美國對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗及對中國的啟示*

朱文龍

(贛南師范大學 馬克思主義學院，江西 贛州 341000)

我國目前正在建設的上海等自由貿(mào)易試驗區(qū)在性質(zhì)上屬于海關法上的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，世界其他國家亦有此類制度，只是各國稱謂有所不同。美國將其稱為“對外貿(mào)易區(qū)”，指的是在美國海關和邊境保護局的監(jiān)督下，由美國對外貿(mào)易區(qū)委員會授權(quán)建立的一個安全區(qū)域。1936年，紐約市的布魯克林區(qū)設立了美國第一個對外貿(mào)易區(qū)，如今，美國已有250個左右的對外貿(mào)易區(qū)和超過500個對外貿(mào)易分區(qū)。[1]

一、美國對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷程

美國對外貿(mào)易區(qū)的出現(xiàn)有著特定的時代背景。20世紀一二十年代，經(jīng)濟中的極高通量、連續(xù)性的大規(guī)模生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)上農(nóng)業(yè)機械的廣泛使用帶來的生產(chǎn)效率的顯著提高使生產(chǎn)能力過剩的問題一直困擾著美國經(jīng)濟，為幫助受困的農(nóng)民，執(zhí)政的共和黨人決定提高關稅。1930年，美國國會通過《斯穆特-霍利關稅法案》，將2000多種進口商品的關稅提升到歷史最高水平，這一做法導致許多國家對美國采取報復性關稅措施，使美國的進口額和出口額都大幅度下降，為消除上述法案帶來的負面影響，美國國會于1934年通過了《對外貿(mào)易區(qū)法》，希望鼓勵和加速美國對外貿(mào)易的發(fā)展。

但對外貿(mào)易區(qū)在設立之初，并沒有如預想般受到人們的歡迎，到1950年的時候，也僅僅只有5個對外貿(mào)易區(qū)投入運營。之所以如此，一個可能的原因是最初的法案將對外貿(mào)易區(qū)的功能定位于出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和倉儲，貨物抵達對外貿(mào)易區(qū)后可以進行“加工”，但不能進行“制造”或“展示”，因為有人擔心，一旦放開制造，將會導致外國便宜貨物的大量進口，從而給美國國內(nèi)貨物的加工帶來風險。這種功能上的單一性降低了對外貿(mào)易區(qū)的吸引力，為解決這一問題，美國國會于1950年通過了博格斯修正案，對《對外貿(mào)易區(qū)法》進行修訂，刪除了原法案中“不得在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)展銷和制造商品”的規(guī)定，準許在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行“制造”活動，貨物在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)制造后再運入關境內(nèi)用于國內(nèi)消費時，將根據(jù)它的全部價值征收關稅。同時，允許對商品進行展示也使原本會在別國或別的地區(qū)進行展銷的商人對對外貿(mào)易區(qū)重新有了興趣。

對外貿(mào)易分區(qū)(sub-zone)的設立也增強了美國對外貿(mào)易區(qū)的吸引力。對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)成本高昂使很多大規(guī)模制造業(yè)望而卻步，為此，對外貿(mào)易區(qū)委員會在1952年制定法令，在原有對外貿(mào)易區(qū)的基礎上增加了對外貿(mào)易分區(qū)，二者的區(qū)別在于，對外貿(mào)易區(qū)是通用的，其中包含了眾多企業(yè)，而對外貿(mào)易分區(qū)通常針對的是個別企業(yè)，它位于現(xiàn)有的對外貿(mào)易區(qū)范圍之外，但在貨物的進出口方面能夠享受一樣的優(yōu)惠待遇。對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)是為幫助那些無法重新安置或利用現(xiàn)有通用對外貿(mào)易區(qū)優(yōu)勢的公司而設立的，它們不再需要搬遷，也不需要建造新的設施或者雇傭新的工人，這降低了企業(yè)的成本，同時也激發(fā)了對外貿(mào)易區(qū)的活力。

