高等職業(yè)院校混合所有制辦學的理論探析

阮小葭,彭朝暉

(廣西交通職業(yè)技術學院，廣西 南寧 530023)

前言

混合所有制在高等職業(yè)教育領域內的探索、試點和推行事關我國高職教育的戰(zhàn)略發(fā)展，是國家全面深化改革決定在職業(yè)教育領域內的貫徹落實。對于混合所有制高職院校，從2014年5月《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》的“探索發(fā)展”，到2019年2月《國家職業(yè)教育改革實施方案》的“鼓勵發(fā)展”，雖一詞之別，但國家推進高職院校混合所有制改革的決心顯露無疑。作為混合所有制經濟移植高職教育領域的一項重大改革和創(chuàng)新，不管是在思想觀念轉變方面還是在法律制度供給方面，不管是在宏觀層面還是在微觀層面，也不管是“系統(tǒng)謀劃”的“頂層設計”，還是“摸著石頭過河”的“先行先試”，亦或兩者的互動呼應，高職院校混合所有制辦學的推進都需要堅實適切的理論基礎，需要理論對實踐的有效指導。本文嘗試對高職院?；旌纤兄妻k學涉及的主要理論基礎進行闡釋。

一、高職院校混合所有制辦學的內涵

混合所有制經濟的典型含義是公有資本和非公有資本相互融合的經濟形式。高職教育領域內的混合所有制改革涉及育人等基本教育屬性與產權結構等經濟屬性的目標融合，涉及政府、企業(yè)、院校等多個辦學主體關系的重構，涉及高職教育頂層辦學治理結構及微觀教育環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化變革[1]，應是以公辦高職院校的混合所有制辦學為主攻方向，這也是公辦高職院校在我國1423所高職院校中占75%以上的應然要求。辦學是一個應當包括舉辦和管理學校雙重內涵的動態(tài)的概念[2]，混合所有制辦學是公有資本與非公有資本共同參與舉辦和管理學校的過程。在公辦高職院校作為混合所有制改革的主體對象的語境下，高職院?；旌纤兄妻k學更多是指公辦高職院校在學校層面上引進非公有資本之“戰(zhàn)略投資者”一同參與學校辦學，共建混合所有制高職院校的辦學過程。

混合所有制高職院校，宏觀層面上指一個國家或地區(qū)的公辦職業(yè)院校和非公辦職業(yè)院校并存的狀態(tài)，微觀層面上指公辦高職院校吸納社會資本參與辦學而形成的多元產權結構的職業(yè)院校。混合所有制高職院校的本質屬性是以國有資本參與為前提的，是國有資本、集體資本和非公有資本相互融合的教育組織和產權結構，其衍生特征包括資本所有權分散與教育經營權集中、產教深度融合、多元資本組合的功能優(yōu)勢互補、形態(tài)多樣化[3]。這些本質屬性及衍生特征，要求各層面的決策者、重要實施者在推進高職院校混合所制辦學時，應從該層面的主要矛盾方面來尋求適切性的理論作指導。

二、高職院?；旌纤兄妻k學的相關理論闡釋

(一)高職院?；旌纤兄妻k學的依據性理論基礎

高職教育混合所有制的提出，既是全面深化改革推進之必然，也是中國特色職業(yè)教育體系構建、職業(yè)教育辦學活力增強之必需；既是校企深度產教融合效能提升之所需，也是高職院校明確辦學定位與提高育人質量之需要。

1.公共產品理論

公共產品理論由美國經濟學家薩繆爾森于20世紀50年代提出，是有關政府與市場關系、政府職能轉變、公共財政收支構建、公共服務市場化的基礎理論。公共產品指人們對它的消費具有的非競爭性和非排他性的物品或服務，私人產品指人們對它的消費具有競爭性和排他性的物品或服務，準公共產品是介于前兩者之間的具有有限的非競爭性或有限的非排他性的物品或服務。該理論認為，公共產品供給是政府的重要經濟職能，具有重要的經濟社會意義；公共產品的非競爭性和非排他性會引發(fā)消費上的搭便車行為，進而導致供需矛盾突出、供給效率低下等問題和資源浪費嚴重等弊端；解決這些問題弊端的辦法是分解公共產品供給的過程，即將公共產品的供給過程分解為公共產品的“生產”和“提供”，前者指公共物品或服務得以成為存在物的過程，后者指消費者得到物品或服務(包括對服務活動的授權、資助和監(jiān)督)的過程，據此而言，公共產品的供給并不一定非由政府壟斷，其他組織或個人也可以參與公共產品供給[4]。

