姚建龍：新未保法促未檢向綜合檢察拓展

本期客座總編輯

姚建龍：上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師;兼任中國(guó)預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng);曾任上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)，上海政法學(xué)院黨委常委、副校長(zhǎng)，團(tuán)中央權(quán)益部副部長(zhǎng)等;榮膺全國(guó)未成年人思想道德建設(shè)工作先進(jìn)工作者、第十八屆“上海十大杰出青年”、上海市第五屆“優(yōu)秀中青年法學(xué)家”、上海市“曙光學(xué)者”等稱號(hào)。

人民有所呼，修法有所應(yīng)

《檢察風(fēng)云》：首先，作為未成年人法領(lǐng)域的專家，您如何評(píng)價(jià)新出臺(tái)的未保法？

姚建龍：改革開(kāi)放40年來(lái)，很少會(huì)有一部法律的修訂，會(huì)像本次《未成年人保護(hù)法》這樣受到如此熱烈的關(guān)注。也很少有一部法律的修訂，尚在過(guò)程之中就受到高度評(píng)價(jià)，剛一公布便贊美之聲鵲起。

未成年人保護(hù)關(guān)系千家萬(wàn)戶，本次修法拓展公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各界意見(jiàn)和建議，包括未成年人意見(jiàn)。僅修訂草案一審稿在公開(kāi)征求意見(jiàn)期間就收到4.9萬(wàn)條修改意見(jiàn)，其中，近半數(shù)由未成年人提出。全國(guó)人大法工委對(duì)于這些意見(jiàn)均進(jìn)行了認(rèn)真研究和吸收，對(duì)近些年來(lái)輿論關(guān)注的未成年人保護(hù)熱點(diǎn)問(wèn)題，諸如學(xué)生欺凌、性侵、兒童色情、網(wǎng)絡(luò)沉迷、課業(yè)負(fù)擔(dān)、兒童安全座椅、高空墜落、意外溺水、未成年人門票減免、兒童友好衛(wèi)生設(shè)施等等，新未保法都增設(shè)或者完善了相關(guān)條款?？芍^“人民有所呼，修法有所應(yīng)”，是一次人民立法的生動(dòng)實(shí)踐。

修訂后的新未保法構(gòu)建了新時(shí)代未成年人保護(hù)工作新體制。這一新體制的設(shè)計(jì)“用心良苦”，既吸收了國(guó)際社會(huì)未成年人保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，也充分發(fā)揮了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還兼顧到了我國(guó)仍然存在發(fā)展不平衡不充分的國(guó)情，充分體現(xiàn)了“國(guó)家保障未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利”的要求。

《檢察風(fēng)云》：新未保法的出臺(tái)對(duì)惡性事件的遏制建立了哪些初步反應(yīng)機(jī)制？

姚建龍：近些年來(lái)，南京餓死女童案、畢節(jié)垃圾桶悶死留守兒童案等觸犯人倫底線的涉未成年人惡性事件引起社會(huì)廣泛關(guān)注。只有建立包括監(jiān)測(cè)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估轉(zhuǎn)介、幫扶干預(yù)、督查追責(zé)為一體的未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制，才能有效防止類似事件的發(fā)生。盡管是初步的，但新未保法仍在未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制的建設(shè)上取得了以下重大進(jìn)步：一是開(kāi)通全國(guó)統(tǒng)一的未成年人保護(hù)熱線，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)介侵犯未成年人合法權(quán)益的投訴、舉報(bào)（第九十七條）。二是建立密切接觸未成年人單位工作人員在招聘時(shí)及入職后定期查詢是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄以及相應(yīng)從業(yè)禁止制度（第六十二條、第九十八條等）。三是建立發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形的強(qiáng)制報(bào)告制度（第十一條等）。四是要求在公共場(chǎng)所設(shè)置走失未成年人安全警報(bào)系統(tǒng)（第五十五條第二款）。五是預(yù)留檢察機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有未成年人保護(hù)法律責(zé)任部門的監(jiān)督空間。新未保法第一百零五條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督?！痹摋l一個(gè)“等”字，含義深遠(yuǎn)。

新未保法將檢察機(jī)關(guān)明確為監(jiān)督機(jī)關(guān)

《檢察風(fēng)云》：新未保法賦予了檢察機(jī)關(guān)怎樣的角色定位？?