1970年的阿姆科鋼鐵公司訴思坦斯案被認為是美國對外貿(mào)易分區(qū)發(fā)展史上的重要節(jié)點。[2]該案中，船舶制造商伊奎特公司拿到了一份制造船舶的訂單，它希望通過設立一個對外貿(mào)易分區(qū)以實現(xiàn)從日本免稅進口鋼鐵的目的，然后在此對外貿(mào)易分區(qū)中制造船舶并免稅進口到美國海關關境內(nèi)(當時美國對進口鋼材征稅，但對進口船舶免稅)，這種做法相對于使用美國本土生產(chǎn)的鋼鐵可以節(jié)約一大筆費用。為此，原本為伊奎特公司提供鋼鐵的阿姆科鋼鐵公司向法院起訴，請求宣告對外貿(mào)易委員會設立對外貿(mào)易分區(qū)的決定違法且無效。圍繞著是否能夠在對外貿(mào)易分區(qū)中制造船舶、是否會導致避稅的效果、該對外貿(mào)易分區(qū)是否屬于公用設施、委員會的事實認定是否正確以及分區(qū)真正的申請人是否合法等問題，當事人進行了深入的辯論，經(jīng)過初審法院和聯(lián)邦第二巡回法院的審理，原告的請求被駁回。法院的判決在法律上解決了圍繞著對外貿(mào)易分區(qū)的爭議，此后，分區(qū)逐漸進入了良性發(fā)展的態(tài)勢。

20世紀70年代，隨著日本和歐盟的鋼鐵、汽車、半導體以及民用飛機等工業(yè)的不斷發(fā)展，美國相關產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，為了扭轉(zhuǎn)制造業(yè)下滑的趨勢，在美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會的推動下，海關決定對于某些商品的零部件征收低于成品的關稅，以鼓勵進口零部件并促進本國工業(yè)的發(fā)展。1980年，財政部做出決定，不再將對外貿(mào)易區(qū)的加工成本納入應稅價值，從而減少了在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的貨物的應稅額，使對外貿(mào)易區(qū)能夠真正地產(chǎn)生吸引力。1982年，財政部再次做出決定，與進口成分相關的其他費用如保險、運輸?shù)纫脖慌懦谧罱K的估價范圍之外。這兩項決定促使美國自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量激增。在整個70年代，美國共成立了52個對外貿(mào)易區(qū)，進入80年代后，對外貿(mào)易區(qū)和分區(qū)的數(shù)量都實現(xiàn)了大規(guī)模增長。[3]

2007年爆發(fā)的次貸危機，使美國深刻認識到了發(fā)展實體經(jīng)濟的重要性，重新提出了“再工業(yè)化”的目標，加強了對制造業(yè)和出口的重視。2009年，對外貿(mào)易區(qū)委員會采用可選址框架(Alternative Site Framework，ASF)的方法，對總區(qū)和分區(qū)的設置以及管理辦法進行調(diào)整，簡化了審批流程，大幅降低了運營主體入?yún)^(qū)及從事制造加工活動的壁壘。在此之前，企業(yè)入?yún)^(qū)需要提交復雜的申請表，往往需要耗費數(shù)周乃至數(shù)月的時間，在新的框架下，企業(yè)入?yún)^(qū)或設立新的分區(qū)的權(quán)力被下放，從申請到批準的時間被大大地縮短了。在ASF的框架下，對外貿(mào)易區(qū)委員會先后完成了數(shù)十個對外貿(mào)易區(qū)的重組。

如今，美國的對外貿(mào)易區(qū)基本形成了臨空、臨港和陸路樞紐這三大基本區(qū)位類型。臨港型對外貿(mào)易區(qū)又分為瀕臨海港和河港兩種類型，主要分布在太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥灣沿岸地區(qū)，包括洛杉磯202號、長灘50號、懷尼米港205號、波士頓27號、布勞沃德25號、新奧爾良2號、格拉姆西124號等著名的對外貿(mào)易區(qū)；臨空型對外貿(mào)易區(qū)是依托綜合航空運輸體系設立的對外貿(mào)易區(qū)，通常臨近航空港，例如依托全球最大的貨運機場孟菲斯國際機場設立的77號對外貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)商品價值總額一直在美國居于前列；除此之外，美國的一些對外貿(mào)易區(qū)還依托高速公路、鐵路等交通運輸樞紐設立，它們通常規(guī)模較小，但分布十分廣泛。[4]

二、美國對外貿(mào)易區(qū)的法律制度

美國對外貿(mào)易區(qū)的立法已經(jīng)形成了一個包括聯(lián)邦與州的法律法規(guī)、判例以及國際條約等多種形式、結(jié)構(gòu)嚴密的框架體系。[5]其中1934年制定的《對外貿(mào)易區(qū)法》居于核心地位，《對外貿(mào)易區(qū)委員會條例》和《美國海關和邊境保護條例》也是非常重要的法律淵源。

