銳意求索創(chuàng)新路 先行先試結(jié)碩果

夏春暉

2020年10月17日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了《未成年人保護法》（以下簡稱“新未保法”），將于2021年6月1日起施行，這部法律的施行將對未檢工作發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

在新未保法修法過程中，上海檢察機關(guān)結(jié)合豐富的未檢工作經(jīng)驗，向立法機關(guān)提出意見和建議，其中不少銳意創(chuàng)新的內(nèi)容被新未保法吸納。

創(chuàng)設性侵害違法犯罪人員入職查詢與從業(yè)限制制度

新未保法亮點之一，是規(guī)定了密切接觸未成年人行業(yè)入職查詢與從業(yè)限制制度（第六十二條、第九十八條、第一百二十六條）。對此，上海檢察機關(guān)在2017年已開始展開探索。

2016年在上海發(fā)生一起性侵未成年人案件。某教師在其家中為學生補課時，對該學生實施了強制猥褻行為。2015年11月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（九）》（簡稱“刑法修正案（九）”）對從業(yè)禁止作出規(guī)定：對于利用職業(yè)便利犯罪，或者實施違背職業(yè)要求的特定義務犯罪的被告人，法院可以根據(jù)犯罪情況和預防再犯的需要，禁止被告人在刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起3—5年內(nèi)從事與犯罪行為相關(guān)的職業(yè)。但刑法修正案（九）關(guān)于違法犯罪的從業(yè)禁止規(guī)定，在侵害未成年人犯罪案件中還沒有相關(guān)判例。2016年11月，上海市閔行區(qū)人民檢察院（簡稱閔行區(qū)檢察院）將該案起訴至法院時，建議法院對被告人適用“從業(yè)禁止”，法院采納了檢察機關(guān)的建議，這是全國首個對性侵未成年人的犯罪分子適用“從業(yè)禁止”的判例。2017年7月，閔行區(qū)檢察院在辦理該起教師利用職業(yè)便利性侵未成年人犯罪案件的基礎上，會同區(qū)綜治辦、教育局等8部門會簽了《關(guān)于限制涉性侵害違法犯罪人員從業(yè)辦法（試行）》，在全國首創(chuàng)涉性侵害違法犯罪人員入職查詢和從業(yè)限制制度。

2019年4月，上海市人民檢察院在市委政法委的支持下，起草并會同市委政法委、市公安局、市教委、市衛(wèi)健委等15家部門會簽了《關(guān)于建立涉性侵害違法犯罪人員從業(yè)限制制度的意見》（簡稱《意見》）?！兑庖姟返倪m用對象方面，要求本市教育、醫(yī)療、看護等與未成年人密切接觸的行業(yè)用人單位在招錄員工時，必須向公安機關(guān)查詢擬錄用的員工是否具有性侵害等違法犯罪記錄，對有記錄的人員不得錄用?！兑庖姟返倪m用行為方面，包括因?qū)嵤娂?、猥褻兒童等犯罪行為，被追究刑事責任或者被檢察機關(guān)相對不起訴的人員，也包括因?qū)嵤┾C，引誘、容留、介紹賣淫等違法行為而被公安機關(guān)行政處罰的人員。同時，相關(guān)單位要對本單位在職人員進行定期篩查。這也是全國首個省級層面的性侵害違法犯罪人員入職查詢和從業(yè)限制制度。該制度施行至今，全市已經(jīng)對近30萬與未成年人密切接觸的人員進行查詢，其中不予錄用、解聘有相關(guān)違法犯罪記錄人員34人。《意見》出臺后，不僅抬高了與未成年人密切接觸的行業(yè)的就業(yè)門檻，加強了相關(guān)行業(yè)的人員管理，同時可以將侵害未成年人犯罪的預防關(guān)口前移。

2020年9月，最高檢、公安部、教育部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》，吸納了上海經(jīng)驗。

首創(chuàng)未成年被害人“一站式”取證與保護機制

新未保法亮點之二，是建立了未成年被害人、證人“一次性”詢問和保護制度（第一百一十一條、第一百一十二條）。據(jù)記者了解，2015年7月，上海檢察機關(guān)建立了全國第一個未成年被害人“一站式”取證和保護場所。所謂“一站式”取證保護，即對未成年被害人詢問時采取同步身體檢查與取證、同步錄音錄像等措施，盡量一次性完成取證工作，避免“二次傷害”，加強綜合保護。

