我國(guó)地方政府債務(wù)的積極變化與風(fēng)險(xiǎn)防控

李德玲

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下行、“結(jié)構(gòu)性去杠桿”政策的推行，地方政府債務(wù)問(wèn)題也逐漸受到人們的關(guān)注。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的定義仍未達(dá)成共識(shí)。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)剖析發(fā)現(xiàn)，該定義可以分為狹義和廣義兩種。狹義的定義是指，當(dāng)?shù)胤秸目傊С龀^(guò)總收入時(shí)發(fā)生的實(shí)際債務(wù)，即地方政府的地方總支出和總收入之間的差額。其中地方總支出包括預(yù)算、預(yù)算外和系統(tǒng)外部支出，地方總收入包括預(yù)算、預(yù)算外和系統(tǒng)外部收入。這一定義包含了許多類型的債務(wù)，例如來(lái)自企業(yè)或銀行的政府貸款、短期政府間貸款等。廣義的定義除了包含以上內(nèi)容之外，還包括直接或間接隸屬于它們的公司項(xiàng)目的債務(wù)。此外，地方政府債務(wù)還包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩種，其中顯性債務(wù)主要指地方政府明確需要支付的負(fù)債和應(yīng)付支出，隱性債務(wù)主要指在金融機(jī)構(gòu)清算或破產(chǎn)時(shí)地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損失，例如社保資金缺口、PPP項(xiàng)目的負(fù)債等。

盡管自2008年起，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了較快上升，但是在2015年最新的《預(yù)算法》出臺(tái)之后，該問(wèn)題也出現(xiàn)了一些積極的變化。因此，本文首先介紹全球各國(guó)地方政府債務(wù)的演進(jìn)，然后分析我國(guó)地方政府債務(wù)的積極變化，最后闡述我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控，希望能為管理層決策提供借鑒或參考。

全球各國(guó)地方政府債務(wù)的演進(jìn)

在一些國(guó)家，地方政府除了要支付公務(wù)員工資、保險(xiǎn)養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計(jì)劃，以及購(gòu)買市政債券和各類債務(wù)債券之外，還通常扮演著最后貸款人的角色。其任務(wù)不僅僅是提供公共產(chǎn)品和平滑經(jīng)濟(jì)周期，還包括在金融危機(jī)之后為金融機(jī)構(gòu)或大型企業(yè)提供信貸支持。在金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)將會(huì)出現(xiàn)很多的金融摩擦，最終借款人與貸款人之間的債務(wù)期限和風(fēng)險(xiǎn)之間的錯(cuò)配將會(huì)導(dǎo)致杠桿周期擴(kuò)大，并最終導(dǎo)致這些金融機(jī)構(gòu)陷入困境之中。此時(shí)，政府就會(huì)去救助這些金融機(jī)構(gòu)，并且形成了債務(wù)。與此同時(shí)，政府還會(huì)為一些私人項(xiàng)目提供補(bǔ)貼、擔(dān)保等，這些形成了隱性債務(wù)。

從先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體看，雖然有些國(guó)家（如日本）的總體政府債務(wù)規(guī)模較高，但是地方政府債務(wù)與GDP的比例并不高，風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較低。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)，自2013年以來(lái)，大約有1/3的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在改善政府的金融凈值方面取得了一定的進(jìn)展，它們的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也有所降低。此外，這些國(guó)家普遍處于低利率的金融環(huán)境中，這種環(huán)境有助于債務(wù)利息的低速上升，并提高了地方政府的還款能力。

圖1是2000～2018年美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)/GDP、美國(guó)州和地方政府債務(wù)/GDP、日本中央政府債務(wù)/GDP、日本地方政府債務(wù)/GDP的走勢(shì)圖。從圖中可以看到，2000～2018年來(lái)，日本中央政府債務(wù)/GDP和美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)/GDP均呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)在2008年以后表現(xiàn)得尤其明顯。與之相對(duì)應(yīng)的是，2000～2018年日本地方政府債務(wù)/GDP、美國(guó)州和地方政府債務(wù)/GDP則一直維持在低位，在2015年之后甚至出現(xiàn)了下降。單純從數(shù)據(jù)上看，債務(wù)/GDP的變化與兩種對(duì)立力量的制衡有很大的關(guān)聯(lián)——現(xiàn)有債務(wù)存量支付利息影響比率的分子，名義GDP增長(zhǎng)率影響比率的分母。在低利率背景下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府債務(wù)的利息增速低于名義GDP增長(zhǎng)率，從而導(dǎo)致比率降低。

在多數(shù)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和低收入國(guó)家，近年來(lái)低利率的金融環(huán)境和強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也導(dǎo)致地方政府債務(wù)/GDP的比率有所下降。但是，如果部分國(guó)家的融資條件繼續(xù)緊縮，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的脆弱性上升、還款能力下降。

