北京非首都功能疏解的問題與對策

梁 爽

（唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 唐山 063299）

北京是我國政治、文化、經(jīng)濟的發(fā)展中心，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聚集地，越來越多的人口向北京聚集，同時北京非首都功能的增加導(dǎo)致背景的“大城市病”越來越明顯，使北京的發(fā)展受到“拖累”。為了促進北京城市功能體系的發(fā)展，需要針對北京非首都功能進行合理、有效的疏解和重組。將北京的非首都功能向周邊城市疏解，根據(jù)各城市的特點以及承載力等分擔(dān)北京的壓力，同時保證這些產(chǎn)業(yè)和功能地健康、順利轉(zhuǎn)移。

1 北京城市功能的現(xiàn)狀

北京是我國特大型城市之一，是具有多功能的首都城市，除了政治、文化等重要的首都功能之外，也包括很多維持城市運行、國家交往等國際化城市功能，此外還包括城市競爭的教育、衛(wèi)生、商業(yè)、體育、物流等功能。從北京市的行業(yè)構(gòu)成調(diào)查情況分析可知，北京市二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)超過1 100萬人，包括公共管理與社會組織、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、體育與娛樂、社會福利等公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也包括銀行保險、科技研發(fā)、倉儲物流、商務(wù)服務(wù)以及信息服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)，還包括餐飲、住宿、批發(fā)、零售等生活性服務(wù)行業(yè)以及燃氣、電力、熱力等工業(yè)，由此可見北京市各行業(yè)的功能發(fā)展更豐富，與國際化大都市的發(fā)展特征相符[1]。

2 北京非首都功能疏解中的問題

進行有效的北京非首都功能疏解，必須先找準存在問題，當(dāng)前主要存在體制不健全、資源環(huán)境壓力大、公共資源建設(shè)與承接地資源建設(shè)差距大、區(qū)域功能與人口不協(xié)調(diào)、集體建設(shè)用地成為聚集地等方面問題。

2.1 非首都功能疏解體制不健全

從當(dāng)前北京市非首都功能疏解情況來看，疏解體制建設(shè)不完善，導(dǎo)致在疏解工作具體的實施中存在很多的問題，操作性不強，實施難度大。北京非首都功能的疏解需要與周邊重點鎮(zhèn)、新城以及河北省的城市做好交接工作，在有效緩解北京“大城市”病的同時，也能夠促進周邊城市的發(fā)展[2]。對周邊城市公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)的完善，使更多人愿意到周邊城市工作和生活。

2.2 北京資源環(huán)境壓力大

從當(dāng)前北京的生活條件來看，功能過度集中，城市的運行效率低，環(huán)境污染嚴重，交通嚴重擁堵，城市安全受到威脅，同時功能過于聚集，人口眾多。北京作為單中心結(jié)構(gòu)城市，主要城六區(qū)占北京市總體面積為8.3%，而聚集的人口數(shù)量卻是整個城區(qū)的60%，完成城市GDP的75%，城市優(yōu)質(zhì)教育資源的占有率100%，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源占有率92%。同時從北京的發(fā)展態(tài)勢來看，聚集效應(yīng)不斷的增加，人口更集中，單中心格局發(fā)展情況難以在短期內(nèi)改變，這也是大城市發(fā)展的規(guī)律。由于城市功能過于集中，人口必然會聚集，影響城市的全面發(fā)展[3]。因此必須要做好城市人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移工作，保證城市空間結(jié)構(gòu)的合理性。

2.3 北京公共資源建設(shè)與承接地資源建設(shè)差距大

當(dāng)前北京的優(yōu)質(zhì)公共資源仍然在不斷的擴建，相對于北京成熟的公共資源來說，承接地的建設(shè)情況仍然無法比擬。高等院校、大型醫(yī)療機構(gòu)、文體設(shè)施等都聚集在北京中心。新城的建設(shè)還沒有完全做好疏解的準備，如果快速發(fā)展新城，會導(dǎo)致新城成為另一個外來人口的聚集區(qū)。同時從北京周邊非首都功能承載地的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況來看，在社會建設(shè)中存在很多的歷史欠賬，空間分布以及總體發(fā)展水平低，公共建設(shè)與人口增長速度無法匹配。