(一)《對外貿(mào)易區(qū)法》

《對外貿(mào)易區(qū)法》制定于1934年，至今經(jīng)歷了數(shù)次修改，如今被編入《美國法典》第19卷“關稅”第1A章第81條a-u款，它對對外貿(mào)易區(qū)的建立、運入對外貿(mào)易區(qū)的商品、對外貿(mào)易區(qū)的運行等關鍵性問題都做了規(guī)定。b款規(guī)定，對外貿(mào)易區(qū)委員會有權(quán)授予企業(yè)在美國管轄的入境港或其毗鄰港建立、經(jīng)營和維持對外貿(mào)易區(qū)的特權(quán)；每個入境港至少可以設立一個對外貿(mào)易區(qū)，只有委員會認定現(xiàn)有的、已授權(quán)建立的對外貿(mào)易區(qū)不足以為貿(mào)易提供便利時，才能授權(quán)建立新的對外貿(mào)易區(qū)；在申請設立園區(qū)時公共企業(yè)有優(yōu)先的權(quán)力；如果入境港的港口設施歸它所在的州或市所有或控制，那么委員會不得批準公共企業(yè)提出的在該港口建立對外貿(mào)易區(qū)的申請，除非得到該州法令的授權(quán)。c款規(guī)定的是運入對外貿(mào)易區(qū)的商品的海關法例外，其中又分為了五個小點，第一小點規(guī)定了區(qū)內(nèi)商品的處理，除了法律禁止的貨物或其他法律另有規(guī)定以外，運入對外貿(mào)易區(qū)的國外和本國商品都無需遵從海關法律的規(guī)定。在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)，商品可以被儲存、出售、展示、打散、重新包裝、裝配、分銷、分類、評級、清洗、與外國產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品相混合，或以其他方式操作，或者依照本法的其他規(guī)定制造、出口、銷毀以及以原始包裝或其他形式被送往美國的關稅區(qū)，但外國商品要進入美國關稅區(qū)，須遵守美國與進口商品有關的法律法規(guī)；第二小點規(guī)定的是對自行車零部件的可適用性；第三小點規(guī)定在蒸餾酒廠由變性的蒸餾酒制造或生產(chǎn)的產(chǎn)品取消免稅；第四點規(guī)定了在對外貿(mào)易區(qū)中開展煉油活動時征稅的方法；第五小點規(guī)定，在不觸犯海關法的條件下，獲準進入對外貿(mào)易區(qū)并可在園區(qū)內(nèi)用作生產(chǎn)設備或生產(chǎn)設備一部分的貨物在未完成組裝、安裝、測試及用于生產(chǎn)前，無需繳稅。在歷史上，這一部分的內(nèi)容根據(jù)美國國內(nèi)和國際條件的變化，經(jīng)歷了多次調(diào)整和修訂，例如2003年時就根據(jù)《美國—智利自由貿(mào)易協(xié)定實施法》插入了有關貨物退稅的內(nèi)容。n款規(guī)定了對外貿(mào)易區(qū)作為公共設施的屬性，對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的所有服務或費用應當公平合理，受讓人(建立運營和維持對外貿(mào)易區(qū)的人)應當遵循目前及今后美國政府與他國政府制定的條約和商業(yè)協(xié)定，為所有申請使用該區(qū)域、區(qū)域內(nèi)設施和附屬物的人員提供服務。