姚建龍：修訂后的新未保法所確立的未保工作新體制，上下一體、協(xié)調(diào)有序、責(zé)任明確，特別是將檢察機(jī)關(guān)明確為監(jiān)督機(jī)關(guān)，非常具有針對(duì)性，有助于保障未保工作新體制的流暢運(yùn)作，破解“責(zé)任稀釋”困境，形成未成年人保護(hù)合力。

《檢察風(fēng)云》：作為曾經(jīng)在檢察戰(zhàn)線上的檢務(wù)專家，您認(rèn)為新未保法賦予了未成年人檢察怎樣的獨(dú)特性？

姚建龍：憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《人民檢察院組織法》第二十條第八款規(guī)定人民檢察院所行使的職權(quán)包括“法律規(guī)定的其他職權(quán)”。修訂后的新未保法立足檢察機(jī)關(guān)基本職能，明確人民檢察院在未保工作體制中的監(jiān)督機(jī)關(guān)定位，是根據(jù)新時(shí)代未成年人保護(hù)工作發(fā)展的需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)法定職能的細(xì)化與深化。目前，從最高人民檢察院到基層人民檢察院，檢察系統(tǒng)已經(jīng)建立起相對(duì)完善的未檢專門機(jī)構(gòu)體系，未檢職能也從傳統(tǒng)的未成年人刑事檢察向綜合檢察發(fā)展，有能力履行未保工作新體制中監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。修訂后的新未保法的頒布，也意味著未成年人檢察已經(jīng)在法律上具備了不同于刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的獨(dú)特性。在我看來(lái)，可以也應(yīng)當(dāng)視為第五大檢察。

五大體系，打通未成年人保護(hù)任督二脈

《檢察風(fēng)云》：總體而言，新未保法有哪些值得關(guān)注的亮點(diǎn)？

姚建龍：我認(rèn)為，新未保法有以下幾個(gè)亮點(diǎn)。第一，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。修訂后的新未保法在細(xì)化主要相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)具體職能的基礎(chǔ)上，在總則中明確“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”。工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，標(biāo)志著未成年人保護(hù)正式成為政府的法定職責(zé)。

第二，明確牽頭部門。修訂后的新未保法第九條規(guī)定，“協(xié)調(diào)機(jī)制具體工作由縣級(jí)以上人民政府民政部門承擔(dān)，省級(jí)人民政府也可以根據(jù)本地實(shí)際情況確定由其他有關(guān)部門承擔(dān)”。盡管這一條款考慮我國(guó)地方的差異留下了省級(jí)人民政府可以確立牽頭部門的彈性空間，但確立了“民政牽頭為原則，其他部門牽頭為例外”的法律要求，解決了自1991年以來(lái)未保法執(zhí)法責(zé)任主體不明的難題。

第三，賦權(quán)協(xié)助單位。修訂后的新未保法第十條規(guī)定：“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)以及其他人民團(tuán)體、有關(guān)社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)協(xié)助各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、人民檢察院、人民法院做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人合法權(quán)益?！毕鄬?duì)原條文，這一規(guī)定增加了“應(yīng)當(dāng)”的表述，明確做好未成年人保護(hù)工作是人民團(tuán)體和有關(guān)社會(huì)組織協(xié)助政府、司法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，同時(shí)也進(jìn)一步明晰了人民團(tuán)體和有關(guān)社會(huì)組織在未成年人保護(hù)工作新體制中的法定角色為“協(xié)助”而非“替代”。

第四，暢通專門力量。未保工作力量的專門化是避免未成年人保護(hù)工作體制“華而不實(shí)”的關(guān)鍵。修訂后的新未保法明確要求政府自上而下建立未成年人保護(hù)工作專門機(jī)構(gòu)與專門力量：首先，縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制具體工作的職能部門應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者專門人員，負(fù)責(zé)承擔(dān)未成年人保護(hù)工作。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人保護(hù)工作站或者指定專門人員，及時(shí)辦理未成年人相關(guān)事務(wù)。再次，支持、指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)立專人專崗，做好未成年人保護(hù)工作。修訂后的新未保法還要求國(guó)家司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)確定專門機(jī)構(gòu)或者指定專門人員，負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人案件。辦理涉及未成年人案件的人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)，熟悉未成年人身心特點(diǎn)”。

第五，確立監(jiān)督機(jī)關(guān)。修訂后的新未保法賦予了檢察機(jī)關(guān)在未保工作體制中監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）對(duì)涉及未成年人事項(xiàng)的檢察監(jiān)督不限于“訴訟活動(dòng)”。（2）明確將未成年人權(quán)益納入公益訴訟范圍。（3）明確了檢察建議這一重要監(jiān)督途徑，并對(duì)被建議單位回復(fù)時(shí)間與方式提出要求，強(qiáng)化了檢察建議的剛性。第一百一十四條規(guī)定，人民檢察院“發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護(hù)等保護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出書(shū)面回復(fù)”。盡管該條也同時(shí)賦予了公安機(jī)關(guān)、人民法院和司法行政部門建議權(quán)，但是由于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位以及檢察建議可以公益訴訟為后盾，這種形式的檢察監(jiān)督更具專門性和獨(dú)特性。

采寫(xiě)：張亮? ?編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com