政策工具視角下流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)研究

馬立超，胡耀宗

后“普九”時代，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速推進(jìn)伴生出諸多流動兒童義務(wù)教育新問題，這嚴(yán)重影響著我國義務(wù)教育的整體發(fā)展水平和“普九”鞏固率，逐漸成為社會關(guān)注的焦點(楊曉霞、吳開俊，2017)。盡管流動兒童義務(wù)教育財政政策始終以教育公平為目標(biāo)，對經(jīng)費結(jié)構(gòu)和責(zé)任范疇的劃分也趨于精細(xì)化、科學(xué)化(馬立超、胡耀宗，2019)，但在執(zhí)行后期難免面臨政策效應(yīng)疲軟的風(fēng)險。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，流動兒童義務(wù)教育階段的生均教育經(jīng)費支出呈逐年增長趨勢(劉俊貴、王鑫鑫，2013)，這對中央和流入地政府而言無疑是筆巨大的財政支出，將會進(jìn)一步加重各級政府的財政壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從政策工具的視角出發(fā)，對流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)政策進(jìn)行剖析，能夠洞察出各級政府之間在執(zhí)行政策時隱含的行動邏輯，發(fā)現(xiàn)不同政策對象的力量對比狀態(tài)，從而為未來的政策改進(jìn)提供參考。

一、政策工具理論：流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)的研究框架

政策工具(Policy Instrument)作為連接政策理念與政策實踐的“橋梁”，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代的西方公共管理學(xué)與政策科學(xué)領(lǐng)域。當(dāng)時，“福利國家的危機(jī)”充分顯現(xiàn)了政策理想與政策現(xiàn)實的鴻溝，政策執(zhí)行的效率低下普遍引起專家關(guān)注，以英國學(xué)者胡德的《政府工具》為開端，學(xué)界興起了一批對政策工具的經(jīng)驗研究。關(guān)于政策工具的概念，學(xué)界至今尚未形成統(tǒng)一的意見。休斯(2001)認(rèn)為，政策工具是政府行為方式的體現(xiàn)，是通過某種途徑來調(diào)節(jié)政府行為的運行機(jī)制；豪利特和拉米什(2006)將政策工具定義為“政府在執(zhí)行政策時使用的實際方法或策略；薩拉蒙(2016)則強(qiáng)調(diào)政策工具是一種解決社會公共問題的方法。這三種界定雖然在表述和側(cè)重點上有所差異，但或多或少都表明了政策工具的主體、目標(biāo)和屬性。本文在綜合既有研究的基礎(chǔ)上提出，政策工具是指政府在執(zhí)行相關(guān)政策、解決社會公共問題時所采用的方法或機(jī)制。

基于權(quán)力來源、強(qiáng)制程度和政策視角等分類標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們對政策工具的類型劃分也各不相同。Hood(2006)根據(jù)權(quán)力來源的不同，將政策工具分為權(quán)威型、信息型、財力型和組織型四類；豪利特和拉米什(2006)根據(jù)政策工具的強(qiáng)制程度，將其劃分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具；蘇尚鋒(2010)則以政策視角的差異為依據(jù)，劃分為問題視角的矯正性工具、權(quán)利視角的保障性工具、戰(zhàn)略視角的規(guī)劃性工具、公平視角的均等化工具、生態(tài)視角的平衡性工具。正是由于政策工具種類多樣，才使政府在選擇工具時其背后的思考充滿復(fù)雜性。

流動兒童義務(wù)教育財政問題涉及眾多利益相關(guān)者，面臨多重“兩難問題”，政府必須對不同利益主體進(jìn)行評估，考慮政策理念實現(xiàn)的可能性，從而根據(jù)政策期望實現(xiàn)的目標(biāo)和可能路徑進(jìn)行工具選擇。施耐德與英格拉姆(1990)所參照的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)不謀而合，即根據(jù)政策期望實現(xiàn)的目標(biāo)將其分為權(quán)威型、誘導(dǎo)型、能力型、符號勸誡型、學(xué)習(xí)型五類政策工具。每種工具的關(guān)注點、作用方式和效果都不盡相同，如表1所示。