(二)《對外貿(mào)易區(qū)委員會條例》

《對外貿(mào)易區(qū)委員會條例》作為《對外貿(mào)易區(qū)法》的實施細則，在實踐中發(fā)揮著十分重要的作用?！稐l例》共有七個部分，第一部分包括適用范圍、定義、對外貿(mào)易區(qū)委員會的權(quán)力、執(zhí)行秘書的權(quán)力與責任、限制或禁止特定對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營的權(quán)力、對外貿(mào)易區(qū)委員會的總部以及作為對外貿(mào)易區(qū)委員會代表的美國海關官員。第二部分包括主區(qū)和分區(qū)的數(shù)量和分布位置、申請對外貿(mào)易區(qū)的資格、適用于授權(quán)對外貿(mào)易區(qū)的一般、禁止與限制情況、批準之前生產(chǎn)活動的條件與限制、生產(chǎn)設備以及個人有形財產(chǎn)免于國家與地方從價稅的例外。第三部分規(guī)定的是建立和修改授權(quán)的申請，包括申請建立對外貿(mào)易區(qū)、生產(chǎn)授權(quán)的通知、生產(chǎn)授權(quán)的申請、對外貿(mào)易區(qū)擴張或其他修正的申請、對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)名稱的申請、擴建貿(mào)易區(qū)、建立貿(mào)易分區(qū)以及對貿(mào)易區(qū)做出的其他改造申請的評估標準、適用于評估生產(chǎn)權(quán)申請的標準、舉證責任以及申請的費用。第四部分規(guī)定的是申請評估以及審查程序，包括一般申請規(guī)定以及受理前的審查、申請受理的程序以及啟動審查、審查員審查建立或變更園區(qū)的申請、審查員審查生產(chǎn)授權(quán)的申請、審查員審查指定分區(qū)申請、完成案例審查、可進行的生產(chǎn)活動授權(quán)程序、申請對園區(qū)進行微調(diào)的程序等。第五部分規(guī)定了對外貿(mào)易區(qū)的一般運營、公共設施的運營、統(tǒng)一處理、對外貿(mào)易區(qū)方案、對公共設施與統(tǒng)一處理的投訴、受讓人的法律責任、零售貿(mào)易、對外貿(mào)易區(qū)受限地位貨物以及對外貿(mào)易區(qū)運營及活動的監(jiān)視與審查。第六部分規(guī)定了記錄、報告、通知、聽證會以及信息等內(nèi)容。最后第七部分規(guī)定了懲罰以及向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)的申訴，包括權(quán)力的撤銷、罰金、刑罰以及可提起上訴的情形。

現(xiàn)行的《條例》于2012年修訂生效，依據(jù)新條例的規(guī)定，它的宗旨在于擴展美國制造業(yè)以及增值活動的范圍和提高管理上的靈活性，通過避免對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)某些活動帶來的負面影響以增強美國經(jīng)濟的安全性，與以前的管理條例相比，新的條例有幾處值得注意的地方。例如，條例中規(guī)定，“本部分使用的生產(chǎn)指的是涉及完全改變外國商品使其成為擁有不同名稱、特性、用途的全新不同商品的活動，或者涉及改變商品規(guī)格使其海關分類或者入?yún)^(qū)用于消費的資格發(fā)生變化的活動”，取代了以前對制造和加工的區(qū)分，本來對于它們的申請需通過不同的程序，如今則簡化了申請的流程；新的條例還推遲了生產(chǎn)性設備的關稅繳納時間，第15條規(guī)定，被準許進入對外貿(mào)易區(qū)使用的商品、生產(chǎn)設備或該設備的零件，在商品被完全組裝、安裝測試并獲準用于生產(chǎn)之前，不需要繳納關稅，這樣可以鼓勵資本在美國的消費；舊的條例要求總區(qū)申請者的申請中應包含“環(huán)境影響”的內(nèi)容，新條例第21條廢除了上述規(guī)定，這種做法在一定程度上放松了對對外貿(mào)易區(qū)申請者的要求，提高了管理的靈活性。[6]

