上海公共租賃住房投入產(chǎn)出基本評(píng)價(jià)模型的研究

文/周金龍 李琳 王暉

一、上海公共租賃住房現(xiàn)狀

公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與租金水平，面向符合規(guī)定條件的新就業(yè)無房職工與在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。

（一）現(xiàn)行政策

2010 年9 月，上海制定并實(shí)施了《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》，明確了上海發(fā)展公租房的基本思路，即由政府提供政策支持，由專業(yè)機(jī)構(gòu)采用市場機(jī)制運(yùn)營，根據(jù)基本居住要求限定住房面積與條件，租賃價(jià)格略低于市場水平，向規(guī)定對(duì)象供應(yīng)。

由政府提供政策支持，是公租房與市場租賃住房的本質(zhì)區(qū)別。自上海市公租房誕生之日起，上海市政府相關(guān)職能部門就陸續(xù)出臺(tái)了許多配套政策，這些政策從開發(fā)建設(shè)、財(cái)稅金融、租賃管理等多方面規(guī)范了公租房的建設(shè)運(yùn)營。政府提供的多方位優(yōu)惠政策，是公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)得以健康運(yùn)作和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二） 建設(shè)供應(yīng)現(xiàn)狀

經(jīng)過近十年的發(fā)展，上海的公租房供應(yīng)水平有了較為明顯的提升。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，截至2018 年12 月底，全市已投入運(yùn)營的公租房約35886 套（不包含定向用于廉租實(shí)物配租的公租房），其中市籌公租房項(xiàng)目10 個(gè)，房源約18140 套，區(qū)籌公租房項(xiàng)目147 個(gè)，房源約22613 套（具體見表1、表2）。

表1 市籌公租房供應(yīng)情況

表2 區(qū)籌公租房供應(yīng)情況

（三）運(yùn)營機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

在“政府支持，機(jī)構(gòu)運(yùn)作”、“市、區(qū)聯(lián)手，以區(qū)為主”原則的指導(dǎo)下，市、區(qū)政府組織和扶持了一批從事公租房投資與經(jīng)營管理的專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公租房投資、建設(shè)籌措、供應(yīng)與租賃管理。這些運(yùn)營機(jī)構(gòu)按《公司法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行組建，具有法人資格，采取市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，以保本微利為營運(yùn)目標(biāo)，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能。

目前，本市納入房管局考核的公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)包括兩個(gè)層面：一是市籌公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)，基本由三家市級(jí)單位構(gòu)成，即上海地產(chǎn)集團(tuán)、臨港集團(tuán)與市公積金中心。市級(jí)公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)先行試點(diǎn)各項(xiàng)公租房政策，其寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)全市公租房發(fā)展起到了示范性作用。二是各區(qū)成立的區(qū)級(jí)公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)。區(qū)級(jí)公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)在市級(jí)公租房政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合各區(qū)自身特點(diǎn)，制定適合本區(qū)發(fā)展的具體政策，負(fù)責(zé)本區(qū)區(qū)籌公租房的運(yùn)營管理。

表3 調(diào)研案例基本情況

二、調(diào)研案例分析

為了更好地研究公租房開發(fā)運(yùn)營投入產(chǎn)出的平衡情況，本文以上海公租房中新建的項(xiàng)目為主要研究對(duì)象，共選取了六個(gè)項(xiàng)目作為調(diào)研案例，分別是一到六號(hào)案例（具體見表3）。

通過對(duì)六個(gè)案例的調(diào)研與走訪，詳細(xì)了解其經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)情況，梳理其中的共同點(diǎn)與差異，研判投入產(chǎn)出結(jié)果的準(zhǔn)確性與合理性，具體分析如下。