表1 五種政策工具的實施特征

其中，權(quán)威型工具是以政府的行政權(quán)力為根本，傾向于以行政命令的方式傳達(dá)政策目標(biāo)或指令；誘導(dǎo)型工具是采用物質(zhì)回報的方式進(jìn)行激勵，喚醒政策對象的行為主動性；能力型工具關(guān)注政策對象的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，主張對難以達(dá)到政策要求的群體給予扶持與幫助；符號勸誡型工具主要通過宣傳或表彰來引導(dǎo)目標(biāo)群體的價值觀念，促使其理解與認(rèn)同政策傳達(dá)的理念；學(xué)習(xí)型工具則將焦點轉(zhuǎn)向政策對象的知識、技能和文化素養(yǎng)，通過對目標(biāo)群體進(jìn)行教育提高對政策的理解度。該理論模型對于分析流動兒童義務(wù)教育財政問題具有較高適切性。

二、流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)的政策工具配置

在執(zhí)行政策時，選用何種政策工具以及用哪種標(biāo)準(zhǔn)來評價政策工具的效果，對政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響(黃明東、陶夏，2018)。從施耐德與英格拉姆(Schneider and Ingram,1990)的政策工具分類視角來看，流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的變革正是權(quán)威型、能力型、誘導(dǎo)型、符號勸誡型和學(xué)習(xí)型工具相互影響、共同作用的產(chǎn)物。

(一)權(quán)威型工具：政策執(zhí)行的核心手段

權(quán)威型工具是指利用政府權(quán)威來規(guī)范或禁止目標(biāo)群體的某些行為，主要用于政府內(nèi)部等級系統(tǒng)中，通過行政權(quán)力的高低指導(dǎo)下級機(jī)構(gòu)和官員的行為，有時也會偶爾擴(kuò)展到政策對象和目標(biāo)群體中去(McDonnell and Elmore，1987)。為激發(fā)各方利益相關(guān)者的積極性，形成多元化的流動兒童教育經(jīng)費籌集方式，完善義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)體制，我國相關(guān)政策對流入地政府、流出地政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動人口家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和行為限度做出明確具體的規(guī)定，如表2所示。

表2 流動兒童義務(wù)教育財政分擔(dān)中權(quán)威型工具的運用

通過分析流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)政策的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，權(quán)威型工具的使用多以“可以”“允許”“批準(zhǔn)”“控制”“禁止”“不得”“處分”等詞語為主，每一種表達(dá)方式都體現(xiàn)著政府權(quán)威的強(qiáng)弱程度。同時，除了通過規(guī)范性指令對目標(biāo)群體的行為進(jìn)行規(guī)定以外，政府還以“禁令”的形式對相關(guān)利益主體的行為進(jìn)行約束或限制，避免不當(dāng)行為的發(fā)生。利用行政權(quán)威對“應(yīng)該做”“允許做”“禁止做”等行為界線進(jìn)行規(guī)范，這是目前解決流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)問題的核心手段。

(二)誘導(dǎo)型工具：政策實施的外驅(qū)引擎

誘導(dǎo)型工具是指政府采用有形回報的形式來激勵目標(biāo)群體采取政策理念所期望的行動。它背后所隱含的基本假定是：政策執(zhí)行者是理性的經(jīng)濟(jì)人，時刻追求個人利益最大化，為獲得政府所提供的物質(zhì)獎勵或其他回報，他們會按照政策要求做出“理性”行為。因此，政府便充分利用這一假定推進(jìn)政策的執(zhí)行過程。