早在2010年，上海市檢察機關(guān)在全國率先開始探索將性侵害等嚴重侵害未成年人的犯罪行為納入未檢部門專門辦理。針對性侵害未成年人案件取證難度高、未成年被害人保護不完善、易造成“二次傷害”等問題，上海檢察機關(guān)自2014年開始探索未成年被害人“一站式”取證保護工作。2015年7月，奉賢區(qū)檢察院會同公安機關(guān)在金海派出所建立了全國首個未成年被害人“一站式”取證保護專門場所。2017年1月，上海市檢察院與市高級法院、市公安局聯(lián)合制定《性侵害未成年人犯罪案件辦案指引（試行）》，明確“一站式”取證保護的基本原則和具體要求;2020年8月，上海市檢察院與市公安局會簽《關(guān)于進一步規(guī)范性侵害案件未成年被害人“一站式”取證保護工作的實施意見》，對“一站式”取證和保護工作進行全面規(guī)范。目前，全市已建立23個“一站式”場所，實現(xiàn)了全市覆蓋，累計對313名未成年被害人進行詢問，并同步開展保護工作，取得了良好的法律效果和社會效果。這項工作也得到了最高檢的大力推廣，今年初，最高檢明確要求2020年底前全國各地市州至少建立一處“一站式”場所。

那么“一站式取證制度”在保護未成年被害人方面起到哪些積極作用？第一，該制度率先制定標準化工作規(guī)范，確保取證效果。辦案場所溫馨私密的環(huán)境能讓未成年被害人從心理上感到放松和安全。詢問低齡被害人時，偵查員會先通過與被害人一起做游戲、分享零食拉近彼此的距離，再借助娃娃、毛絨玩具等讓年幼被害人直觀描述遭受侵害的身體部位和侵害過程，并對詢問過程同步錄音錄像，確保全面、真實地記錄低齡被害人的陳述過程。

第二，該制度率先建立專門化辦案機制，有效震懾犯罪。上海檢察機關(guān)對性侵害未成年人犯罪堅持零容忍態(tài)度，針對性侵害未成年人案件普遍存在零口供、客觀證據(jù)欠缺、言辭證據(jù)“一對一”等情形，根據(jù)辦案銜接機制，在案發(fā)第一時間提前介入，引導偵查，重點審查未成年被害人的陳述是否符合情理邏輯，并圍繞其陳述獲取間接證據(jù)，形成證據(jù)鎖鏈，依法從嚴從快批捕起訴，依法從重提出量刑建議，并積極建議適用從業(yè)禁止、禁制令，有效震懾性侵害未成年人犯罪。

第三，該制度率先引入社會化支持體系，落實保護救助。上海檢察機關(guān)依托“一站式”取證保護制度，將身體康復、心理疏導、臨時安置、經(jīng)濟救助和司法救助等進行整合，引入法律服務機構(gòu)、社會工作服務機構(gòu)、公益慈善組織和志愿者等社會力量，共同搭建未成年被害人“一站式”保護救助平臺。如奉賢區(qū)檢察院在“一站式”取證詢問時發(fā)現(xiàn)被害人出現(xiàn)PTSD（創(chuàng)傷后應激反應）癥狀，詢問結(jié)束后由專業(yè)心理咨詢師對其開展心理疏導，現(xiàn)該被害人已恢復正常學習生活。又如嘉定區(qū)檢察院與區(qū)公安分局、區(qū)衛(wèi)健委等共同設立“綠色通道”，在“一站式”取證過程中發(fā)現(xiàn)需要進行人身檢查，提取體液、毛發(fā)等生物樣本或需要開展醫(yī)療救助的，及時啟動綠色醫(yī)療救助通道，開展取證、診療及救助服務。

上海打造私密溫馨的“一站式”取證場所

辦理全國首例未履行強制報告案

新未保法亮點之三，規(guī)定了侵害未成年人案件強制報告制度（第十一條、第一百一十七條）。對此，上海檢察機關(guān)不斷完善侵害未成年人案件強制報告制度責任閉環(huán)，積累了成功經(jīng)驗。