2.4 區(qū)域功能與人口不協(xié)調(diào)

當(dāng)前北京區(qū)域功能與人口匹配度不強，職住不均衡情況嚴重。南北部以及東西部的發(fā)展都出現(xiàn)嚴重的不平衡現(xiàn)狀。北京北部地區(qū)是城市的經(jīng)濟核心，南部的經(jīng)濟功能弱，交通、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城市周邊區(qū)域具有明顯的居住性質(zhì)，就業(yè)促進率不高，大部分居民工作和居住距離遠，每天呈現(xiàn)“潮汐”的往返生活方式，進一步加大北京的交通壓力[4]。

2.5 集體建設(shè)用地成為聚集地

北京周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合集體建設(shè)用地數(shù)量多，成本低，而且發(fā)展速度快，因此一些低端產(chǎn)業(yè)和外來人口都會聚集于此，通過調(diào)查顯示，這里聚集了85%左右的流動人口，違法建設(shè)用地超過80%。為了促進非首都功能的疏解，必須要提升集體建設(shè)用地的使用效率，通過相關(guān)政策的出臺，加強對集體建設(shè)用地的控制和開發(fā)，同時加大對違法建設(shè)用地的整改力度，對北京非首都功能的空間進行縮減，保證集體用地的法制化、正規(guī)化和市場化。

3 北京非首都功能疏解

進行有效的北京非首都功能疏解，需要對首都城市功能系統(tǒng)及北京非首都功能疏解進行系統(tǒng)分析。

3.1 首都城市功能系統(tǒng)

3.1.1 基本功能與非基本功能

城市的功能可以分為2種情況，分別為基本功能和非基本功能。北京的基本功能指的是全國政治、文化、科技、金融、國際交往、旅游、醫(yī)療以及工業(yè)等方面的功能。非基本功能主要指的是為城市提供服務(wù)的文化教育、城市商業(yè)、行政管理、物流等方面的功能。

3.1.2 基本功能的劃分

也就是公司的合理市凈率應(yīng)該是ROE與投資因子的乘積。需要注意的是，由于公司的凈資產(chǎn)等于總資產(chǎn)減去總負債，而總資產(chǎn)里的應(yīng)收賬款、存貨、商譽等科目的價值難以可靠計量，因此用市凈率估值可靠性不高，僅適用金融行業(yè)等資產(chǎn)計量比較可靠的少數(shù)類型的公司。

根據(jù)北京的戰(zhàn)略發(fā)展定位，基本功能中又可以分為2種，分別為首都核心功能以及城市驅(qū)動功能。首都核心功能包括在國家發(fā)展中從大局方面表現(xiàn)出來的核心職能，比如政治、文化、國際交往以及科技創(chuàng)新中心。城市驅(qū)動功能指除了首都核心功能外的其他區(qū)域和國家功能，包括經(jīng)濟金融、信息、旅游、醫(yī)療等。

3.2 北京非首都功能疏解

城市功能體系的優(yōu)化過程必須從非首都功能疏解方面著手。北京非首都功能主要包括衍生部門、補充部門、城市發(fā)展驅(qū)動部門等。對非首都功能的疏解是一個比較系統(tǒng)、長期的工程形式，在疏解的過程中必須要先規(guī)劃好非首都功能疏解后對城市會造成哪些影響，疏解過程的難易程度等，同時制定好緊急預(yù)案。具體可以從以下4個方面進行。

3.2.1 一般產(chǎn)業(yè)

一般性產(chǎn)業(yè)中的高消耗產(chǎn)業(yè)是非功能轉(zhuǎn)移中的重點內(nèi)容，這些產(chǎn)業(yè)主要指的是工業(yè)。通過對北京工業(yè)的能耗調(diào)查，工業(yè)耗能占全市總耗能的28%左右，而增加的價值僅為18%左右，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的占地占總工業(yè)用地的60%左右[5]。在北京的未來發(fā)展規(guī)劃中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級的工業(yè)區(qū)，如果不能被納入到國家、市級的開發(fā)和發(fā)展區(qū)域中，需要根據(jù)工業(yè)所在位置的功能地位，進行轉(zhuǎn)型或者遷移。北京中心城市位置不再增加新項目，原有的工業(yè)用地也需要進行升級改造，逐漸向公益性和公共性進行轉(zhuǎn)變。