為了調(diào)動社會人士辦學(xué)的積極性，動員各方力量籌集辦學(xué)經(jīng)費，接納更多流動兒童入學(xué)，早在2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》就開始嘗試運用財政獎勵的形式給予辦學(xué)優(yōu)異者以實際回報。文件指出，“社會力量舉辦的全日制中小學(xué)辦學(xué)所得合法資金，在留足學(xué)校發(fā)展資金后，可適當(dāng)安排經(jīng)費獎勵學(xué)校舉辦者”。2003年再次提出，“流入地政府財政部門要對接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”，這些獎勵性措施體現(xiàn)了政府對流動兒童義務(wù)教育的重視，有利于形成多元化的經(jīng)費籌措渠道。同時，為推進(jìn)實施義務(wù)教育階段學(xué)雜費的免除工作，中央財政自2008年起開始對已經(jīng)整體免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費的省份安排獎勵資金，“向接收農(nóng)民工子女較多、條件薄弱的城市公辦學(xué)校傾斜”。這些誘導(dǎo)型工具的組合使用，在很大程度上緩解了流動兒童義務(wù)階段的公用經(jīng)費分擔(dān)問題，這一系列通過外界的利益刺激來增強(qiáng)目標(biāo)群體行動意愿的舉措，共同構(gòu)成了政策實施的外驅(qū)引擎。

(三)能力型工具：政策貫徹的物質(zhì)保障

能力型工具是指政府為個體或機(jī)構(gòu)提供一定的信息、資源、場地、設(shè)備和經(jīng)費，用以指導(dǎo)和幫助目標(biāo)群體完成行動。它的基本假設(shè)是社會問題的存在并非源于政策對象缺乏主動性，而在于自身能力的不足，因此，政府只要為目標(biāo)群體提供必備的資源和充分的選擇自主權(quán)，他們便會有足夠的能力來參與政策活動或改變原有的行為，從而實現(xiàn)政策所期望的目標(biāo)。

鑒于民辦學(xué)校經(jīng)費不足、流動人口家庭經(jīng)濟(jì)貧困等現(xiàn)象，政府嘗試通過不同形式的能力型工具對其進(jìn)行扶持與幫助，以此保證政策對象在執(zhí)行過程中擁有相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，這是處理流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)問題的重要物質(zhì)保障。首先，面對民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量低下的窘境，政府以大力扶持的方式進(jìn)行學(xué)校條件的改善。盡管政策一直倡導(dǎo)“以公辦學(xué)校為主”接收流動兒童入學(xué)，但財力的緊張使得城市公辦學(xué)校數(shù)量不敷流動兒童入學(xué)之需(楊明，2014)。因此，國家在前期通過放寬辦學(xué)限制來擴(kuò)大流動兒童的接納容量，后期又通過經(jīng)費扶持、師資培訓(xùn)等方式提高民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。其次，流動人口家庭的微薄收入難以負(fù)擔(dān)高額教育支出，政府也嘗試設(shè)立助學(xué)金、免除學(xué)雜費，扶助家庭困難的流動兒童入學(xué)，在政府的財政支持下，流動人口家庭支持子女入學(xué)的能力有所提升。

(四)符號勸誡型工具：政策落實的價值引領(lǐng)

符號勸誡型工具是指通過一系列符號或表征使政策對象意識到自我的價值觀念與政策導(dǎo)向之間存在一致性，進(jìn)而理解并認(rèn)可政策目標(biāo)。它假定政策對象的行為動機(jī)主要是基于自身的價值觀與主觀意愿，他們會根據(jù)對政策的價值判斷而采取相應(yīng)行動。因此，政府在落實政策時通常會宣傳與政策對象行為偏好有關(guān)的價值導(dǎo)向，顯示出政策要傳達(dá)的公平性、正義性、科學(xué)性等符號，從而喚起政策對象的認(rèn)同與支持，充分發(fā)揮價值引領(lǐng)作用。

