巴塞爾Ⅲ實施中的挑戰(zhàn)及建議

徐倩

巴塞爾Ⅲ的內(nèi)容及演進

2007年國際金融危機后，國際清算銀行下屬的巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會（以下簡稱“巴塞爾委員會”）啟動新一輪巴塞爾協(xié)議的改革工作。2010年，以《巴塞爾Ⅲ：更安全的金融體系》、《巴塞爾Ⅲ：流動性風險計量、標準和監(jiān)管的國際框架》和《巴塞爾Ⅲ：增強銀行和銀行體系穩(wěn)健性的全球監(jiān)管框架》等為代表的一系列文件相繼發(fā)布，并被業(yè)內(nèi)人士統(tǒng)稱為巴塞爾Ⅲ“早期框架”。2011年以來，巴塞爾委員會持續(xù)推進早期框架的修訂調(diào)整和補充完善工作，先后發(fā)布有關(guān)流動性監(jiān)管指標、杠桿率監(jiān)管規(guī)則等的一系列修訂性文件，并在2017年12月出臺《巴塞爾Ⅲ：后危機改革的最終方案》（以下簡稱“最終方案”）。上述早期框架、修訂文件以及最終方案，奠定了國際金融監(jiān)管改革的總體方向和基本思路，決定了未來較長一段時間內(nèi)國際銀行業(yè)監(jiān)管的邏輯架構(gòu)和制度安排。

早期框架的核心內(nèi)容

早期框架最大的特點是結(jié)合金融危機中教訓來彌補現(xiàn)行監(jiān)管框架在宏觀審慎監(jiān)管中的不足。

其核心內(nèi)容體現(xiàn)在六個方面。一是重新修改資本分類，提升資本質(zhì)量標準，并對各類資本工具在吸收損失上的能力加以強調(diào)。二是擴大資本覆蓋風險的范圍，提高證券化產(chǎn)品的風險權(quán)重，并增加了交易業(yè)務(wù)、場外衍生產(chǎn)品交易以及證券融資業(yè)務(wù)的交易對手信用風險的資本要求。三是提高部分資本充足率指標要求，并建立儲備資本、逆周期資本等多層次的資本要求。四是引入了杠桿率這一簡單、透明且不具有風險敏感性的工具作為資本充足率監(jiān)管的補充。五是將流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例引入監(jiān)管框架內(nèi)，鼓勵銀行增加長期穩(wěn)定資金來源。六是基于規(guī)模、復雜性、可替代性、相互關(guān)聯(lián)性以及全球活躍程度等標準識別出一批全球系統(tǒng)重要性銀行，并要求這類機構(gòu)滿足不同檔次的附加資本要求。

后續(xù)演進和最終方案內(nèi)容

2011年以來，巴塞爾委員會并未止步于早期框架，而是立足平衡風險敏感度、簡潔性和可比性的原則，持續(xù)推進國際監(jiān)管框架的修訂調(diào)整和補充完善。如推出新型資本工具，調(diào)整銀行賬戶利率風險、交易賬戶市場風險、資產(chǎn)證券化風險等計量方法，明確大額風險敞口的識別、評估、控制等。綜合來看，后續(xù)修訂文件和最終方案的核心內(nèi)容主要涉及以下四方面。

流動性指標方面。一是流動性覆蓋率分子項中的優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)的范圍有所擴大。把A+至BBB-之間的公司債券、某些滿足特定條件的股票及住房抵押貸款支持證券納入二級流動性資產(chǎn)范圍內(nèi)。二是流動性覆蓋率分母項中的現(xiàn)金注入和流出系數(shù)有所調(diào)整，以更好地反映壓力情景下的實際情況。比如，流出系數(shù)相比原來的規(guī)則明顯下降，降低了金融機構(gòu)必須持有的流動性資產(chǎn)規(guī)模。三是流動性資產(chǎn)儲備在壓力時期的可使用性被進一步強調(diào)，即允許機構(gòu)在壓力期間使用正常時期積累下來的流動性資產(chǎn)。