(三)《美國海關和邊境保護條例》

該法規(guī)定了適用于對外貿(mào)易區(qū)貨物的準入，區(qū)內(nèi)貨物的處理、生產(chǎn)或展示，區(qū)內(nèi)貨物出口以及區(qū)內(nèi)貨物轉(zhuǎn)移入關稅區(qū)等問題，共有八個部分。第一部分總則明確了定義、作為對外貿(mào)易區(qū)委員會代表的口岸海關關長、海關監(jiān)督、經(jīng)營人的責任和監(jiān)管義務、啟用的程序、對外貿(mào)易區(qū)的變更、經(jīng)營人獲權(quán)開啟或加封封條、經(jīng)營人的許可、查驗貨物的授權(quán)、貨物運入對外貿(mào)易區(qū)、承運人使用對外貿(mào)易區(qū)、海關表格與程序、以及對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的零售業(yè)務等。第二部分是對庫存管理和記賬系統(tǒng)的規(guī)定。第三部分規(guī)定的是貨物進入對外貿(mào)易區(qū)的相關問題，包括批準貨物入?yún)^(qū)、貨物入?yún)^(qū)的申請和許可、貨物在區(qū)內(nèi)暫時的存放、查驗、經(jīng)營人的責任等內(nèi)容。第四部分規(guī)定了貨物在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)四種不同的地位，分別是特惠國地位、非特惠國地位、國內(nèi)地位以及對外貿(mào)易區(qū)受限地位。第五部分規(guī)定了對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物的處理，包括海關監(jiān)管、制造、加工、展示、銷毀、貨物的短缺或盈余。第六部分規(guī)定了貨物轉(zhuǎn)移出區(qū)環(huán)節(jié)中的問題，包括進口申報、申報用于消費、申報用于倉儲、歸類、估價及清關等。第七部分規(guī)定的是處罰、中止、撤銷等措施；最后一部分的內(nèi)容比較特殊，規(guī)定的是在對外貿(mào)易分區(qū)中精煉石油的問題。

除上述三個聯(lián)邦法律法規(guī)外，州與地方的法律也可以在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)適用，除非聯(lián)邦憲法或法律已經(jīng)優(yōu)先進行了規(guī)定。聯(lián)邦憲法保留了制定與外國進行商業(yè)行為的立法權(quán)力，也禁止州對進出口的貨物征稅，因此州法不得與此相沖突。此外，美國還加入了《關于簡化和協(xié)調(diào)海關業(yè)務制度的國際公約》和《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》，它們也是美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度的重要淵源。美國與其他國家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中的某些內(nèi)容，也可以適用于美國的對外貿(mào)易區(qū)。

三、美國對外貿(mào)易區(qū)的管理制度

(一)外部管理制度

1.對外貿(mào)易區(qū)委員會

美國的對外貿(mào)易區(qū)委員會是美國政府領導的直接管轄全國所有對外貿(mào)易區(qū)的最高機構(gòu)，負責對外貿(mào)易區(qū)的建立、維護和管理。它由商務部長和財政部長組成，商務部長擔任主席。執(zhí)行秘書是委員會的主要工作人員，由商務部長任命，負責主持日常工作。商務部長和財政部長很少會親自處理對外貿(mào)易區(qū)委員會的業(yè)務，而是將大部分事項交給了一個候補委員會。該候補委員會由商務部長助理和財政部副部長助理組成，其中前者負責執(zhí)行和實施，后者負責稅收、貿(mào)易和關稅政策。商務部長和財政部長定期會與候補委員會就對外貿(mào)易區(qū)的各項政策等問題進行商討，然后通過備忘錄或其他形式將各項業(yè)務在候補委員會成員之間進行傳閱和管理。[7]

2.海關與邊境保護局

美國海關總署負責對對外貿(mào)易區(qū)的進出口貨物和人員流動進行海關監(jiān)管?！?·11”事件之后，美國組建了國土安全部，美國海關成為國土安全部下屬的海關與邊境保護局，承擔著多項職能，就對外貿(mào)易區(qū)而言，它的工作重點在于對進出對外貿(mào)易區(qū)的商品進行控制、保障收入、并確保對外貿(mào)易區(qū)的程序符合《對外貿(mào)易區(qū)法》以及其他對外貿(mào)易區(qū)必須遵守的法律規(guī)范。

3.對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會

嚴格來說，對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會并非是一個管理機構(gòu)，而更像是一個宏觀的指導機構(gòu)或者組織，它的目的在于對所有對外貿(mào)易區(qū)進行協(xié)調(diào)并對政策進行監(jiān)督，它的性質(zhì)是非官方的。該機構(gòu)會定期召集協(xié)會成員開會，討論對外貿(mào)易區(qū)在運行過程中出現(xiàn)的問題以及當前政策對發(fā)展對外貿(mào)易區(qū)的利益，并與有關單位協(xié)商解決問題的辦法。此外，該協(xié)會還會做一些輔助性的工作，包括更新信息、搜集資料、發(fā)布年度的對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展報告等。

(二)內(nèi)部管理制度

雖然上述機構(gòu)從整體上對對外貿(mào)易區(qū)進行把握，但美國的對外貿(mào)易區(qū)享有高度的自主，它的正常運轉(zhuǎn)和高效運行離不開區(qū)內(nèi)主體的自我經(jīng)營和管理，一般來說，它包括受讓人、經(jīng)營者和使用者。