為調(diào)動各級政府和學(xué)校通力解決流動兒童義務(wù)教育財政分擔(dān)問題的積極性，國家通過榮譽(yù)表彰、喚醒使命感與責(zé)任感、宣傳引導(dǎo)等形式進(jìn)行價值引領(lǐng)。首先，在榮譽(yù)表彰方面，2001年頒布的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》就已提出對辦學(xué)成績顯著的民辦學(xué)校進(jìn)行表彰，2003年又再次重申要表彰辦學(xué)成績顯著者。其次，在責(zé)任感的喚醒方面，2003年教育部六部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，積極號召各級政府要飽含強(qiáng)烈的政治責(zé)任感，認(rèn)真扎實地做好流動兒童入學(xué)工作。最后，在宣傳引導(dǎo)和營造氛圍方面，2006年國家強(qiáng)調(diào)要在全社會形成關(guān)心農(nóng)民工的良好氛圍，2015年再次提出廣泛利用各種宣傳媒介向社會進(jìn)行深入宣傳。不論是對表現(xiàn)優(yōu)異者給予榮譽(yù)表彰，還是發(fā)揮宣傳引導(dǎo)的作用，均有助于促進(jìn)政策執(zhí)行者的價值觀念與政策導(dǎo)向達(dá)成一致。

(五)學(xué)習(xí)型工具：增進(jìn)政策理解的內(nèi)生手段

學(xué)習(xí)型工具是指政策對象由于長時間的學(xué)習(xí)和經(jīng)驗總結(jié)，具備了對政策的判斷和理解能力而采取行動。當(dāng)目標(biāo)群體對政策理念不理解、對“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該怎么做”尚不清楚時，學(xué)習(xí)型工具便會顯得非常適用。它的基本假定是政策對象可能會意識到問題的存在，但是當(dāng)采取解決問題的行為時，卻常常由于自身因素而不能深入理解問題和合理選擇舉措，通過學(xué)習(xí)能夠提高他們的理解力、判斷力和抉擇力，從而采取恰當(dāng)?shù)男袨榉绞?。由于學(xué)習(xí)型工具關(guān)注的是政策對象的內(nèi)在抉擇水平，故不失為一種增進(jìn)政策理解的內(nèi)生性手段。

在流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)問題上，學(xué)習(xí)型工具的運用主要是服務(wù)于流動人口家庭，通過技能培訓(xùn)、公德教育的形式增進(jìn)農(nóng)民工對政策問題的認(rèn)識，是增進(jìn)政策理解的內(nèi)生性手段。一方面，政府從流動人口的生存狀態(tài)入手，通過培訓(xùn)提高農(nóng)民工的工作技能來增加其家庭收入，為流動兒童的教育支出奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，例如，2006年提出“勞動保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、建設(shè)、財政、扶貧等部門要按照各自職能，切實做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作，用人單位也應(yīng)承擔(dān)對農(nóng)民工的崗位培訓(xùn)責(zé)任”。另一方面，政府為提高農(nóng)民工的道德素養(yǎng)和思想境界，不定期地開展普法宣傳教育、職業(yè)道德教育和社會公德教育，引導(dǎo)知法守法、愛崗敬業(yè)、誠實守信的社會風(fēng)尚，并期望農(nóng)民工在學(xué)習(xí)過程中增強(qiáng)對教育事業(yè)的信心，從內(nèi)心深處關(guān)注子女的義務(wù)教育問題，加強(qiáng)對政策的理解和認(rèn)同感。

三、流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)的政策工具差異

任何一種政策工具都不是萬能的，必然會受到社會環(huán)境的影響，存在一定的效用邊界，這也規(guī)定了政府必須根據(jù)環(huán)境的變化恰當(dāng)選擇和適時調(diào)整政策工具?？v觀近二十年流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)政策的演變，不難發(fā)現(xiàn)，多種類型的政策工具往往是交織運用、相互影響的，在不同的發(fā)展階段政策工具所占據(jù)的地位與發(fā)揮的作用也是存在一定差異的。自1996年原國家教委基教司發(fā)布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》以后，政策工具的配置就一直呈現(xiàn)多樣化特征，對每種政策工具的使用頻率、作用方式、目標(biāo)群體、目的與地位進(jìn)行比較分析，能夠發(fā)現(xiàn)多方利益主體的力量對比狀況。