未成年人自我保護能力較弱。為了更加快速、準確地發(fā)現(xiàn)、處置未成年人受侵害事件，《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》《反家暴法》等相關(guān)法律法規(guī)，都對侵害未成年人案件強制報告制度作了相關(guān)規(guī)定。2020年5月7日，最高檢牽頭監(jiān)察委、教育部、公安部等9部門制定了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》。為了讓強制報告落到實處，2019年起，青浦、閔行、徐匯區(qū)檢察院分別制定了本區(qū)的侵害未成年人案件強制報告制度，明確報告情形、細化報告流程、強化責任追究。2020年，青浦區(qū)檢察院將一起校園性侵案件中知情不報的小學校長、書記移送監(jiān)察機關(guān)，最終做出撤銷黨內(nèi)職務，行政降級，專業(yè)職稱降級的處分，這也是全國首例檢察機關(guān)將未履行強制報告義務責任人移送監(jiān)察機關(guān)處理的案件。

為進一步暢通相關(guān)組織和個人對侵害未成年人事件的報告渠道，2020年1月，上海市檢察院依托“12355青少年權(quán)益保護”熱線，與團市委、上海青春在線青少年公共服務中心合作共建“上海市未成年人權(quán)益保護監(jiān)護平臺”，面向全社會收集侵害未成年人案件、事件線索。同時，上海檢察機關(guān)還組建了42名青年未檢干部的志愿團隊，每周六、日接聽12355熱線電話，現(xiàn)場分流、處置涉未成年人權(quán)益保護事件。

探索建立未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制

新未保法亮點之四，是發(fā)展和完善了以家庭監(jiān)護為基礎，國家監(jiān)護為兜底的未成年人監(jiān)護制度：對于失職監(jiān)護人可以進行訓誡，并要求其接受家庭教育指導（第一百一十八條）。明確無人監(jiān)護的未成年人由國家監(jiān)護，檢察機關(guān)可以督促、支持起訴等一系列制度（第一百零六條）。對此，上海檢察機關(guān)已探索多年，并且建立了較為成熟的制度、機制。

辦案人員密切關(guān)注“一站式”取證場所的詢問情況

首先，上海檢察機關(guān)積極探索強制親職教育制度。早在20世紀90年代初期，上海檢察機關(guān)未檢部門就開始聯(lián)合未成年人家長對涉罪未成年人進行教育矯治，引導其主動履行監(jiān)護義務，配合檢察機關(guān)開展教育矯治工作。2013年，上海檢察機關(guān)開始探索強制親職教育工作，對失職監(jiān)護人采取訓誡等教育措施，并要求其在一定期限內(nèi)接受專業(yè)機構(gòu)開展的家庭教育指導。2019年起，上海市檢察院將親職教育工作納入未檢條線考核指標，予以全面開展。2020年2月，上海市檢察院制發(fā)了全國首個省級親職教育制度規(guī)范性文件——《關(guān)于規(guī)范親職教育工作的指導意見（試行）》，明確檢察機關(guān)對實施家暴行為，放任、教唆未成年人實施違法犯罪行為，監(jiān)護教育不當?shù)绕叻N情形的失職監(jiān)護人，可以采取訓誡、責令具結(jié)悔過、責令嚴加管教、責令接受家庭教育指導、建議公安機關(guān)治安處罰等親職教育措施，并且制定了相關(guān)的文書，實現(xiàn)了案件化管理。2019年，全市各級未檢部門共對532名家長開展親職教育，其中435人為罪錯未成年人家長，97人為被害人家長。

其次，上海檢察機關(guān)不斷完善監(jiān)護缺失、監(jiān)護困境未成年人司法保護機制。辦理監(jiān)護人侵害未成年人犯罪案件的過程中，在依法追究監(jiān)護人刑事責任的基礎上，上海檢察機關(guān)立足“最有利于未成年人”原則，對于嚴重犯罪、沒有悔改可能的監(jiān)護人，主動加強與民政部門、被害人親屬等的溝通協(xié)作，依法督促、支持民政部門、被害未成年人親屬等提起撤銷監(jiān)護資格訴訟、追索撫養(yǎng)費訴訟等，用司法途徑幫助未成年人獲得有效監(jiān)護，讓國家監(jiān)護落到實處。2018至2019年，全市未檢部門通過檢察建議啟動撤銷監(jiān)護資格訴訟18件，對其中10件案件支持起訴，均獲法院支持。

