高等教育內(nèi)涵式發(fā)展背景下公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

易 華,姚亞萍

(1.安徽工程大學(xué) 財務(wù)處，安徽 蕪湖 241000；2.安徽工程大學(xué) 國有資產(chǎn)與實驗室管理處，安徽 蕪湖 241000)

隨著我國高等教育的快速發(fā)展，我國高等教育辦學(xué)規(guī)模已位居世界第一，但是，外延式規(guī)模發(fā)展也帶來了質(zhì)量的下滑，黨的十九大提出“實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，可見，傳統(tǒng)的求速度求數(shù)量的“外延式”發(fā)展已不再滿足現(xiàn)實需求，在原有校舍、經(jīng)費、辦學(xué)規(guī)模的基礎(chǔ)上深耕，不斷自我涵養(yǎng)，實現(xiàn)縱向的自我成長成為每所高校面臨的重要課題。伴隨發(fā)展模式的改變，高校傳統(tǒng)的內(nèi)部控制體系已無法滿足當(dāng)前高等教育高質(zhì)量、現(xiàn)代化、內(nèi)涵式發(fā)展的急切需求，其必然倒逼各高校認(rèn)真提高管理水平、提升治理能力，不斷修正、完善原有的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制是風(fēng)險測評和防范的重要手段，在我國，公辦高校為非營利組織機構(gòu)，其內(nèi)部控制體系與企業(yè)內(nèi)部控制體系存在較大的差異，內(nèi)部控制是實現(xiàn)高等教育的長遠(yuǎn)發(fā)展、保證高校資金高效運用、保障會計信息真實性的重要舉措。當(dāng)前，我國大部分公辦高校，尤其是地方公辦高校的內(nèi)部控制有待持續(xù)完善，需要在實踐中不斷豐富與發(fā)展，繼而總結(jié)形成一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化體系。研究結(jié)合多年公辦高校財務(wù)工作與審計工作的實踐與思考，梳理目前高校單位層面和業(yè)務(wù)層面存在的內(nèi)控風(fēng)險，對高等教育內(nèi)涵式發(fā)展背景下公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)問題進(jìn)行探究，分析公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的主要障礙因素，進(jìn)而提出高校內(nèi)部控制體系建設(shè)優(yōu)化和改進(jìn)的策略路徑，建立適應(yīng)現(xiàn)代高等教育發(fā)展規(guī)律和特點的治理體系，以期能夠為當(dāng)前我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提供有力的制度保障，對促進(jìn)完善教育內(nèi)部控制體系、加快實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的決策參考價值。

1 文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)資料關(guān)于公辦高校內(nèi)部控制體系的相關(guān)研究主要體現(xiàn)在：①內(nèi)部控制的涵義研究方面，高校內(nèi)部控制是指為實現(xiàn)既定的辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃而采取的一系列針對高校內(nèi)部管理行為進(jìn)行約束管控的方法。高等院校建設(shè)內(nèi)部控制體系的主要目標(biāo)，在于提升資源配置效率,促進(jìn)信息在各部門之間傳遞,建立各類風(fēng)險應(yīng)對機制，進(jìn)而提升綜合辦學(xué)競爭力。②高校內(nèi)部控制體系組成內(nèi)容研究方面，馬海云[1]結(jié)合高校治理過程中的管理機制行政化、監(jiān)督機制流于形式、問責(zé)機制缺失等相關(guān)問題，提出了內(nèi)部控制應(yīng)重視發(fā)揮界定職責(zé)權(quán)力范圍、提高信息透明度和規(guī)范風(fēng)險評估機制的治理功能；姜猛[2]依據(jù)當(dāng)前我國公辦高校在學(xué)?；üこ?、采購中存在的突出問題，提出了以內(nèi)部審計為主導(dǎo)中心的高校內(nèi)控體系構(gòu)建，并從工程招標(biāo)、工程質(zhì)量控制、工程決算、采購管理、物料耗用等項目審計領(lǐng)域，探究提出了公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的主要內(nèi)容。③高校內(nèi)控體系構(gòu)建策略研究方面，李瑩[3]等指出，高校內(nèi)部控制效力低下主要是因為信息渠道不暢、缺乏信息有效處理手段等要素導(dǎo)致的信息不對稱，為此，必須構(gòu)建基于信息系統(tǒng)治理的內(nèi)部控制體系框架，加強對高校信息渠道的暢通流動管理；滕靜[4]從籌資渠道、資金使用去向、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督的視域出發(fā)，提出了高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建的策略。