(一)政策工具的使用頻率差異

由于不同類型的政策工具背后所隱含的行為假設(shè)不同，即各種工具賦予政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策對象的決策自主權(quán)是不同的，因此，教育政策工具的使用頻率體現(xiàn)了政府權(quán)威的強(qiáng)烈程度和潛在的行動邏輯。在流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)問題上，權(quán)威型政策工具的使用頻率最高，運用范圍也最廣泛，不論是地方政府、學(xué)校還是流動人口家庭，都會時刻受到行政權(quán)力的制約。但是，隨著社會環(huán)境的變化，權(quán)威型工具賴以發(fā)揮作用的“領(lǐng)導(dǎo)—遵從”機(jī)制越來越難充分實現(xiàn)，反而造成“政策效果遞減效應(yīng)”，鑒于此，政府開始綜合運用其他類型的政策工具。從2003年開始，能力型工具和誘導(dǎo)型工具的使用頻率迅速增加，尤其是在2006-2008年間，主要是為了鼓勵公辦學(xué)校擴(kuò)大招收流動兒童的規(guī)模，促進(jìn)民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量，同時減輕流動兒童家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理壓力。除此以外，符號勸誡型工具、學(xué)習(xí)型工具的使用頻率相對較低，但都在一定程度上發(fā)揮著必不可少的輔助性作用。

(二)政策工具的作用方式差異

流動兒童義務(wù)教育財政問題涉及多方利益主體，呈現(xiàn)出高度的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在治理過程中必須充分利用多種政策工具，而同一種政策工具也會根據(jù)政策對象的不同而采用差異化、多樣化的作用方式。其中，能力型工具的作用方式最為多樣，且在不同目標(biāo)群體之間差異較大，對民辦學(xué)校的能力支持主要是通過前期的放寬辦學(xué)限制和后期的財政扶持、師資配備與培訓(xùn)指導(dǎo)，對流動兒童家庭的支持則是通過捐款捐物、設(shè)立助學(xué)金、免除學(xué)雜費和免費提供教科書等。其次，符號勸誡型工具也表現(xiàn)出多樣的作用方式，它主要應(yīng)用于流入地各級政府和民辦學(xué)校兩類群體，既通過喚起行政人員的責(zé)任感和使命感驅(qū)動其認(rèn)真解決社會問題，又以榮譽(yù)表彰的形式向民辦學(xué)校傳達(dá)政策所期望實現(xiàn)的目標(biāo)。另外，學(xué)習(xí)型工具主要針對流動兒童父母，期望通過技能培訓(xùn)和公德教育來促成政策的落實，而誘導(dǎo)型工具的作用方式則較為單一，基本是用物質(zhì)回報的形式對政策執(zhí)行者產(chǎn)生激勵作用。最后，權(quán)威型工具的作用方式主要是行政指令，可以分為“允許”和“禁止”兩大類，它的運用貫穿在整個政策執(zhí)行的全過程，對各級政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動人口家庭的所有規(guī)定、限制或處罰都屬于權(quán)威型工具的范疇。

(三)政策工具的目標(biāo)群體差異

政策工具的選擇并不是隨意的，而要充分考量政策目標(biāo)、工具自身的特點和適用環(huán)境等因素。因此，一種政策工具并非應(yīng)用于所有群體，同一政策群體也并非會配置所有類型的政策工具，這就有必要對目標(biāo)群體和政策工具的適切性進(jìn)行評估和匹配。

在流動兒童義務(wù)教育財政問題上，各類目標(biāo)群體的內(nèi)在特征影響著政策工具的選擇與使用。例如，民辦學(xué)校的最大特點在于財政能力的薄弱和師資、校舍、教學(xué)設(shè)備等資源的欠缺，盡管可以接納流動兒童入學(xué)，但是辦學(xué)條件難以保證優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量，在這樣一種“保健”因素缺失的環(huán)境下，即便給予物質(zhì)獎勵也難以發(fā)揮有效的激勵作用，強(qiáng)制實行權(quán)威型工具更會加重不滿情緒和逆反心理。因此，對于民辦學(xué)校而言，最重要的是通過能力型工具來保障最基本的物質(zhì)需求，提高辦學(xué)能力。然而，公辦學(xué)校則大大不同，它們既在選擇生源上擁有一定自主性，又被迫參與和民辦學(xué)校的競爭，競爭中的“逐利意愿”導(dǎo)致公辦學(xué)校的角色逐步發(fā)生異變，從而不斷提高招生準(zhǔn)入門檻，此時為了保證“兩為主”政策的落實，必須有效利用政府行政命令，只有權(quán)威型工具才能較快提高政策執(zhí)行的效率和效益。因此，政策工具的選擇必須以目標(biāo)群體的特點為依據(jù)，充分考慮每種工具的前提假設(shè)與實際情境的適切性。