高職教育的基本教育屬性令其具有較強的正外部性，同時，高職教育在招生、就業(yè)和吸引資金投入等方面均具有一定程度的競爭性，而且因利益相關方較多而體現出一定的排他性，應屬于準公共產品，可以根據公共產品理論來理清政府和市場在高職教育供給中的地位和角色。而根據公共產品供給分解理論，高職教育提供是指在特定的制度安排下人們接受高職教育的過程，高職教育生產是指政府、企業(yè)、個人及其他社會力量通過投入資金資源建設、管理等辦學活動促使高職教育得以產生的過程，高職教育這種準公共產品的供給不一定非由政府壟斷，可以由也應由政府和市場共同分擔。簡言之，公共產品理論是高職教育作為準公共產品的判斷基礎，也是高職教育發(fā)展到一定階段要求辦學體制契合時代變遷需要而進行混合所有制制度創(chuàng)新的理論基礎。

2.教育成本分擔理論

教育成本分擔理論由美國著名教育經濟學家布魯斯·約翰斯通于1986年在《高等教育的成本分擔：英國、聯(lián)幫德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》中提出，其理論依據主要是利益獲得原則、能力支付原則以及公共產品理論，是世界上多數國家高等教育收費的重要理論依據[5]。利益獲得原則是該理論的核心，指教育成本的支付應與收益相配合，誰受益誰承擔，收益多則分擔成本多，反之亦然；能力支付原則指所有直接或間接從教育中獲得好處和利益的人都應按其支付能力的大小提供教育經費，能力越大支付越多，反之亦然；根據公共產品理論，高等教育是一種準公共產品，其供給成本不應全由政府公共支付，也不應全由受教育者個人承擔。教育成本理論認為，政府是教育主辦者及受益者，應該在其受益范圍內支付教育經費；學生是受益者，也應該在受益范圍內以學費和雜費的形式支付教育經費；社會和大眾也是直接或間接受益者，也應當以社會捐贈等形式承擔部分教育費用；高等教育成本應由政府、家長、學生、捐贈個人或團體等主體共同承擔。通過成本分擔，既可以較好地補償高等教育商品和服務的供給成本、保障中低收入及貧困家庭學生接受高等教育機會的平等，也能夠提高高等教育供給效率。應該看到，教育成本分擔理論雖然得到全世界廣泛的認可，但各國學者運用該理論分析成本分擔形式、成本分擔主體關系等主題問題時因國情不盡相同而存在諸多爭論，這說明該理論具有發(fā)展性，也表明理論的應用需要具體國情具體分析。

高職教育是高等教育的重要組成部分，其成本也應該由高職教育受益各方承擔。對高職教育來說，需要關注顯性的人才培養(yǎng)成本外，也需要關注人才培養(yǎng)質量提升過程中所涉及的社會各利益相關主體的成本，面對實踐性教育需求不斷提高，學校的專業(yè)設置、課程建設等都希望學校教育與企業(yè)現場的實踐教育從合作走向融合[6]。高職院校在長期發(fā)展過程中，面臨著市場內外的雙重壓力，需要有一個合理的體制機制來舒緩這一壓力，混合所有制為解決這些問題找到了較為有效的方法。成本分擔理論為高職院?；旌纤兄妻k學的推行提供了理論依據。

(二)高職院?；旌纤兄妻k學的所有制理論基礎

產權是所有制的核心[7]，高職教育混合所有制改革的實質是產權制度的改革。馬克思和新制度經濟學派各有其產權理論，兩者有聯(lián)系，但本質有根本差異。

1.馬克思產權理論

馬克思是第一位有產權理論的社會科學家[8]。馬克思產權理論認為，產權是所有制關系的法的觀念，是與財產有關的各種法定權利，分為公共產權和私有產權，包含所有權、占有權、使用權、支配權、經營權、索取權、繼承權、不可侵犯權等一系列權利，這些權利既可以統(tǒng)一而全屬于同一主體，也可以分離而分屬于不同主體；財產關系是生產關系的法律用語，在與財產有關的一系列權利中具有決定性的是所有權，財產和產權具有某種歷史且采取各種不同的形式。

按照馬克思產權理論，我國發(fā)展社會主義市場經濟必須堅持公有產權為主體、多種產權制度并存；國有企業(yè)產權改革可以實行所有權和經營權相分離原則，所有權和經營權相分離的國有企業(yè)改革方案，是一個公有產權清晰、有利于社會物質生產力發(fā)展的改革方案[8]。