由此可見，國內(nèi)對于公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的先行研究，主要集中在其涵義及淵源、內(nèi)容組成與策略方面，很多專家學(xué)者也提出了一些針對性的觀點和建議，但是總體而言，一方面缺少與“互聯(lián)網(wǎng)+”時代發(fā)展融合，另一方面理論分析和實踐研究不夠統(tǒng)一，研究成果不夠體系化，推廣應(yīng)用價值不高。

2 當(dāng)前公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的突出問題

2.1 內(nèi)部控制體系建設(shè)認(rèn)知程度低

目前除部屬重點公辦高校外，多數(shù)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)還處于初級階段，主要還是局限在經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，部分教師和工作人員認(rèn)為高校相關(guān)政策制度和法律法規(guī)即為內(nèi)部控制規(guī)范，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制即為財務(wù)管控，進(jìn)而將財務(wù)控制工作作為整體內(nèi)部控制的核心工作，割斷了部門之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，缺乏全局控制觀。同時，我國公辦高校在內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，普遍存在重視預(yù)算管理、支出管理、資產(chǎn)與采購管理、工程項目管理等業(yè)務(wù)活動層面的內(nèi)控建設(shè)，而對單位層面的控制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估等內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠，缺乏控制意識。

2.2 財務(wù)預(yù)算管控機制缺失

通過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，從高校財務(wù)管控制度建設(shè)來看，多數(shù)高校存在預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高的問題。一是預(yù)算績效指標(biāo)編制未能與預(yù)算內(nèi)容充分融合，沒有很好地反映高等教育行業(yè)規(guī)律和經(jīng)費使用特點；二是績效指標(biāo)值沒有充分量化，部分項目績效指標(biāo)目標(biāo)值為“增強”、“促進(jìn)”、“完善”等描述性文字；三是預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算安排尚未建立真正的掛鉤機制，目標(biāo)編制質(zhì)量對預(yù)算安排未起到實質(zhì)性的約束作用。最終導(dǎo)致績效目標(biāo)對后續(xù)的績效監(jiān)控、績效評價起不到有效的約束作用。同時，我國公辦高校普遍存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管控、預(yù)算績效評價的缺陷。公辦高校預(yù)算執(zhí)行涉及到財務(wù)、采購管理、國資管理、項目實施部門、供應(yīng)商、審計等相關(guān)部門和單位，相互之間缺乏協(xié)同性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管控不力，效率不高，存在項目經(jīng)費年終執(zhí)行不完被收回的風(fēng)險。由于我國公辦高校存在預(yù)算績效評價指標(biāo)體系未能很好地結(jié)合高校的特點，評價結(jié)果未能全面客觀地反映教育經(jīng)費使用效果，也未緊扣預(yù)算管理的要求，導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果難以得到充分地運用，未能對下期預(yù)算安排產(chǎn)生有效約束。

2.3 風(fēng)險意識淡薄

通過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，從高校單位層面的控制風(fēng)險來看，省屬高校單位層面的控制風(fēng)險是非常高的，綜合性大學(xué)、普通院校、高職高專學(xué)校在風(fēng)險評估中，單位層面的控制風(fēng)險占所在學(xué)校前十大風(fēng)險的比例分別為43%、17%、55%。主要集中體現(xiàn)在以下領(lǐng)域：學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控治理體系建設(shè)重視還不夠；內(nèi)部控制組織架構(gòu)建立不科學(xué)；崗位設(shè)置與職責(zé)管理不完善；合同履行的過程監(jiān)督和履行后評估管理機制缺失，直接影響招標(biāo)采購的結(jié)果并產(chǎn)生惡性循環(huán)；對內(nèi)部控制的設(shè)計、執(zhí)行的全面評價機制不健全。原因在于國內(nèi)高校具有非盈利屬性，多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為風(fēng)險管控主要存在于企業(yè)經(jīng)營管理中，其并非高校日常管理的首要考慮因素，故而導(dǎo)致高校普遍存在風(fēng)險意識淡薄，缺乏風(fēng)險辨別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對等能力，導(dǎo)致了眾多高校忽視了建立風(fēng)險評估機制以及風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案。近年來，高校內(nèi)涵建設(shè)力度不斷加大，產(chǎn)教融合和成果轉(zhuǎn)化顯著增加，高校經(jīng)濟(jì)活動也日趨多元化，如果繼續(xù)采用國家和地方財政統(tǒng)一撥款的財務(wù)監(jiān)管模式，顯然已經(jīng)無法滿足多元化的內(nèi)部控制管理需要。目前高校的財務(wù)核算內(nèi)容雖然涉及各個業(yè)務(wù)層面，但是財務(wù)制度建設(shè)卻較為滯后，對多渠道來源資金風(fēng)險缺少系統(tǒng)分析，缺乏專項內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制建設(shè)。單位層面的控制風(fēng)險占所在學(xué)校前十大風(fēng)險的比例如圖1所示。