(四)政策工具的目的與地位差異

由于每種政策工具所隱含的基本假定存在差異，所以這些工具能達(dá)成的目的也各不相同，在流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)的政策演變中，每種工具所能發(fā)揮的作用迥然相異，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了它們在政策執(zhí)行中的地位差別。

首先，權(quán)威型工具旨在“規(guī)范”和“約束”，以此促使行為主體與政策要求保持一致，它在政策落實的過程中始終處于主線位置，因此是教育政策執(zhí)行的核心手段。其次，符號勸誡型工具的特點在于“表征”和“引導(dǎo)”，即通過一系列符號傳達(dá)出政策所蘊(yùn)含的價值取向，提高目標(biāo)群體對政策要求的認(rèn)同，因此對政策落實起到價值引領(lǐng)作用。再次，學(xué)習(xí)型工具則是為了提高政策對象的理解力，使政策執(zhí)行者明確自己的行為方向，它關(guān)注的是目標(biāo)群體的內(nèi)在認(rèn)知、素養(yǎng)和文化因素，因此是增進(jìn)政策理解的內(nèi)生手段。最后，誘導(dǎo)型和能力型工具互為臂膀、綜合作用，關(guān)注點分別是“雙因素理論”的兩方面，能力型工具旨在對財力薄弱、資源匱乏和能力欠缺者進(jìn)行扶持，起到“保健”作用，是政策得以貫徹的基礎(chǔ)保障；而誘導(dǎo)型工具是以物質(zhì)回報的形式提高政策對象的外在動機(jī)，起到“激勵”作用，因此是政策實施的外驅(qū)引擎。每種政策工具“各司其職”，共同構(gòu)成了政策執(zhí)行中的復(fù)雜系統(tǒng)。

四、流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)的政策改進(jìn)

流動兒童義務(wù)教育財政問題的解決是一項系統(tǒng)工程，流入地政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動兒童及其家庭等多元主體間存在復(fù)雜的利益關(guān)系，這種格局導(dǎo)致現(xiàn)有政策措施的有效性明顯不足、義務(wù)教育相關(guān)主體間的利益難以真正平衡(彭擁軍、賈佳，2016)。為努力實現(xiàn)教育財政所追求的公平性、效率性和充足性，有必要倡導(dǎo)多方利益主體共同參與教育治理過程，充分發(fā)揮“多元共治”與“多元善治”的優(yōu)勢。基于教育政策工具的角度，可從政策工具的選擇、作用方式的創(chuàng)新和社會環(huán)境的凈化等三方面進(jìn)行工具完善與改進(jìn)。

(一)減少行政命令，善用“保健”與“激勵”

盡管運用權(quán)威型工具的效力最大、效率最高，但并非適用于任何情境，因為它不考慮政策對象的心理需求，而是要求他們即使沒有實際回報，也要按照政策所期望的方向采取行動。它假定政策執(zhí)行者對“領(lǐng)導(dǎo)—遵從”式的組織結(jié)構(gòu)有著高度響應(yīng)，低層次的組織和個體通常愿意按照上級指示而行動，但事實上這種命令式治理結(jié)構(gòu)往往會失去服從型關(guān)系結(jié)構(gòu)的支撐，造成政策要求與執(zhí)行者利益的沖突，使政策執(zhí)行受到抵制、扭曲，甚至被抗拒(莊西真，2009)。