（一）近三年平均出租率

出租率多少直接影響年租金收入。在六個(gè)項(xiàng)目中，出租率最高的出租率接近100%，最低的僅有六成。從區(qū)位看，中心城區(qū)的出租率普遍較高，基本都達(dá)到90%以上。在調(diào)研中，部分企業(yè)反映，應(yīng)上級(jí)主管部門要求，他們會(huì)留存小部分空置房源用于調(diào)配；而郊區(qū)的出租率則受多種因素影響，尤其是交通等配套條件的影響，其出租率相對(duì)較低。此外，六號(hào)案例雖處于中心城區(qū)，但該區(qū)域范圍內(nèi)有三個(gè)市籌公共租賃住房項(xiàng)目早于其投入市場。由此可見，同一區(qū)域范圍內(nèi)同質(zhì)性項(xiàng)目較多也會(huì)影響出租率。

（二）占同等市場租金比例

根據(jù)上海公租房的政策規(guī)定，公租房租賃價(jià)格略低于市場水平。在六個(gè)項(xiàng)目中，有五個(gè)項(xiàng)目的租金水平為市場租金的9 折，一個(gè)項(xiàng)目的租金水平為市場租金的8.5 折。

（三）單位建設(shè)用地費(fèi)用

六個(gè)項(xiàng)目的該項(xiàng)費(fèi)用差異較大，最高的項(xiàng)目費(fèi)用為每平方米7845.17 元，最低的項(xiàng)目費(fèi)用為每平方米873.79元。如選取中位數(shù)，則每平方米約4000 元。

（四）單位工程建設(shè)費(fèi)用

項(xiàng)目費(fèi)用最高者為項(xiàng)目費(fèi)用最低者的近1.9 倍。平均建設(shè)成本約每平方米6700 元。

（五）折舊年限

折舊年限數(shù)值相差較大，各項(xiàng)目的設(shè)定也最為隨意。折舊年限最高的為70 年，與住宅土地出讓最高年限相同，折舊年限最低的則為20 年。

（六）貸款占總投資比例

一般而言，貸款被控制在項(xiàng)目成本的50%以內(nèi)，且貸款期限較短。其中兩個(gè)項(xiàng)目全部使用自有資金。

（七）單位財(cái)務(wù)費(fèi)用占租金收入比重

單位財(cái)務(wù)費(fèi)用占租金收入比與貸款直接相關(guān)，貸款多則利息高。占租金收入比重最高的項(xiàng)目達(dá)54.97%。

（八）管理費(fèi)用占租金收入比重

管理費(fèi)用占租金收入比重指標(biāo)相差較大，最高值是最低值的約4 倍。最高的管理費(fèi)用占租金收入比重為29.28%，而最低的管理費(fèi)用占租金收入比重僅為4.67%。造成這一狀況的主要原因是各項(xiàng)目的經(jīng)租管理費(fèi)用與人員費(fèi)用方面差別較大。

（九）單位日常維修費(fèi)用

一般而言，日常維修支出與房齡有較大關(guān)系。在六個(gè)項(xiàng)目中，竣工時(shí)間最早為2013 年7 月，竣工時(shí)間最晚為2018 年4 月。日常維修費(fèi)用主要集中在室內(nèi)與部分公共部位的設(shè)施設(shè)備維修。以上調(diào)研項(xiàng)目的日常維修費(fèi)相差較大，日常維修費(fèi)用最高為每平方米21.85 元，也有項(xiàng)目沒有發(fā)生維修費(fèi)用。

（十）單位日常維修費(fèi)用占租金收入比重

在六個(gè)項(xiàng)目中，單位日常維修費(fèi)用占租金收入比重最高的為5.84%，平均占比約3%。

（十一）損益

根據(jù)提供的數(shù)據(jù)，六個(gè)調(diào)研項(xiàng)目大多處于虧損狀態(tài)。

（十二）售租比

在六個(gè)案例中，綜合比較其房屋每平方米建設(shè)成本與租金收入情況，測算出其售租比在1：200—1：470 之間，中位數(shù)為1：320。

三、構(gòu)建投入產(chǎn)出平衡的基本評(píng)價(jià)模型

公租房有別于市場化的租賃住房，主要體現(xiàn)社會(huì)保障功能，同時(shí)具有資產(chǎn)與資本屬性，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)定位于保本、微利。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)保本微利，是公租房健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。