3.2.2 區(qū)域性市場、物流等第三產(chǎn)業(yè)

北京很多區(qū)域性的服務(wù)市場散布在中心城區(qū)內(nèi)，比如官園批發(fā)市場、動物園批發(fā)市場等，這些市場吸引大量的人流，對城市的交通以及環(huán)境等都造成嚴重的影響。通過對北京統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，這種市場大約有1 300個，而市中心位置占50%以上，這種市場的發(fā)展必然會對北京城市的運轉(zhuǎn)和發(fā)展造成嚴重的影響。因此城市中心的專業(yè)市場需要逐漸轉(zhuǎn)移出市中心。城市區(qū)域物流同樣會對環(huán)境和交通造成嚴重的影響，因此區(qū)域性物流基地也需要逐漸進行區(qū)域疏解。

3.2.3 教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等部分公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)

4 北京非首都功能疏解方向和對策

有序疏解非首都功能是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要找準疏解和承接方向,充分發(fā)揮市場主體的作用,區(qū)別不同情況,綜合施策、有序推進,統(tǒng)籌增量、存量,創(chuàng)新政策機制,推動功能、產(chǎn)業(yè)、人口合理布局,更好地堅持和強化首都核心功能。

4.1 天津市的疏解和承接方向

北京具有非常多的優(yōu)勢資源，這些資源的轉(zhuǎn)移和延伸需要采用就近原則，將產(chǎn)業(yè)鏈向河北、天津等地進行延伸，實現(xiàn)京津冀的共同發(fā)展。天津在北京非首都功能的承載中，主要集中在農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及制造業(yè)。其中農(nóng)業(yè)的發(fā)展是以高新技術(shù)生產(chǎn)示范基地、都市圈“菜籃子”生產(chǎn)基地以及1小時新鮮農(nóng)產(chǎn)品物流為基礎(chǔ)的生產(chǎn)形式；服務(wù)業(yè)中的公共資源包括教育、醫(yī)療、科研和金融等方面，通過產(chǎn)業(yè)的承接和轉(zhuǎn)移，有利于公共服務(wù)資源的健康化、持續(xù)化發(fā)展；制造業(yè)則需要以天津原有的制造業(yè)為基礎(chǔ)，圍繞航空航天、生物醫(yī)藥、裝備制造等方面加強對產(chǎn)業(yè)鏈的完善[6]。

4.2 石家莊的疏解和承接方向

石家莊作為河北省會城市，在公共服務(wù)建設(shè)方面具有更大的優(yōu)勢。因此在北京非首都功能的疏解中需要以教育、醫(yī)療以及養(yǎng)老等方面的承接為主；在醫(yī)療方面主要承接北京重點醫(yī)院，通過在石家莊設(shè)置?？漆t(yī)院或者分院等方式與北京著名三甲醫(yī)院合作，加強醫(yī)療技術(shù)交流，完善醫(yī)療隊伍。從教育資源方面來看，石家莊主要負責(zé)優(yōu)質(zhì)教育資源政策和平臺的承接，與北京的大學(xué)合作辦學(xué)，豐富石家莊的優(yōu)質(zhì)教育資源水平，同時通過與北京重點職業(yè)教育的合作，進行職業(yè)訂單人才培養(yǎng)，面向北京、天津等地區(qū)進行教育培訓(xùn)輸出。從養(yǎng)老方面來看，需要加強對石家莊醫(yī)療的建設(shè)，以此吸引北京養(yǎng)老機構(gòu)向石家莊進行轉(zhuǎn)移，舒緩北京養(yǎng)老服務(wù)方面的壓力。