構(gòu)建完善未檢工作社會支持體系

新未保法亮點之五，規(guī)定國家支持社會組織、社會工作者參與涉案未成年人的心理干預、法律援助、社會調(diào)查、社會觀護、教育矯治、社區(qū)矯正等工作（第一百一十六條）。對此，上海檢察機關(guān)早在20世紀90年代初開始了探索。據(jù)記者了解，新未保法規(guī)定的法律援助、社會調(diào)查、社會觀護等制度都源自上海。

創(chuàng)建未成年人社會觀護制度。自1993年起，上海檢察機關(guān)就開始探索依托團干部、青保老師等社會力量對取保候?qū)彽壬孀镂闯赡耆碎_展觀護幫教;2003年，閔行區(qū)檢察院最早依托青少年社工組織創(chuàng)建了社會觀護制度;2010年上海檢察機關(guān)建立了覆蓋全市所有街鎮(zhèn)的網(wǎng)格化社會觀護體系。2011年至2019年，全市共設立觀護總站16個、觀護點214個、觀護基地48個，累計對5566名涉罪未成年人落實觀護幫教，不捕率從15%上升到45.4%，不訴率從7.7%上升到50.9%，99.4%涉罪未成年人沒有脫?；蛘咧匦路缸?。依托日益成熟的觀護體系，2010年，上海檢察機關(guān)創(chuàng)設合適保證人制度，委托觀護基地負責人、社工、青保老師等無利害關(guān)系第三人，擔任無法提供保證人、交納保證金的涉罪未成年人的保證人，在取保候?qū)徠陂g對其進行監(jiān)管、幫教，為我國取保候?qū)徶贫鹊耐晟谱鞒龇e極貢獻。合適保證人制度已經(jīng)寫入2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》。

完善未檢工作社會支持體系。為加強與專業(yè)社工組織的配合銜接，規(guī)范社會力量參與未成年人司法保護工作，上海檢察機關(guān)先后與預青專項組、團市委、市服務保護辦、市財政局等單位會簽了《上海市關(guān)于進一步建立、完善和規(guī)范辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》（2011）、《涉罪未成年人幫教與維權(quán)工作備忘錄》（2013）、《上海市進一步推進重點青少年群體服務管理和預防犯罪工作實施意見》（2013）等制度，將社會調(diào)查、觀護幫教、監(jiān)督考察、合適成年人到場等工作納入青少年事務社工職能范圍，并將相關(guān)經(jīng)費列入政法機關(guān)辦案經(jīng)費。

為進一步提升社會支持體系保護功能和運行效率，2016年11月，全市16個區(qū)級未成年人檢察社會服務中心全部成立。2017年7月21日，上海市未成年人檢察社會指導中心成立，市區(qū)兩級未成年人檢察社會服務體系全面建成。上海檢察機關(guān)的做法獲得了最高檢的充分肯定，2018年，最高檢、團中央會簽《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協(xié)議》，將上海模式向全國推廣，并在全國啟動了未檢工作社會支持體系建設試點工作，閔行區(qū)未成年人檢察社會服務中心被確定為首批試點單位。

今年5月，上海市檢察院會同市青少年服務和權(quán)益保護辦公室等聯(lián)合制定了《未成年人司法社會工作服務規(guī)范》，設定了未成年人司法社會服務評估標準。今年10月，在上海市檢察院的積極參與和推動下，團市委成立了民辦非企業(yè)組織“上海市陽光星辰少年司法社會服務中心”，專門負責向本市公檢法司提供未成年人司法保護轉(zhuǎn)介服務，真正實現(xiàn)了未成年人檢察社會服務體系向未成年人司法社會服務體系的再升級。