根據(jù)前期調(diào)研情況，由于各公租房項(xiàng)目經(jīng)營水平與目標(biāo)要求不同，財(cái)務(wù)處理方式的不同，各公租房項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡的結(jié)果出現(xiàn)了較大的差異。此外，各公租房項(xiàng)目上級(jí)管理部門對(duì)公租房經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)存在許多差異，向公租房項(xiàng)目提供貸款的銀行等金融機(jī)構(gòu)，測評(píng)公租房投入產(chǎn)出平衡的標(biāo)準(zhǔn)也各有千秋。普遍出現(xiàn)的情況是，對(duì)同樣一個(gè)項(xiàng)目，不同部門、機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果完全不同。這種情況既影響了公租房建設(shè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)管理水平的提升，也影響公租房項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建一個(gè)較為科學(xué)、合理的公租房投入產(chǎn)出平衡的基本評(píng)價(jià)模型及指標(biāo)體系顯得十分必要。

（一）平衡模型主要指標(biāo)測算分析

投入產(chǎn)出平衡涉及的指標(biāo)較多，從前期調(diào)研實(shí)際案例的情況看，目前影響公租房運(yùn)營盈虧的主要因素為折舊年限、租金水平、出租率、貸款比例等。為了科學(xué)合理地界定相關(guān)指標(biāo)，現(xiàn)分析研判如下。

1．折舊年限。公租房屬于固定資產(chǎn)，折舊年限與可持續(xù)的運(yùn)營期限有關(guān)。一般而言，鋼混結(jié)構(gòu)的房屋存續(xù)壽命約為60 年，在此壽命期內(nèi)可以展開經(jīng)營活動(dòng)。此外，根據(jù)國家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理規(guī)定，公租房折舊年限不能低于20 年。所以，折舊年限設(shè)定為50 年較為合理。

2．租金水平。公租房不同于市場租賃房，具有社會(huì)保障功能，所以在租金水平方面，其與市場租賃房有明顯區(qū)別。在實(shí)際運(yùn)營過程中，大部分公租房參照同等市場租金水平的9 折收取租金。

3．出租率。在實(shí)際運(yùn)營過程中，存在部分房屋需要維修的情況，需保留周轉(zhuǎn)房源。因此，100%的出租率難以實(shí)現(xiàn)。一般而言，出租率應(yīng)保持不低于90%。

4．貸款比例。貸款占總投資的比例是影響盈虧平衡的重要因素。同時(shí)，還要考慮營收現(xiàn)金支付貸款利息與本金的能力。根據(jù)目前各公租房運(yùn)營公司的情況，貸款比例不宜超過建設(shè)總投資的50%。

5．殘值率。根據(jù)原會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則與目前公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)的實(shí)施情況，殘值率基本設(shè)定為5%。

按最新會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則的規(guī)定，房屋的殘值可以進(jìn)行市場估值，其價(jià)值遠(yuǎn)超出5%的殘值，實(shí)際情況也是如此。這個(gè)問題可待進(jìn)一步深入研究，本文暫不作討論。

（二）投入產(chǎn)出平衡的基本評(píng)價(jià)模型的指標(biāo)體系

公租房只租不售，屬于長期持有的住房固定資產(chǎn)。從公租房全生命周期看，影響其投入產(chǎn)出平衡的因素較多，主要為租金水平、出租率、租金收繳率、租金以外的其他收入、建設(shè)用地費(fèi)用、工程建設(shè)管理費(fèi)用、折舊年限、貸款、財(cái)務(wù)費(fèi)用、運(yùn)營管理費(fèi)用、殘值率、日常維修費(fèi)用與大修費(fèi)用等。

