力支持。

（摘自2019年12月31日《光明日報》。作者分別為西南政法大學海洋與自然資源法研究所所長、研究員）