創(chuàng)新未檢法律監(jiān)督職能

新未保法亮點之六，突出強調(diào)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責，規(guī)定檢察機關(guān)依法對涉及未成年人的訴訟活動等進行監(jiān)督;檢察機關(guān)對未成年人合法權(quán)益受到侵犯的案件，可以督促、支持起訴，對涉及公共利益的，可以提起公益訴訟（第一百零五條、第一百零六條）。

在未檢工作創(chuàng)立之初，未檢部門僅履行刑事檢察職能。隨著未成年人司法保護需求的不斷升級，上海檢察機關(guān)于2006年提出了未檢工作“捕訴監(jiān)防”一體化工作模式，逐步將未檢部門法律監(jiān)督職能向刑事執(zhí)行、民事、行政檢察等延伸。2012年，最高檢明確“捕訴監(jiān)防”一體化為全國未檢工作基本模式。2018年1月，最高檢在全國部分省市開展未成年人刑事執(zhí)行、民事、行政檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理試點工作，上海檢察機關(guān)成為首批試點單位。2019年，上海市檢察院發(fā)文明確未檢部門實行刑事、民事、行政、公益訴訟“四合一”辦案模式。

近年來，上海檢察機關(guān)積極探索辦理涉未新類型監(jiān)督案件，如長寧區(qū)檢察院支持未成年人向教育機構(gòu)提起民事訴訟案、崇明區(qū)檢察院督促區(qū)教育局依法履職案、長寧區(qū)檢察院就知名兒童讀物中存在不良信息督促文化執(zhí)法部門履職案、寶山區(qū)檢察院就一起侵犯未成年人信息案提起刑事附帶民事公益訴訟案等，均取得了非常好的治理效果。

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新未保法的“亮點”

相比未保法，新未保法有多項亮點，除正文提及的亮點外，還有以下幾點值得關(guān)注：

1. 構(gòu)建中國特色未成年人保護制度體系

未保法確立未成年人“四大保護”的法律結(jié)構(gòu)，即家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護。新未保法形成“六大保護”格局，新增政府保護和網(wǎng)絡保護。新的結(jié)構(gòu)符合時代發(fā)展的要求，更加科學和完善。

2. 發(fā)展完善家庭監(jiān)護制度

未保法在“家庭保護”部分，并未涉及父母或其他監(jiān)護人在保障兒童安全方面的具體義務。新未保法則明確規(guī)定父母或其他監(jiān)護人應當為未成年人提供安全的家庭生活環(huán)境，及時排除引發(fā)觸電、燙傷、跌落等傷害的安全隱患;采取配備兒童安全座椅、教育未成年人遵守交通規(guī)則等措施，防止未成年人受到交通事故的傷害;提高戶外安全保護意識，避免未成年人發(fā)生溺水、動物傷害等事故。

3. 明確預防和處置校園霸凌的基本制度

未保法中，對學校如何預防與處理校園欺凌問題并未做深入規(guī)定，新未保法附則部分，不僅明確規(guī)定了何為“學生欺凌”，并在“學校保護”一章對學校如何預防和處理校園欺凌做出八項規(guī)定。

4. 加強對未成年人的安全保障

在“學校保護”一章修改了原有的相關(guān)條款，明確提出了在學校要“配備安保人員”等多項具體要求，在“政府保護”一章用兩條規(guī)定地方人民政府及其有關(guān)部門和公安機關(guān)應當保障校園安全、維護校園周邊的治安和交通秩序。在此基礎上，還在“社會保護”一章專門增加兩條，創(chuàng)造性地發(fā)展了新的制度。

5. 創(chuàng)新發(fā)展了未成年人網(wǎng)絡保護制度

關(guān)于未成年人沉迷網(wǎng)絡游戲等問題，法律制度層面一直缺乏具體規(guī)定。此次新未保法明確了教育、衛(wèi)生健康、新聞出版、文化旅游、網(wǎng)信等政府部門的具體責任;網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡直播、網(wǎng)絡音視頻、網(wǎng)絡社交等所有網(wǎng)絡服務針對未成年人使用其服務時要設置相應的時間管理、權(quán)限管理、消費管理等功能;明確規(guī)定了國家建立統(tǒng)一的未成年人網(wǎng)絡游戲電子身份認證系統(tǒng)，這是本次法律創(chuàng)設的一項新的重大制度。