1.受讓人

根據(jù)《對外貿(mào)易區(qū)法》的定義，受讓人指的是享有建立、運營和維持對外貿(mào)易區(qū)特權(quán)的人，可以是一個法人團體，也可以是一個私人公司。受讓人擁有的這種特權(quán)不能出售、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)移，并且需要按照公共事業(yè)的原則對它進行管理。許多港口管理委員會、市或者縣的經(jīng)濟發(fā)展組織，都是對外貿(mào)易區(qū)的受讓人。

2.經(jīng)營者

受讓人可以雇傭公司或個人對對外貿(mào)易區(qū)進行經(jīng)營和管理，它的職責是處理好對外貿(mào)易區(qū)具體的運營事宜，例如改善區(qū)內(nèi)的發(fā)展環(huán)境、提供便利的服務、吸收企業(yè)進入園區(qū)并進行日常管理等。私營公司要想成為對外貿(mào)易區(qū)的管理者，需要經(jīng)過州政府法令的批準。

3.使用者

使用者是與受讓人或經(jīng)營者達成協(xié)議、在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行儲存、加工、制造等業(yè)務的公司或個人。在分區(qū)內(nèi)，使用者和經(jīng)營者往往是相同的。

四、美國對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)營狀況

根據(jù)美國對外貿(mào)易區(qū)委員會2018年年報(因年報均在次年下半年公布，截至本文發(fā)表時，2019年年報尚未發(fā)布)，這一年，委員會根據(jù)ASF重組或擴張了19個對外貿(mào)易區(qū)，活躍的對外貿(mào)易區(qū)數(shù)量達到了195個，并有330個活躍的生產(chǎn)項目，區(qū)內(nèi)3 300家公司提供了超過44萬個就業(yè)崗位，運入?yún)^(qū)中的商品價值總額超過了7 930億美元，這些數(shù)據(jù)與往年相比均有所提升。在上述的價值總額中，與倉儲物流相關的大約2 900億美元，與生產(chǎn)活動相關的大約5 040億美元，重要的生產(chǎn)活動仍然集中在煉油、汽車、電子、制藥以及機械設備等資金密集型行業(yè)，因為這些行業(yè)中的企業(yè)能夠充分利用對外貿(mào)易區(qū)的稅率轉(zhuǎn)化優(yōu)惠，在區(qū)內(nèi)對原料和零部件進行加工、組裝，然后出口或進口入美國關境，提升對外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)出價值。[8]

長期以來原油都是對外貿(mào)易區(qū)中運入的最主要的生產(chǎn)性產(chǎn)品，因為從原油中提煉的石油化工品可以利用倒置關稅結(jié)構(gòu)來減少企業(yè)的成本。所謂倒置關稅指的是對國外原材料征收的關稅稅率高于進口成品的稅率，在這樣的條件下，由于原材料從國外進入美國對外貿(mào)易區(qū)不需要繳納進口關稅，企業(yè)在區(qū)內(nèi)組裝或生產(chǎn)商品，只需要負擔出口產(chǎn)品的較低關稅，而加工制造消耗的勞務、毀損的貨物、未能出售的原材料和生產(chǎn)的殘渣，相當于享受到了免稅的優(yōu)惠，從而降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高了市場競爭力，并且也給美國的勞動者創(chuàng)造了就業(yè)機會。除了倒置關稅，美國對外貿(mào)易區(qū)還有延遲關稅和豁免關稅兩種稅收優(yōu)惠措施。延遲關稅指的是在某些情況下，企業(yè)可以享受推遲繳納關稅的優(yōu)惠政策，以增加企業(yè)的現(xiàn)金流，這些情況包括：進口商品進入對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)但仍然處于庫存狀態(tài)，在進入美國關境前無需繳納關稅；或是進入對外貿(mào)易區(qū)的進口生產(chǎn)設備，在組裝、安裝、測試并投入使用前無需繳納關稅?；砻怅P稅的情形包括：進口到對外貿(mào)易區(qū)的商品直接出口不需要繳納關稅；在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)損壞、浪費、報廢的產(chǎn)品不需要繳納關稅；在區(qū)內(nèi)被消費掉的商品不需要繳納關稅；在區(qū)內(nèi)進行展銷的商品和設備不需要繳納關稅。