按照前文分析，結(jié)合公租房項(xiàng)目全生命周期涉及的各個(gè)經(jīng)濟(jì)要素，構(gòu)建公租房投入產(chǎn)出平衡基本評(píng)價(jià)模型的指標(biāo)體系如見表4 所示。

表4 投入產(chǎn)出平衡基本評(píng)價(jià)模型指標(biāo)體系

（三）實(shí)證分析

根據(jù)以上公租房投入產(chǎn)出基本評(píng)價(jià)模型及指標(biāo)體系，選取兩個(gè)案例進(jìn)行實(shí)證分析，測算在基本評(píng)價(jià)模型指標(biāo)體系下，公共租賃住房項(xiàng)目是否可以達(dá)到投入產(chǎn)出平衡，具體結(jié)果見表5、表6?？紤]到模型的基礎(chǔ)性與簡便性，均采用靜態(tài)分析模式，不考慮資金貼現(xiàn)及通貨膨脹的影響。

從上述兩個(gè)案例的實(shí)證分析可見，達(dá)到保本微利的目標(biāo)是可行的。

四、優(yōu)化運(yùn)營管理與政策措施的建議

（一）對(duì)運(yùn)營公司的建議

表5 實(shí)證分析測算表

表6 實(shí)證分析測算表

總體而言，上海公租房項(xiàng)目運(yùn)營較好，可以爭取實(shí)現(xiàn)保本微利預(yù)期，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，但當(dāng)前也存在一些突出問題。對(duì)于公租房運(yùn)營公司而言，一方面要提高增收節(jié)支的運(yùn)營管理水平，另一方面要采用規(guī)范合理的財(cái)務(wù)處理方法，客觀反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，推動(dòng)管理效率提升。具體而言，主要有以下建議。

1．控制工程建設(shè)成本。通過調(diào)研案例的分析可知，各個(gè)公租房項(xiàng)目的工程建設(shè)成本差別較大。這部分成本間接影響了后期的盈虧平衡。因此，在項(xiàng)目的建設(shè)階段，要將建設(shè)成本控制在合理的范圍之內(nèi)，避免因?yàn)榍捌诮ㄔO(shè)成本過高，導(dǎo)致后期運(yùn)營過程中負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重影響項(xiàng)目全周期的經(jīng)濟(jì)平衡。

2．合理控制管理費(fèi)用。對(duì)于公租房項(xiàng)目而言，一方面要增加租金收入，另一方面則要控制運(yùn)營過程中的各種成本，包括經(jīng)租費(fèi)用、物業(yè)費(fèi)用與日常維修費(fèi)用等，特別是管理費(fèi)用（包括經(jīng)租費(fèi)用、物業(yè)費(fèi)用、人員費(fèi)用等）。對(duì)比各公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)的單位管理費(fèi)用，最高者是最低者的近4.4 倍。同樣，在單位日常維修費(fèi)用方面，最高者是最低者的近7.4 倍。這些情況說明，控制管理費(fèi)用仍大有可為。建議將管理費(fèi)用控制在年租金收入的5%以內(nèi)。

3．定期調(diào)整租金水平，做到與市場租金同步。租金水平對(duì)公租房的盈虧平衡影響較大。根據(jù)政策規(guī)定，公租房租金可設(shè)定在市場租金的8.5 折與9 折之間。但在實(shí)際運(yùn)營過程中，市場化租金對(duì)市場供需情況的反應(yīng)較靈敏，租金能及時(shí)跟上市場變化，而公租房則因各種制度上的原因，實(shí)際租金水平得不到及時(shí)調(diào)整。這種情況的存在，不利于公租房的健康發(fā)展。建議每年對(duì)市場實(shí)際租金情況進(jìn)行評(píng)估，按合同及時(shí)調(diào)整公租房的租金，以確保公租房的實(shí)際租金水平與市場租金水平同步調(diào)整。