杠桿率規(guī)則方面。一是放松了對衍生產(chǎn)品和回購協(xié)議等產(chǎn)品的杠桿要求，不再要求信用證、貿(mào)易融資等表外項目在杠桿率框架下時均采用100%的轉(zhuǎn)換系數(shù)，而是根據(jù)具體項目，分別采用10%、20%、50%等信用轉(zhuǎn)換系數(shù)。二是統(tǒng)一了衍生產(chǎn)品、證券融資交易等敞口的計算方法，允許衍生品頭寸的現(xiàn)金保證金用于沖減風險暴露，以增強各國杠桿率指標的可比性。最終方案調(diào)整了杠桿率監(jiān)管中風險敞口的計算方法模型，提高了全球系統(tǒng)重要性銀行的杠桿率要求。

信用風險計量方面。標準法下，信用風險暴露類別被重新劃分，風險驅(qū)動因子更為多樣化，風險權(quán)重檔次被適當增加。強調(diào)所采用的風險驅(qū)動因子應(yīng)滿足簡單、直觀、外部可獲取、能清晰解釋等條件，以保證風險資產(chǎn)計量結(jié)果的可驗證性。同時，降低了對外部評級的依賴，要求銀行在采用外部評級時也要加強對債務(wù)人的盡職調(diào)查。內(nèi)部評級法下，將不滿足歷史數(shù)據(jù)可得性、信息優(yōu)勢和建模技術(shù)驗證這三個標準的資產(chǎn)組合排除在內(nèi)部評級法的使用范圍外，為防止銀行利用模型方法進行監(jiān)管資本套利，設(shè)置了以標準法計量結(jié)果為參考的72.5%的資本底線要求。

操作風險計量方面。原有的三種操作風險計量方法被整合為單一的、更具風險敏感性的新標準化計量方法。新標準化計量方法中只納入銀行業(yè)務(wù)規(guī)模和歷史虧損兩項要素。前者中包括利息凈收入、服務(wù)收入、交易收入數(shù)據(jù);后者需要引入單家銀行的操作風險損失數(shù)據(jù);兩項要素共同決定了一家銀行的操作風險內(nèi)部損失系數(shù)。

巴塞爾Ⅲ實施中的挑戰(zhàn)

國際組織、金融機構(gòu)以及研究者高度關(guān)注巴塞爾Ⅲ實施安排，并通過建模分析和數(shù)據(jù)測算，對巴塞爾Ⅲ給銀行業(yè)經(jīng)營、實體經(jīng)濟發(fā)展、宏觀產(chǎn)出、金融穩(wěn)定等領(lǐng)域的影響進行了評估分析，這使得早期框架中一些缺陷或不足被逐步發(fā)現(xiàn)，促進了巴塞爾Ⅲ的后續(xù)修訂工作。但對于部分實施影響的顧慮，也給巴塞爾Ⅲ的推進工作帶來一定挑戰(zhàn)。這些顧慮主要包括以下六個層面。

銀行經(jīng)營同質(zhì)化及系統(tǒng)性風險上升的問題。巴塞爾Ⅲ的實施，雖然可以提升不同銀行間的可比性及透明度，但資本占用壓力和流動性管理要求的引領(lǐng)下，有可能造成銀行資產(chǎn)負債組合的調(diào)整空間被壓縮，進而助推業(yè)務(wù)模式的趨同性。而業(yè)務(wù)模式的趨同，會導致同一區(qū)域內(nèi)的機構(gòu)間出現(xiàn)過度競爭或無序競爭，進而引發(fā)金融服務(wù)供給過度與供給不足并存的問題。比如美國一些學者選取本國數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，新的監(jiān)管安排可能使銀行經(jīng)營行為和選擇出現(xiàn)扭曲，不再專注于自身存在競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域，可能轉(zhuǎn)向同類業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而部分國內(nèi)學者也指出，巴塞爾Ⅲ早期框架內(nèi)，能作為計算流動性覆蓋率時的優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)的種類太少，這會誘使越來越多的銀行類投資者以相同的方式在市場上進行操作。業(yè)務(wù)模式或盈利模式同質(zhì)化會帶來金融穩(wěn)定性下降的問題。因為多家銀行機構(gòu)不僅在參與金融市場操作時的行為更趨一致，還有可能在同一時間內(nèi)面臨資本補充壓力，這種高度一致的投融資需求對市場的負面沖擊較大，導致系統(tǒng)性風險有所上升。對于盈利來源和資本補充機制單一且銀行體系在金融體系中占主導地位的發(fā)展中國家來說，這種情況發(fā)生的概率可能更大。