我國(guó)地方政府債務(wù)的積極變化

雖然我國(guó)地方政府債務(wù)仍然存在諸多問(wèn)題，但是近年來(lái)出現(xiàn)了一些積極變化，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

我國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控

2015年初，我國(guó)施行了最新的《預(yù)算法》。該法律規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡、量入為出的原則編制，不得有赤字。此外，省級(jí)政府可以在資本市場(chǎng)發(fā)行地方政府債券，債券的發(fā)行規(guī)模必須經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，并納入地方財(cái)政預(yù)算。這項(xiàng)法律為地方政府開(kāi)辟了更加規(guī)范和透明的融資渠道。在此影響下，近年來(lái)我國(guó)一些省市的地方政府債務(wù)余額/GDP已經(jīng)有所下降。

圖2是2016～2018年北京、內(nèi)蒙古、遼寧、貴州、海南地方政府債務(wù)余額/GDP的走勢(shì)。從圖中可以看到，除了內(nèi)蒙古的地方政府債務(wù)余額/GDP有所上升之外，北京、遼寧、貴州的地方政府債務(wù)余額/GDP均出現(xiàn)了下降，而海南的地方政府債務(wù)余額/GDP則在2016～2018年間變化不大。從區(qū)域視角看，我國(guó)各省市地方政府的債務(wù)規(guī)模不同，債務(wù)余額/GDP也存在較大的差異。具體而言，富裕的東部省份的地方政府債務(wù)規(guī)模最大，但是它們占GDP的比重最小;西部貧困省份或地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模最小，但是它們占GDP的比重最大。由于債務(wù)余額/GDP可以反映不同省市地方政府的償債能力，因此西部貧困省份或地區(qū)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)實(shí)際上是最高的。

從具體數(shù)據(jù)上看，2018年北京市地方政府債務(wù)余額/GDP的數(shù)值僅為14%，內(nèi)蒙古的數(shù)值為38%，遼寧的數(shù)值為34%，貴州的數(shù)值為60%，海南的數(shù)值為39%。以上數(shù)據(jù)均低于國(guó)際貨幣基金組織（IMF）提出的“90%～150%”的警戒線。即便加上地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模，如果管理層能夠有效進(jìn)行管控，那么風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)很高。因此，通過(guò)數(shù)據(jù)分析可以得出結(jié)論：我國(guó)地方政府顯性債務(wù)處于風(fēng)險(xiǎn)可控的區(qū)間范圍之內(nèi)。

地方政府的資產(chǎn)規(guī)模高于負(fù)債

根據(jù)我國(guó)央行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2019）》，截至2018年底，我國(guó)宏觀杠桿率的數(shù)值為249.4%，同比下降了1.5%，這表明我國(guó)“去杠桿”已經(jīng)取得了一定成效，維持“穩(wěn)杠桿”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”的動(dòng)態(tài)平衡則更為重要。

如果從資產(chǎn)和負(fù)債的關(guān)系看，由于中國(guó)具有的特殊國(guó)情，政府擁有的資產(chǎn)規(guī)模（包括城市土地、礦產(chǎn)資源以及國(guó)有企業(yè)等）在全球屈指可數(shù)。與此同時(shí)，我國(guó)很多省市在城市建設(shè)過(guò)程中形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，它們都是對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化起到支撐作用的財(cái)富，而并非像其他國(guó)家一樣用于養(yǎng)老、消費(fèi)等項(xiàng)目。此外，我國(guó)政府還擁有大約數(shù)百萬(wàn)億元規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)。

根據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前我國(guó)所有省市的政府資產(chǎn)都超過(guò)了負(fù)債，由于政府資產(chǎn)在核算過(guò)程中未包含資本化的稅收收入，如果考慮到這一點(diǎn)，政府資產(chǎn)和負(fù)債的比率將進(jìn)一步提高。相比較而言，較貧困的西部地區(qū)的政府資產(chǎn)和負(fù)債比率的數(shù)值相對(duì)較低，主要原因是這些地區(qū)的土地價(jià)值較低。

因此，從以上數(shù)據(jù)看，我國(guó)地方政府的資產(chǎn)規(guī)模高于負(fù)債。如果說(shuō)地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，則主要是指?jìng)鶆?wù)清償遇到的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，即銀行業(yè)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榧词顾鼈兪褂闷渌鹑跈C(jī)構(gòu)的信貸代替了銀行信貸，地方政府債券中的86%以上仍由商業(yè)銀行持有。

低利率金融環(huán)境有助于地方政府償還債務(wù)

《貨幣與魔鬼》的作者阿代爾·特納認(rèn)為，低利率將成為21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”，即便儲(chǔ)蓄率較高的中國(guó)也概莫能外。從全球范圍看，自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，各國(guó)央行紛紛推出了低利率政策，以此來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在2007～2018年間，我國(guó)的存款利率從4.14%下降至1.5%，貸款利率從7.47%下降至4.35% 。以上數(shù)據(jù)表明，我國(guó)也逐漸步入了低利率時(shí)代。