2.新制度經濟學產權理論

新制度經濟學派對產權的定義迄今沒有達成共識，其主要代表人對產權內涵有不同的解釋：科斯是現代西方產權經濟學的創(chuàng)始人，他從產權與權利的關系解釋產權，認為初始產權的界定對資源優(yōu)化配置或產值最大化有至關重要的影響；阿爾欽是“科斯定理”的推廣者，他從法律層面解釋產權，將產權定義為“通過一種社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利”；德姆塞茨注重從產權在社會體制中的功能和作用來解釋產權，認為產權是一種具有規(guī)范意義而又擔負著交易職能的社會工具；巴澤爾從經濟分析角度來分析產權，他高度強調資產屬性的重要性，認為界定和再轉讓所有權的合同是產權方法的核心，將產權概念定義為“個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利或權力構成”。盡管這些產權解釋各具特色且相互間有抵牾之處，但是新制度經濟學派關于產權概念的要點至少可以歸結為：(1)產權是一種權利，是某個主體對某種經濟物品、稀缺資源或可交易對象物進行選擇的一種權利，是通過社會強制而實現的一種行為選擇權；(2)產權是一個包括所有權、占用權、使用權、處置權、收益權等的權利束，這些權利可以統(tǒng)一于同一個主體也可以分屬于不同的主體；(3)產權包括使用權、收入獨享權和轉讓權，是可變的；(4)產權的外部影響使其必須要有一定的界限，同時產權是可以流動的，可以通過市場進行交易[9]。所有權是產權權利束中其他權利的“母權”，而“從歸屬到利用”是所有權制度發(fā)展的一個顯著趨勢，產權制度應更關心市場交易以及通過交易所實現的資源配置，產權交易的前提是產權界定清晰。科斯強調產權的界定需要成本，成本太高則產權界定無法實現，因此呼吁法律界根據社會理性來判定產權的歸屬，以期實現產權交易的低成本、高效率。巴澤爾認為產權界定具有相對性和漸進性，即產權界定的清晰程度具有相對性，產權界定過程是一個演進的過程，因此產權界定不是一次性的，也沒有一定模式，各國在不同的經濟發(fā)展階段應選擇與本國經濟發(fā)展相適應的產權制度。

馬克思產權理論的實質是其特定時代下的所有制理論，科斯產權理論的實質是強調市場經濟體制下人們之間權利的清楚界定對減少交易費用、提高經濟效率的重要作用[10]。我國全面深化改革所涉及的宏觀體制變遷和微觀產權變革，需要堅持馬克思產權理論的指導地位，在此基礎上，廣泛借鑒新制度經濟學各流派的產權理論，吸取其中的優(yōu)秀成果為我所用。其中，巴澤爾的產權思想豐富、獨到、精辟、實用、易讀[11]；巴澤爾的產權理論有很強的穿透力，其對資產屬性高度強調，對產權相對性和漸進性、公共領域和共同財產問題的深入分析，對變化性、分割性、企業(yè)問題和合同的探討，都對我們完善宏微觀的經濟制度十分有益[12]。

馬克思產權理論和新制度經濟學產權理論的相互兼容并包、取長補短，為我國高職院校混合所有制辦學改革奠定了理論基礎，提供了現實可行性，據此可以有助于構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的高職院?；旌纤兄飘a權制度，有助于促成我國高職院校的資源優(yōu)化共享、校企的深度融合和共贏，促進我國高職教育改革目標的實現。

(三)混合所有制高職院校辦學的治理類理論基礎

有關治理問題，在經濟學、管理學領域中，可以考慮從利益相關者、多中心、組織、委托-代理、激勵等視角來闡述，本文選擇治理理論、相關利益者理論作為高職院?；旌纤兄妻k學的理論基礎。

1.治理理論

治理理論興起于20世紀90年代，是對全球政府管理體制變革普遍趨勢的直接反映。學術界對治理理論的闡述是多角度、多層次展開的，目前沒有統(tǒng)一的治理定義。治理觀點的價值在于它有能力提供一種有組織的分析框架，據此可以理解統(tǒng)治的變化過程[13]；治理理論所揭示的基本問題、方法論原則以及其所蘊含的理念是能夠獲得學術共同體的共識性理解和認同的。在對治理的諸多界定中，全球治理委員會較為權威的定義是“治理是公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則以及人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。治理的主體是多元的、多中心的，其優(yōu)越性和突出特征在于多元主體的民主參與，治理主體的多元化既體現了民主精神也體現了科學和理性精神。同時，治理的方式強調協(xié)調協(xié)商、上下互動，主張政府與相關利益主體共同參與公共事務治理，進而實現公共利益最大化并實現激勵相容。因此，治理與管理差異顯著：管理強調管理主體的單一性以及過程運行的控制性，注重服從和執(zhí)行；治理的前提是存在成熟的、表現為伙伴關系的多元管理主體以及民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神[14]。