部分業(yè)務(wù)發(fā)展動力收縮的問題。從長期來看，一國信貸政策應(yīng)當同產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)契合，才能使資產(chǎn)配置符合國家長遠發(fā)展目標。因為銀行業(yè)信貸政策會影響到不同產(chǎn)業(yè)融資的難易度，進而影響到不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。這提醒我們要關(guān)注到巴塞爾Ⅲ在政策導向上對部分產(chǎn)業(yè)的抑制效應(yīng)。例如，國際貿(mào)易融資屬于一種附加在國際貿(mào)易中的低風險類業(yè)務(wù)，對一國進出口和國際資本流動起到關(guān)鍵撬動作用，應(yīng)當成為發(fā)展中國家對外開放過程中重點推進的一類業(yè)務(wù)。但巴塞爾Ⅲ早期框架下，杠桿率指標在計算時不考慮任何風險緩釋和凈額結(jié)算，表外項目要按照100%的轉(zhuǎn)換系數(shù)轉(zhuǎn)換到表內(nèi)，這固然降低了銀行通過資產(chǎn)出表進行監(jiān)管套利的沖動，但也會降低部分表外低風險業(yè)務(wù)（如國際貿(mào)易融資業(yè)務(wù)）的吸引力。再如，可再生能源類技術(shù)作為一種資本密集型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展通常高度依賴長期融資的支持。巴塞爾Ⅲ在流動性監(jiān)管上的規(guī)則可能使長期融資價格更加昂貴，且額度受到限制，造成一國可再生能源類項目難以融到資金。部分國內(nèi)學者發(fā)現(xiàn)，早期框架中的流動性覆蓋率指標項對政府債券的認可度明顯優(yōu)于其他類資產(chǎn)，這可能促使銀行在資產(chǎn)配置時加大政府債券的持有比重，而對私人部門特別是中小企業(yè)“惜貸”。

銀行盈利能力下降的問題。巴塞爾Ⅲ明顯提升銀行發(fā)行普通股補充資本的需求，導致銀行的資本收益率（ROE）出現(xiàn)一定比例的下降。同時，為滿足巴塞爾Ⅲ的流動性指標要求，銀行會傾向于持有更多的現(xiàn)金、超額準備、主權(quán)國家發(fā)行或擔保的證券或其他高評級債券，這會制約銀行資金運用的收益水平，進而影響銀行的盈利能力。目前，有學者曾以1999～2013年來自39個經(jīng)合組織國家的1992家銀行為樣本進行過研究，研究結(jié)論顯著地證實了這一點;還有人以盧森堡50家最大銀行的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為樣本測算，發(fā)現(xiàn)實施巴塞爾Ⅲ會給銀行的資產(chǎn)收益率指標帶來約75個基點的拖累。從我國情況看，近年來銀行維持流動性要求的成本在明顯上升，這可能是銀行平均資產(chǎn)收益水平降低的原因之一。這也是以歐美為代表的銀行業(yè)呼吁推遲執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的重要原因之一。

貨幣政策效力受到影響的問題。巴塞爾Ⅲ的流動性監(jiān)管框架會對貨幣政策傳導機制產(chǎn)生一定挑戰(zhàn)。一方面，銀行如果不斷增持低收益高流動性資產(chǎn)，資金運用效率就會下降，為了彌補這部分效率損失，可能會傾向于在放貸環(huán)節(jié)提高利率要求，即把成本向貸款客戶轉(zhuǎn)嫁，這會導致旨在降低融資成本的貨幣政策效果被削弱。另一方面，即使央行根據(jù)實際推出“寬貨幣”政策，但為滿足流動性監(jiān)管指標要求，銀行可能還是會堅持“緊信用”狀態(tài)。有學者用印度銀行業(yè)的實證數(shù)據(jù)證實，受流動性覆蓋率（LCR）約束的銀行在貨幣市場會選擇以更高的利率借款，這些銀行向客戶發(fā)放貸款時，放貸利率大約會提高5個基點。