在低利率的金融環(huán)境下，地方政府所需要支付的債務(wù)利息的增長(zhǎng)速度較慢，這有助于提高它們的還款能力。從地方政府杠桿率（地方政府債務(wù)/GDP）的計(jì)算公式看，由于低利率的金融環(huán)境導(dǎo)致政府債務(wù)利息增速可能會(huì)低于名義GDP增長(zhǎng)率，因此在我國(guó)經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的背景下，地方政府的杠桿率可能會(huì)隨之降低。

我國(guó)政府實(shí)行的政策已經(jīng)初見(jiàn)成效

近年來(lái)，隨著我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模逐漸上升，管理層已經(jīng)對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，并且采取了幾項(xiàng)措施來(lái)防范其可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。例如，最新的《預(yù)算法》對(duì)地方各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算做了嚴(yán)格的規(guī)定，并對(duì)舉債規(guī)模進(jìn)行“限額”;國(guó)務(wù)院多次出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)的各項(xiàng)報(bào)告，并且加大了對(duì)舉債擔(dān)保等違法違規(guī)行為的監(jiān)督。

從實(shí)行效果看，以上政策已經(jīng)取得了一定成效，但是還需要進(jìn)一步采取措施。從層級(jí)關(guān)系看，我國(guó)有五級(jí)政府，分別為中央、省、地市、縣和鄉(xiāng)村，這些政府都或多或少依賴于債務(wù)融資。其中中央政府的資產(chǎn)較為雄厚;地市級(jí)以下政府的債務(wù)規(guī)模較高，尤其是隱性債務(wù)的規(guī)模很高。因此，管理層需要對(duì)地市級(jí)以下政府的債務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并提出相應(yīng)的解決措施。

防控我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

盡管近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)了一些積極變化，但是還有許多方面需要重點(diǎn)關(guān)注和改進(jìn)，以確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。通過(guò)分析全球各國(guó)地方政府債務(wù)的演進(jìn)，并結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，我們得出了以下政策建議：

首先，高度重視地方政府隱性債務(wù)和地市級(jí)以下政府債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，一些地方政府建立了融資平臺(tái)并向其借款，這些債務(wù)就屬于隱性債務(wù)的范疇。從法律上講，地方政府融資平臺(tái)是一家國(guó)有企業(yè)，其唯一或主要股東是相應(yīng)的地方政府，其股份通常由國(guó)資委持有。除了地方政府融資平臺(tái)之外，有些地方政府還通過(guò)隱性擔(dān)保、不規(guī)范的政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP項(xiàng)目，甚至讓民營(yíng)企業(yè)融資等形式來(lái)形成隱性債務(wù)。根據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的估算，截至2018年底，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了顯性債務(wù)，其引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)不容人們忽視。

此外，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，在我國(guó)的五級(jí)政府中，地市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模最高，二者的債務(wù)之和在債務(wù)總量中的占比大約為81%。此外，很多地市級(jí)和縣級(jí)政府的財(cái)政透明度較低，隱性債務(wù)規(guī)模非常高，這些債務(wù)有可能形成“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)。因此，管理層應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步摸清地方政府隱性債務(wù)和地市級(jí)以下政府債務(wù)的規(guī)模，并且高度重視其引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

其次，繼續(xù)推進(jìn)地方政府財(cái)政的結(jié)構(gòu)性改革，并重視償債方面的創(chuàng)新。從目前的情況看，由于我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較高，單純依靠地方財(cái)政的力量可能難以償還債務(wù)。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)起到一定的協(xié)助作用，可以通過(guò)使用利率較低、期限較長(zhǎng)的國(guó)債來(lái)代替利率較高、期限較短的地方政府債券或城投債。

通過(guò)以上償債方面的創(chuàng)新措施，不但可以建立人民幣主權(quán)的信用貨幣模式，還可以幫助地方政府償還債務(wù)、降低負(fù)擔(dān)。此外，地方政府有必要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政的結(jié)構(gòu)性改革，積極提升財(cái)政投資效率，將更多資金投入鼓勵(lì)人口生育、加強(qiáng)教育培訓(xùn)等方面，這樣可以提高財(cái)政投資效率、避免債務(wù)規(guī)模的快速上升。

最后，學(xué)習(xí)和借鑒日本、美國(guó)等國(guó)家管理地方政府債務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。由于我國(guó)和日本的國(guó)體較為接近，兩國(guó)的融資制度都是以銀行的間接融資為主，當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也與20世紀(jì)90年代的日本有著諸多相似之處，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)日本的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行重點(diǎn)分析和學(xué)習(xí)。與此同時(shí)，美國(guó)管理地方政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)也存在很多可取之處，如允許地方政府破產(chǎn)、對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等，以上經(jīng)驗(yàn)都值得我國(guó)政府學(xué)習(xí)和借鑒。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）