因此，在未來的流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)問題上，必須適當(dāng)減少權(quán)威型工具的使用，尤其是在提倡多元參與、共同治理的時代，更應(yīng)充分考慮政策對象和參與者的內(nèi)心世界和實際需求。能力型工具和誘導(dǎo)型工具正是兩種關(guān)注政策對象內(nèi)在需求的手段，它們分別著力于“彌補(bǔ)基礎(chǔ)”和“鼓勵發(fā)展”，政府應(yīng)該學(xué)會運用這兩種工具，事先評估政策對象的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策執(zhí)行的可能性，對貧困或基礎(chǔ)薄弱的群體給予支持；在目標(biāo)群體具備相應(yīng)的政策執(zhí)行力后，再適當(dāng)對表現(xiàn)優(yōu)異者進(jìn)行獎勵，激發(fā)各類群體的積極性和創(chuàng)造性，巧妙運用雙因素理論將會使政策執(zhí)行的過程更加通暢。

(二)開發(fā)新型政策工具，創(chuàng)新工具作用方式

政策工具的多樣性和適用性是關(guān)乎政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。其中，多樣性要求政府根據(jù)實際情況，適當(dāng)開發(fā)不同類型的政策工具，使之在原有基礎(chǔ)上不斷豐富和更新；而適用性則要求政府在落實政策時，必須根據(jù)目標(biāo)群體的不同特征采用合適的工具作用方式。在流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)問題上，原有政策工具類型已不能滿足現(xiàn)實需求，與工具相配套的作用方式也較為單一。因此，政策工具的開發(fā)和作用方式的選擇都亟待優(yōu)化與更新。

首先，針對因地域因素而造成的流動兒童教育政策執(zhí)行差異，建議開發(fā)信息型工具，通過建立全國性的流動兒童管理網(wǎng)站與監(jiān)控平臺，使政府能夠適時動態(tài)地了解全國各地的具體情況，也可以將關(guān)鍵信息進(jìn)行公示，擴(kuò)大政策的宣傳廣度；其次，還可以嘗試運用組織型工具，充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，建立第三方委托管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)社會各界積極參與流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費籌措的活力?？傊?，融入新型的政策工具、設(shè)計多樣的作用方式是實現(xiàn)流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)穩(wěn)步推進(jìn)的必由之路。

(三)宣揚價值理性，凈化政策工具實施環(huán)境

在基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的進(jìn)程中，中央和地方政府都扮演著獨特的角色，必須聽從倫理道德的呼喚、承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任、合理地行使權(quán)力、最大程度地符合公眾訴求，但是工具理性的張揚和價值理性的勢微卻讓地方政府、公辦學(xué)校逐漸拋卻了委托—代理契約中相應(yīng)的角色與責(zé)任。這表現(xiàn)在流入地省、市級政府將流動兒童義務(wù)教育的財政責(zé)任下推到區(qū)、縣政府，公辦學(xué)校也為了獲取優(yōu)質(zhì)生源而違背教育公平原則，提高入學(xué)門檻和標(biāo)準(zhǔn)。這些都嚴(yán)重阻礙著政策理念的傳達(dá)和政策實施的進(jìn)程，大大削弱了政策工具的使用效果。因此，必須喚醒政策制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和目標(biāo)群體的倫理意識，宣揚價值理性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵囊x。流入地政府既是流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)政策的再制定者，又是政策落實過程中的執(zhí)行者和監(jiān)督者，應(yīng)充分發(fā)揮模范帶頭作用，加大對流動兒童的教育財政投入，保障區(qū)域內(nèi)教育公平。公辦學(xué)校作為接納流動兒童的主體，必須消除地域歧視，貫徹政策所倡導(dǎo)的一視同仁原則，關(guān)懷流動兒童的生存環(huán)境和學(xué)習(xí)狀態(tài)。社會人士也應(yīng)積極為流動兒童義務(wù)教育提供經(jīng)濟(jì)支持，并主動監(jiān)督流動兒童義務(wù)教育政策落實情況和經(jīng)費使用情況。唯有多方利益主體共同助力，才能為流動兒童義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)政策創(chuàng)造出良好的社會環(huán)境。