圖1 單位層面的控制風(fēng)險占所在學(xué)校前十大風(fēng)險的比例

2.4 信息溝通不暢

當(dāng)前，國內(nèi)很多高校都在加大資金投入進(jìn)行智慧校園建設(shè)，但由于各職能部門對信息傳遞與內(nèi)部溝通的重要性認(rèn)識不足，都建有自己的信息化系統(tǒng)，形成信息孤島，導(dǎo)致存在的問題不能及時通過各部門之間溝通加以解決，甚至存在互相推諉的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了信息在內(nèi)部控制程序中的傳遞，收集上來的信息也存在不完整、傳遞滯后等問題。當(dāng)高校決策層領(lǐng)導(dǎo)以失真、片面的信息為決策依據(jù)時，極易導(dǎo)致決策失誤，其結(jié)果必然阻礙高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的步伐，也抑制了內(nèi)部控制制度的落地實施。

3 公辦高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的主要障礙

3.1 用人機制因素

由于高校招聘通常以學(xué)歷和科研能力為導(dǎo)向，而非注重工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力[5]，用人機制的不完善使得部分人員表現(xiàn)出工作動力不足，對組織體制建設(shè)不夠努力，工作帶有抵觸情緒的現(xiàn)象，這些因素的出現(xiàn)都導(dǎo)致了高校管理效率較低，缺乏實施內(nèi)部控制的組織動力。

3.2 規(guī)章制度因素

近年來，國家財政部門相繼出臺了多部與內(nèi)部控制相關(guān)的政策法規(guī)，要求行政事業(yè)單位編制年度內(nèi)部控制報告，旨在通過法規(guī)文件規(guī)范指引行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，從而提高單位的內(nèi)控效率。然而高校在內(nèi)部控制體系建設(shè)的過程中，過度機械地依賴國家法規(guī)文件，致使許多業(yè)務(wù)流程脫離了實際情況，難以適應(yīng)公辦高校教育發(fā)展規(guī)律和特點，難以形成制度化、系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)。此外，有些高校還存在不顧單位的實際控制環(huán)境，照搬照套規(guī)范條款，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度難以落實到位的現(xiàn)象。

3.3 監(jiān)督障礙因素

在國內(nèi)多數(shù)公辦高校中，紀(jì)律檢查部門是在學(xué)校黨委和校長的領(lǐng)導(dǎo)下實施內(nèi)部控制的監(jiān)督工作，在“同體”的組織原則下，紀(jì)檢監(jiān)察職能便失去了獨立性和權(quán)威性。高校雖設(shè)有內(nèi)部審計部門，但由于缺乏審計專業(yè)人員，內(nèi)部審計部門往往變成了組織社會審計開展審計工作，無法發(fā)揮學(xué)校內(nèi)部審計應(yīng)有的審計監(jiān)督和內(nèi)部控制建設(shè)作用。高校紀(jì)檢部門、審計部門作為主要的監(jiān)督機構(gòu)，在內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中更是缺乏對高校內(nèi)部控制制度的有效性進(jìn)行測試、監(jiān)督和考評[6]，致使監(jiān)督弱化，從而削弱了內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮。

4 高校內(nèi)部控制體系建設(shè)優(yōu)化改進(jìn)的策略

4.1 開展內(nèi)部控制頂層設(shè)計并建立科學(xué)決策機制

一是針對高校內(nèi)部控制中的管理機制、制度體系和總體規(guī)劃進(jìn)行頂層設(shè)計，健全高校內(nèi)部控制組織架構(gòu)體系，設(shè)立學(xué)校層面的內(nèi)部控制建設(shè)組織，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)學(xué)校內(nèi)部控制體系，改變過去僅靠財務(wù)部門牽頭建設(shè)內(nèi)控體系的做法。明確內(nèi)部控制體系建設(shè)的目標(biāo)[7]，科學(xué)創(chuàng)新內(nèi)部控制管理方法，將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中，建立完善的考核評價體系。二是基于科學(xué)方法建立內(nèi)部控制決策形式和決策程序，針對高校規(guī)劃、戰(zhàn)略等事關(guān)高校全局發(fā)展的重大決策，必須經(jīng)由相關(guān)單位和專家展開專題性論證，進(jìn)行可行性和風(fēng)險評估，控制其運行過程中可能出現(xiàn)的偏失、風(fēng)險，保障決策成果的合規(guī)性與效率性。