2018年，美國對外貿(mào)易區(qū)的出口額超過了1 120億美元，為歷年以來的最高值，同期美國貨物貿(mào)易出口額為1.44萬億美元，與之前相比有所下降，對外貿(mào)易區(qū)對美國貨物出口的貢獻比重有所上升，但大量的產(chǎn)品仍然主要用于國內(nèi)消費，這也是美國對外貿(mào)易區(qū)和其他國家類似區(qū)域的一個顯著區(qū)別。

實際上，美國對外貿(mào)易區(qū)對于就業(yè)的改善也并不明顯。由于區(qū)內(nèi)主要是資金密集型產(chǎn)業(yè)，對工人的需求較少，雖然從2011年至2018年，對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的就業(yè)人數(shù)上升到了44萬人，但相對于美國制造業(yè)總的就業(yè)人數(shù)來說，所占的分量幾乎可以忽略不計。就業(yè)效果不明顯加上出口比例不突出，美國對于對外貿(mào)易區(qū)的效果一直存在懷疑。如今，美國國會注意的重點轉(zhuǎn)移到新的問題上，包括：對外貿(mào)易區(qū)是否導致了美國國內(nèi)資源的重新分配、進出口等海關數(shù)據(jù)的公開性、安全問題、就業(yè)與全球競爭力問題、對外貿(mào)易區(qū)對于促進世界經(jīng)濟發(fā)展的有效性問題、以及世界范圍內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)和勞工權(quán)益問題。對于這些問題還有待于在實踐中對對外貿(mào)易區(qū)運行情況做進一步檢驗。[9]

自特朗普總統(tǒng)執(zhí)政以來，保守主義思潮興起，“制造業(yè)回流”的政策吸引了全世界政治、經(jīng)濟、學術(shù)界的目光。實際上從2008年國際金融危機之后美國就出臺了一系列旨在重振美國制造業(yè)的政策，包括2009年9月的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：促進可持續(xù)增長和提供優(yōu)良工作機會》、2009年12月的《重振美國制造業(yè)框架》、2010年8月的《制造業(yè)促進法案》等，美國政府希望通過凈化投資環(huán)境、提供稅收優(yōu)惠、加強出口刺激、提高勞動者技能以及增強創(chuàng)新能力等政策，提振美國制造業(yè)的國際競爭能力。然而姑且不論美國整體的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，從上文即可發(fā)現(xiàn)，在對外貿(mào)易區(qū)這樣的特殊區(qū)域內(nèi)，無論是就業(yè)還是出口的目標也都沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。有研究者分析認為，美國的制造業(yè)回流政策并不符合經(jīng)濟學理論，其本質(zhì)上更多的是一項政治議題，其背后體現(xiàn)了美國想在全球政治、經(jīng)濟、國際事務等諸多方面重新彰顯其領導權(quán)。[10]在這樣的背景下，美國的對外貿(mào)易區(qū)無論是在美國國內(nèi)還是國際經(jīng)濟發(fā)展中所能發(fā)揮的作用可能仍然是非常有限的。

五、美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展對我國的啟示

美國對外貿(mào)易區(qū)對我國自由貿(mào)易試驗區(qū)以及自由貿(mào)易港的建設具有什么樣的啟示受到不少研究者的關注。例如，有觀點認為，我國應改革管理模式、轉(zhuǎn)變貿(mào)易監(jiān)管方式、合理設計稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃、明確海關授權(quán)等；[11]有觀點認為，我國由國務院批準包括自由貿(mào)易試驗區(qū)在內(nèi)的海關特殊監(jiān)管區(qū)域的模式存在諸多缺陷，應仿照美國設立一個獨立的海關特殊監(jiān)管委員會，剝離國務院的這一職能，并像美國一樣擴大申請設立海關特殊監(jiān)管區(qū)域的主體范圍；[12]還有觀點認為，我國應參考美國相關立法和判例，對自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律地位加以明確，從而更好地應對區(qū)內(nèi)侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為。[13]美國對外貿(mào)易區(qū)對我國的啟示更多的應該是在操作層面而非制度層面，受政治經(jīng)濟社會文化等因素的影響，想要在我國引入美國的一套框架體系難度無疑是非常大的，但針對具體問題的實踐做法更不容易出現(xiàn)水土不服的情形。