4．拓展其他收入來源。公租房除租金收入外，還有其他收入存在，例如停車收入、商業(yè)用房租賃收入、廣告收入等。由于各種原因，這部分收入在許多公租房項(xiàng)目運(yùn)營中沒有得到充分體現(xiàn)。建議將其他收入納入公租房運(yùn)營業(yè)績考核范圍，積極拓展各種收入來源，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。

5．控制貸款規(guī)模，提高自有資金比例?？刂瀑J款規(guī)模，可以增加贏利空間。如果超出合理比例，不僅會(huì)導(dǎo)致盈利降低，而且租金收入將不足以支撐其償還貸款，會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。公租房的運(yùn)營與商品房項(xiàng)目有本質(zhì)區(qū)別，商品房項(xiàng)目可以通過出售快速回籠資金，以償還商業(yè)貸款，而公租房建成后全部自持出租，無法進(jìn)行出售，因而其主要通過租金收入維持正常的運(yùn)營與償還商業(yè)貸款，如果貸款規(guī)模過大，則將導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建議公租房項(xiàng)目建設(shè)保持合理適度的貸款規(guī)模，不得超出項(xiàng)目總投資的50%。

6．統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，按50 年計(jì)提折舊。根據(jù)前期調(diào)研，各公租房公司在會(huì)計(jì)核算時(shí)，采用的折舊年限往往標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，同樣的項(xiàng)目由于會(huì)計(jì)核算所采用的折舊年限不同會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果，不能客觀、有效地反映項(xiàng)目運(yùn)營的盈虧情況。通過投入產(chǎn)出平衡基本評(píng)價(jià)模型的分析，折舊年限采取50 年期限比較合理。建議將公租房的折舊年限在會(huì)計(jì)核算時(shí)統(tǒng)一設(shè)為50 年。

（二）對(duì)政府管理的建議

1．維持低地價(jià)水平供地。從項(xiàng)目全生命周期看，作為初始投入的土地成本在很大程度上影響著后期的贏利水平。目前，可采取劃撥、協(xié)議出讓、租賃或者作價(jià)入股等方式取得上海公租房建設(shè)用地，協(xié)議出讓的用地價(jià)格一般為同地段普通商品住宅土地基準(zhǔn)地價(jià)（原則上不低于土地儲(chǔ)備及前期開發(fā)成本）。低地價(jià)供應(yīng)土地建設(shè)公租房，是公租房投入產(chǎn)出平衡的基礎(chǔ)條件，也是政府支持公租房健康發(fā)展的重要政策。

2．持續(xù)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。目前，公租房項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)保本微利是基于現(xiàn)有國家的稅收優(yōu)惠政策條件。如果稅收優(yōu)惠政策取消，則不僅可能導(dǎo)致公租房虧損，更會(huì)影響公租房運(yùn)營公司進(jìn)一步發(fā)展的積極性。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公租房稅收優(yōu)惠政策保持長期不變。

對(duì)于上海這樣的超大城市而言，還可以探索在現(xiàn)有各項(xiàng)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上有所突破，使參與公租房項(xiàng)目的企業(yè)能夠及時(shí)地、有效地實(shí)現(xiàn)保本微利，吸引更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)投入公租房項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營中，從而擴(kuò)大公租房的規(guī)模，增強(qiáng)公租房的住房保障效應(yīng)。

3．建立合理、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)。目前，在上海公租房的建設(shè)、供應(yīng)、運(yùn)營過程中，尚缺乏一個(gè)合理、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核體系，導(dǎo)致同一個(gè)公租房項(xiàng)目或運(yùn)營機(jī)構(gòu)由于采用不同的會(huì)計(jì)核算方式與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，難以真實(shí)反映其經(jīng)營情況，不利于公租房的健康持續(xù)發(fā)展。建議政府主管部門及時(shí)研究出臺(tái)一個(gè)合理、統(tǒng)一的公租房投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)體系與相關(guān)指標(biāo)，更好地開展公租房項(xiàng)目與運(yùn)營機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)，促進(jìn)公租房運(yùn)營管理水平的不斷提高。