4.2 強化內(nèi)部控制意識并優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

一是加強教職員工就內(nèi)部控制建設(shè)對學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和管理的現(xiàn)實意義的認(rèn)識，鼓勵高校領(lǐng)導(dǎo)將內(nèi)部控制體系建設(shè)作為發(fā)展目標(biāo)之一，積極建設(shè)內(nèi)部控制制度，提高學(xué)校內(nèi)部控制效率。二是編制內(nèi)部控制手冊，加大內(nèi)部控制制度宣傳培訓(xùn)力度，糾正學(xué)校內(nèi)部某些人員對于內(nèi)部控制的認(rèn)知誤區(qū)，為營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

4.3 提高風(fēng)險意識并建立風(fēng)險評價機制

一是高校領(lǐng)導(dǎo)需提高風(fēng)險控制意識，及時審核分析高校日常工作中的各項數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果，完成風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險規(guī)避閉環(huán)流程，實施風(fēng)險管控措施，保證風(fēng)險得到有效的應(yīng)對與管理[8]。二是成立風(fēng)險評估部門，全面排查各業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險點，尤其是將高校內(nèi)具有審批權(quán)、管理權(quán)和處置權(quán)的重要崗位作為監(jiān)控重點，并針對學(xué)校、部門(二級單位)、崗位和個人4個層面設(shè)置風(fēng)險應(yīng)對措施，提高風(fēng)險應(yīng)對效率。

4.4 合理設(shè)置崗位并建立權(quán)力制衡機制

一是建立崗位說明書，將高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和治理目標(biāo)層層分解，細(xì)化到具體明確的活動單元，實行關(guān)鍵崗位重點管理，明確界定執(zhí)行主體的職責(zé)權(quán)利和評估標(biāo)準(zhǔn)，防范員工的不良動機和道德風(fēng)險，提高決策和執(zhí)行效率。二是將不相容的職務(wù)進(jìn)行靜態(tài)分離，按照分崗設(shè)權(quán)原則，對校園管理、科學(xué)研究和社會服務(wù)環(huán)節(jié)中各類權(quán)力范圍和邊界進(jìn)行清晰界定，通過崗位牽制約束權(quán)力運行，完善權(quán)力制衡機制。

4.5 實現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化

遵循公辦高校教育行業(yè)特點和教育經(jīng)費使用規(guī)律，堅持權(quán)責(zé)對等、強化約束，硬化預(yù)算和績效“雙約束”，強化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”，通過深度融合預(yù)算管理和績效管理兩個系統(tǒng)為一體，實現(xiàn)績效引領(lǐng)預(yù)算、績效控制預(yù)算，在管理流程、信息系統(tǒng)、實施主體等方面實現(xiàn)一體化，從而達(dá)到績效為預(yù)算管理服務(wù)、提高預(yù)算管理水平的目標(biāo)?？冃c預(yù)算管理一體化流程[9]如圖2所示。

圖2 績效與預(yù)算管理一體化流程圖

4.6 加強信息化建設(shè)

一是建立數(shù)據(jù)信息交互共享平臺，通過AI能力、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)實時采集信息，打破傳統(tǒng)的信息渠道閉合的局面，提高信息獲取便捷性、完整性和及時性，消除人為傳遞導(dǎo)致的延遲和失真，提高業(yè)務(wù)部門溝通效率，為科學(xué)決策提供信息支撐。二是實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程信息化，運用信息技術(shù)手段，將權(quán)力清單、授權(quán)審批、崗位管理等嵌入計算機程序，限制業(yè)務(wù)處理的隨意性變動和執(zhí)行彈性，降低人為主觀因素影響和執(zhí)行誤差，真正實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”新時代高等教育發(fā)展融合。

5 結(jié)論

由上對當(dāng)前我國高校的內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其主要存在內(nèi)部控制認(rèn)知程度低、財務(wù)預(yù)算管控機制缺失、專業(yè)人才缺乏、風(fēng)險意識淡薄、管理機制協(xié)同性差和信息溝通不暢等問題。因此，各高校必須重視內(nèi)部控制對學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的重要性，積極優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，結(jié)合學(xué)校實際情況，建立以預(yù)算控制為核心和主線的內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化、建立風(fēng)險評估機制和數(shù)據(jù)信息交互平臺，確保高校內(nèi)部控制工作的依法合規(guī)開展，最終提高內(nèi)控效率，進(jìn)而有效適應(yīng)當(dāng)前我國公辦高校對高質(zhì)量、現(xiàn)代化“內(nèi)涵”式教育發(fā)展的現(xiàn)實要求。