高等教育因社會發(fā)展及自身發(fā)展的新變化而面臨諸多挑戰(zhàn)，需要從管理向治理的轉變，構建政府、高校、社會和諧共治的高等教育治理新格局。高校治理要求建立合理科學的法人治理結構作前提、基礎和保障。高校法人治理結構是指在一定的財產權制度基礎上，為實現高校的教育目標，就高校內部治理的組織機構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排以及對高校與外部利益相關者等關系進行處理的機制安排，其構建和規(guī)范必須受教育的內部規(guī)律和外部規(guī)律的制約[15]。具體到高職教育，對高職院校的治理體現在兩個層次：內部性的高職院校治理和外部性的高職院校治理。前者是高職院校對自身內部事務進行治理，是高職院校作為管理主體對高職院校運行的管控和治理；后者是社會對高職院校進行治理，是涵蓋高職院校本身的職業(yè)教育公共權威作為治理主體對高職院校展開的管控與共治，是要體現利益相關者的共同治理。從高職院校治理的外部性力量來看高職院校的管理，可以發(fā)現驅動高職院校發(fā)展的基本力量及其相互關系，并由此準確把握高職院校的治理困局和解決之道[16]。高職院校混合所有制辦學，從治理理論的角度而言，就是要構建能夠充分激發(fā)、體現利益相關者參與混合所有制職業(yè)院校治理的過程。

2.相關利益者理論

利益相關者理論來源于委托—代理理論，是西方經濟學家研究公司治理時提出的，現已被廣泛運用于研究企業(yè)社會責任、公共政策等領域問題。美國經濟學家弗里曼認為，利益相關者是能夠對組織目標的實現產生影響，或者組織在實現目標的過程中所波及的一切個體及群體，組織管理者的任務在于厘清組織與利益相關者之間的關系，該過程包括三個層面：首先是理性層面的對利益相關者的甄別分類，其次是程序層面的戰(zhàn)略制定，最后是交易層面的關系協(xié)調。美國的羅索夫斯基是首位將利益相關者理論應用于高等教育領域的學者，他認為，大學是一個利益相關者組織，其利益相關者可分為四個層次十二類；大學應充分發(fā)揮各利益相關者的作用，使其在大學組織生態(tài)內外以合作伙伴關系共生共贏，共同實現大學的有效治理。羅索夫斯基對高等教育利益相關者的劃分和界定為國內外多數學者所認可。我國學者認為，大學(主要指公立大學)是一種典型的利益相關者組織，大學的決策必須權衡和兼顧各方利益相關者的利益，大學的利益相關者可以分為四個層次：第一層次是核心利益相關者，包括教師、學生、管理人員；第二層次是重要利益相關者，包括校友和財政撥款者；第三層次是間接利益相關者，是與學校有契約關系的當事人如科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者等；第四層次是邊緣利益相關者，指當地社會和社會公眾[17]。

高職院校同樣是典型的利益相關者組織，高職教育的12種利益相關者在其權威性、合理性和合法性三個維度上存在一定的差異，學生、教師、學校行政管理人員、用人單位、產學研合作單位、政府或上級主管部門屬于確定型利益相關者，家長、校友、捐贈者、貸款者、社會公眾、其他學校屬于預期性利益相關者[2]。高職院校混合所有制辦學是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及公有資本方和非公有資本方等辦學主體以及各種利益方，利益相關者理論可為高職院?；旌纤兄妻k學提供良好的理論基礎。根據利益相關者理論，高職院校混合所有制辦學的路徑主要包括甄別分類辦學的利益相關者、制定辦學的發(fā)展戰(zhàn)略、形成辦學的共同治理方案，其中，對辦學利益相關者的甄別分類應該是基于實證調研的數據資料而不能局限于一種思辨的過程，尤其是需要充分了解舉辦者、決策者、管理者等處于特定范疇內并有資源影響政策的核心利益相關者的政策訴求。基于利益相關者理論的高職院?；旌纤兄妻k學，要求建立一種由各利益相關者共同參與的、基于合作伙伴關系的、多元化的高職教育辦學模式，最終目標是建立一種由利益相關者合作、追求多元化和多樣化、符合共同利益的高等教育治理機制，促成高職教育改革目標的實現。

結語

我國的職業(yè)教育混合所有制改革，2014-2016年間經歷了一段時期的熱議，迄今的實踐探索步伐遠沒有人們預期的那樣快，改革推進步履艱慢，尤其是院校層面的“混改”推進十分謹慎，未來職業(yè)教育“混改”仍然任重道遠。究其原因，非“公辦”即“民辦”的思維定式轉變慢、法律制度供給不足、可供借鑒案例缺乏是其“三難”[18]。作為職業(yè)院校制度變革的重大舉措，高職院校混合所有制辦學是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及宏觀微觀方面的諸多議題。對這些議題的理論探討和實證研究都是必要的，是有助于逐步解決這“三難”的，而就不同議題及議題不同側重點展開研究時是可以尋求到適切的分析框架和理論基礎的。