例如在貿(mào)易便利化方面，美國對外貿(mào)易區(qū)在致力于提高通關效率的同時，還推出了三項獨特的貿(mào)易便利化措施：周報關制度、物流直通程序和貨物分類監(jiān)管制度。在周報關制度下，企業(yè)運往區(qū)外的需要報關且不受配額限制的貨物，可以任何一個連續(xù)的7天為期限集中打包報關、完成報關程序。這一制度廣泛應用于區(qū)內(nèi)各類物流分撥與生產(chǎn)制造業(yè)務、由此簡化了貿(mào)易程序、降低了通關成本、加速了貨物流通速度、提高了供應鏈效率。物流直通程序指的是入?yún)^(qū)的境外貨物無需提前申報和取得許可，而是可以直接以保稅的形式運至區(qū)內(nèi)，從而提高貨物的物流運作效率。由于對外貿(mào)易區(qū)的出口貿(mào)易大多源于基于全球價值鏈的生產(chǎn)制造活動，屬于無國界的生產(chǎn)和全球分銷，因此美國對外貿(mào)易區(qū)對入?yún)^(qū)貨物實行分類監(jiān)管的做法，根據(jù)貨物的不同特征給予不同的通關待遇，這種分類監(jiān)管模式很好的適應了企業(yè)全球化生產(chǎn)和運作的需要，也確保了基于便利化的精準監(jiān)管。[14]這些措施在我國貿(mào)易便利化的改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)，以上海自由貿(mào)易試驗區(qū)為例，自2013年設立以來，上海在貿(mào)易便利化方面進行了積極的探索，先后形成了多項可復制可推廣的海關及檢驗檢疫監(jiān)管創(chuàng)新措施，先后4批在全國范圍內(nèi)推廣。2014年6月，國務院要求在全國范圍內(nèi)推廣上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的28條經(jīng)驗，其中有14條涉及貿(mào)易便利化，包括一線進境貨物“先進區(qū)、后報關”“區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)自行運輸制度”“批次進出、集中申報”和“智能化卡口驗放”等措施，這些措施對提升企業(yè)物流效率、降低通過成本作用明顯。2015年1月，國務院發(fā)出了《關于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)可復制改革試點經(jīng)驗的通知》，其中包括全球維修產(chǎn)業(yè)檢驗檢疫監(jiān)管、中轉(zhuǎn)貨物產(chǎn)地來源證管理、檢驗檢疫通關無紙化、第三方檢驗結(jié)果采信、出入境生物材料制品風險管理等。2015年4月，國務院批準上海自由貿(mào)易試驗區(qū)升級，并新設立廣東、天津、福建三地自由貿(mào)易試驗區(qū)，自由貿(mào)易試驗區(qū)方案中提出、已經(jīng)在上海開始實施的貿(mào)易便利化措施包括：加快區(qū)域通過一體化“單一窗口”建設、全面推廣關檢合作“一次申報、一次查驗、一次放行”、試點按照貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、電子口岸網(wǎng)絡建設以及憑進口艙單先行提貨再辦理進境備案手續(xù)等措施，這些措施使企業(yè)查驗環(huán)節(jié)的時間和費用可以減省一半，提升了口岸通關服務的整體效能。2015年6月，上海海關再次在全國范圍內(nèi)推廣5項貿(mào)易便利化措施，分別是“一站式”申報查驗作業(yè)制度、“一區(qū)注冊，四區(qū)經(jīng)營”制度、美術(shù)品便利通關制度、歸類行政裁定全國適用制度和商品易歸類服務制度。通過搭建服務企業(yè)的電子信息化平臺，提供通關貨物歸類信息查詢和高效專業(yè)服務，能夠讓企業(yè)提前了解相關政策的變化，提高預知性和通過便利。[15]

雖然我國自由貿(mào)易試驗區(qū)在貿(mào)易便利化改革等方面已經(jīng)取得了一些成就，但和國際高標準相比，仍有一定程度的差距，在未來的制度建設中，繼續(xù)加強對美國對外貿(mào)易區(qū)等國外海關特殊監(jiān)管區(qū)域的研究，并結(jié)合我國“一帶一路”戰(zhàn)略，逐步推進貿(mào)易便利化等措施的改革，構(gòu)建更加完善的配套政策體系，具有十分重要的意義。