經(jīng)濟增長受到負面拖累的問題。不能否認，防范金融風險和保持經(jīng)濟增長這兩個目標的確有一定的沖突關(guān)系，巴塞爾Ⅲ更多傾向于前者，而監(jiān)管部門卻要在二者之間尋求一定的平衡。金融危機以來，按照不完全統(tǒng)計，以巴塞爾Ⅲ實施對產(chǎn)出影響為主題的實證研究數(shù)量超過50項。從研究結(jié)論看，學者們普遍認為，銀行的監(jiān)管資本比率每提高一定水平，相關(guān)國家或地區(qū)的產(chǎn)出水平就會下降一定水平。當然，這種相對降幅有一定的差異。比如，有的測算結(jié)論是，監(jiān)管資本比率每提高一個百分點將導致產(chǎn)出水平下降0.09%，而實施流動性監(jiān)管新標準將導致產(chǎn)出水平下降0.08%。還有一些測算出的數(shù)值更高，即資本比率每增加一個百分點，相關(guān)國家或地區(qū)的GDP水平將下降大約0.20個百分點。

規(guī)則復雜和高合規(guī)成本的問題。近年來，以巴塞爾協(xié)議為代表的金融監(jiān)管規(guī)制正在日趨復雜化，即便是巴塞爾Ⅱ，其文本部分的篇幅也長達近千頁，巴塞爾Ⅲ雖然致力于增強規(guī)則的簡單化，降低風險加權(quán)資產(chǎn)計量體系的復雜性，但事實上，為了不過度放棄協(xié)議的科學性和準確性，巴塞爾Ⅲ確定的風險計量框架、特別是信用風險計量框架依然高度復雜。為有效實施巴塞爾Ⅲ，銀行必須在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、信息系統(tǒng)、制度流程上做出新的調(diào)整、細化和升級，這意味著仍需投入大量的人力、財務(wù)和科技資源，短時間內(nèi)的合規(guī)成本將大大攀升。如果再疊加上經(jīng)營收益水平的下降，會給銀行業(yè)資本實力和風險抵御能力帶來階段性沖擊，對中小商業(yè)銀行而言，對這種沖擊的抵御能力更弱。

對我國推進巴塞爾Ⅲ實施工作的建議

近十幾年來，中國銀行業(yè)在對標國際監(jiān)管規(guī)則過程中所采取的一系列改革措施，在很大程度上助力其實現(xiàn)了自身良好經(jīng)營或穩(wěn)健轉(zhuǎn)型。巴塞爾Ⅲ所倡導的實現(xiàn)對各類風險暴露的準確計算和資本的充分計提、提高資本質(zhì)量和吸收損失能力、基于穿透原則測量大額風險暴露、防范系統(tǒng)性金融風險的理念，有利于抑制和解決國內(nèi)銀行業(yè)當前經(jīng)營中突出的風險問題。其對零售業(yè)務(wù)的鼓勵導向，也有利于國內(nèi)銀行業(yè)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。因此，我國應(yīng)當堅持推進國內(nèi)監(jiān)管體系同國際監(jiān)管規(guī)則接軌的總基調(diào)不動搖，但在規(guī)則落地過程中，也要關(guān)注到國內(nèi)外相關(guān)研究進展，了解到理論界和實務(wù)界的顧慮，對實施后可能面臨的問題做出前瞻應(yīng)對，從而穩(wěn)步推進國際監(jiān)管規(guī)則的本土化工作。

與國內(nèi)實際相結(jié)合，前瞻防范同質(zhì)化經(jīng)營。一方面，要著力建立更為差異化的監(jiān)管框架，鼓勵資產(chǎn)規(guī)模量、業(yè)務(wù)復雜度、系統(tǒng)影響力不同的銀行適用不同的資本戰(zhàn)略，防止大中小型銀行出現(xiàn)高度一致的風險偏好和市場定位。另一方面，要結(jié)合國內(nèi)銀行業(yè)的發(fā)展實踐和監(jiān)管導向，對巴塞爾Ⅲ的細節(jié)條款有所微調(diào)。比如，信用風險計量新標準法對滿足條件的房地產(chǎn)押品的風險緩釋效力的認可，可能進一步強化國內(nèi)銀行業(yè)對房地產(chǎn)抵押品的依賴度。為避免這一后果，可以適度從嚴掌握不同貸款價值比（LTV）下房地產(chǎn)抵押貸款的風險權(quán)重。此外，還要同步推進利率市場化等內(nèi)部改革，積極發(fā)展金融科技，為國內(nèi)銀行逐步走出同質(zhì)化經(jīng)營的怪圈奠定制度根基。

控制好金融去杠桿的節(jié)奏和力度，弱化對貨幣政策和經(jīng)濟增長的負面影響。2017年以來，中央提出積極穩(wěn)妥去杠桿的要求，以解決國內(nèi)因杠桿率急劇攀升而出現(xiàn)的一系列問題。需要注意的是，中國經(jīng)濟增速仍明顯高于發(fā)達國家長期以來的平均水平，多個領(lǐng)域?qū)Y金的需求仍然較為迫切。因此，一方面，要充分運用巴塞爾Ⅲ的逆周期監(jiān)管原則，選擇在經(jīng)濟平穩(wěn)向好時期落實更審慎的指標要求，而在經(jīng)濟明顯下行時期采取更為靈活的政策。另一方面，要將流動性監(jiān)管體系及市場表現(xiàn)納入貨幣政策決策視線范圍內(nèi)，體現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合。此外，對于事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略、需要長期穩(wěn)定資金投入的領(lǐng)域，要在資本計量上做出更靈活的安排。

促進金融市場穩(wěn)健發(fā)展，擴展銀行補充資本的渠道。為滿足巴塞爾Ⅲ和信貸增長的雙重要求，國內(nèi)銀行普遍承受進一步補充高質(zhì)量資本的壓力。過去幾年中，國內(nèi)資本市場持續(xù)低迷，對銀行股票增發(fā)的承載能力較為有限，優(yōu)先股發(fā)行審批流程復雜、不確定性因素較多，次級債又在資本質(zhì)量上有先天局限性。下一階段，既要維護國內(nèi)金融市場的健康發(fā)展，并穩(wěn)步提升其融資能力和融資效率，又要注重利用場內(nèi)場外、境內(nèi)境外的多個市場和更為多元的投資者來豐富銀行補充中長期資本的渠道，避免過于依賴傳統(tǒng)融資方式。2019年以來，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部、證監(jiān)會等部門已經(jīng)為商業(yè)銀行優(yōu)先股和永續(xù)債發(fā)行出臺配套支持政策，下一步仍需關(guān)注各類政策實施效果，并適時鼓勵永續(xù)債發(fā)行主體和投資主體擴容。

把握鼓勵創(chuàng)新與防范風險之間的平衡。巴塞爾Ⅲ是在金融危機后應(yīng)運而生的，在政策導向上更偏重于防范系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利。例如，其一再強調(diào)要對金融衍生產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵤└鼮閲绤柕谋O(jiān)管，遏制金融機構(gòu)設(shè)計高度復雜產(chǎn)品的沖動。但對中國和其他新興市場國家而言，金融衍生產(chǎn)品市場總體上還處于起步階段，尚未能充分滿足金融機構(gòu)和非金融企業(yè)風險對沖和風險管理的需求。如實施過于嚴厲的監(jiān)管，有可能阻礙金融衍生產(chǎn)品市場的發(fā)展進程。當然，也要防范“偽創(chuàng)新”或過度創(chuàng)新帶來的風險。因此，在巴塞爾Ⅲ落地實施中，既要呵護國內(nèi)銀行業(yè)金融創(chuàng)新的內(nèi)在動力，又要防范過度創(chuàng)新和以創(chuàng)新為名行監(jiān)管套利之實。

落實匹配性監(jiān)管，避免合規(guī)成本過高。鑒于巴塞爾Ⅲ強調(diào)了匹配性原則，即在不放松監(jiān)管要求前提下降低中小銀行監(jiān)管規(guī)則的復雜性。因此，除做好系統(tǒng)重要性銀行同國際監(jiān)管標準的對接外，還要針對中小銀行做出差異化規(guī)則體系安排。這就要求要堅持“過程重于結(jié)果”和“實質(zhì)重于形式”的原則，在確保資產(chǎn)充足的同時簡化部分業(yè)務(wù)的風險計量要求，或在確保定義準確的同時簡化部分指標計算規(guī)則，盡量降低國內(nèi)中小銀行的合規(guī)成本。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）