4.3 唐山的疏解和承接方向

唐山對北京非首都功能的承接方面主要從蘆臺漢沽以及曹妃甸2個區(qū)域入手，與北京聯(lián)合建設(shè)唐山工業(yè)園區(qū)，形成北京、天津、唐山的合作拓展區(qū)域；在發(fā)展的過程中可以將總部設(shè)在北京進行研發(fā)，生產(chǎn)基地設(shè)在唐山。產(chǎn)業(yè)投資的加強可以吸引北京地區(qū)的非核心產(chǎn)業(yè)向唐山轉(zhuǎn)移。從教育資源方面來說，在承接方面需要通過一系列的優(yōu)惠政策實現(xiàn)平臺的對接，以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)北京科技大學(xué)、化工大學(xué)等科研機構(gòu)的合作項目的確立，提高唐山地區(qū)的教育水平。同時在職業(yè)教育發(fā)展中，也可以加強與北京職業(yè)教育的對接，唐山與北京職業(yè)教育機構(gòu)的交流和互動，實現(xiàn)教育資源的互通。在醫(yī)療方面，唐山地區(qū)醫(yī)院同樣需要做好與北京三甲醫(yī)院的對接。

4.4 保定的疏解和承接方向

保定依托地理優(yōu)勢，可以在雄安新區(qū)或者北京周圍地區(qū)建設(shè)微中心，主要負責(zé)對北京科技創(chuàng)新企業(yè)以及中高端制造業(yè)等方面的承接；在成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新等方面實現(xiàn)與北京中央機關(guān)的對接，并嘗試獲得國家試點的資格；圍繞交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)等保持京津冀的共同發(fā)展。

4.5 廊坊的疏解和承接方向

廊坊地區(qū)對北京非首都功能承接主要包括養(yǎng)老、商務(wù)以及休閑等方面；做好大廠、三河等地區(qū)與武清和通州的對接工作，并以燕郊高新區(qū)和潮白新城等為依托，加強商務(wù)服務(wù)、養(yǎng)老、休閑旅游等方面的建設(shè)，形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)聚集地。永清、安次、廣陽等地作為重點發(fā)展建設(shè)地區(qū)，可以與北京機場臨空產(chǎn)業(yè)園共同發(fā)展，主要負責(zé)對北京創(chuàng)意成果的轉(zhuǎn)化，建設(shè)一個以商務(wù)會展以及金融會展為核心的產(chǎn)業(yè)聚集地；同時發(fā)揮大城、霸州的區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合滄州、保定、天津等地區(qū)形成現(xiàn)代制造聚集區(qū)域，主要負責(zé)對北京、天津制造業(yè)的承接。

4.6 秦皇島的疏解和承接方向

秦皇島本身具有生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，在北京非首都功能的疏解中可以承接形成事業(yè)單位、醫(yī)療教育以及央企總部等方面的資源，主要負責(zé)科技成果轉(zhuǎn)化、高端設(shè)備制造以及物流批發(fā)等產(chǎn)業(yè)。為了吸引更多的產(chǎn)業(yè)，秦皇島需要在稅收以及用地政策方面提供優(yōu)惠，并做好配套設(shè)施建設(shè)，使北京、天津的非核心功能轉(zhuǎn)移過來。

5 北京非首都功能疏解后的重組對策

北京非首都功能疏解后還需要面臨功能重組，集合京津冀的區(qū)域發(fā)展要求，從區(qū)域發(fā)展角度對區(qū)域功能進行梳理。北京的發(fā)展需要以4個中心為基礎(chǔ)，制定發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮世界級城市的發(fā)展作用，并承擔(dān)其他城市不具有的優(yōu)勢。中心城區(qū)需要以首都核心功能為基礎(chǔ)，做好城市的空間調(diào)整，完善城市設(shè)計，并預(yù)留出首都功能的發(fā)展空間，做好新城以及北京周圍的調(diào)整工作，實現(xiàn)對中心城區(qū)功能的疏解和調(diào)整；將一些一般性的、與核心部門聯(lián)系不緊密的或者衍生部門設(shè)置在外部區(qū)域。

5.1 中心城區(qū)

北京中心城區(qū)是政治、文化、科技以及國際交往的主要承載中心區(qū)域，是首都核心功能發(fā)展的保障區(qū)域，有利于促進首都功能的重組，需要充分利用非功能疏解后的空間，加強對城市功能的更新和重組，提升北京市區(qū)的整體品質(zhì)。

5.2 行政副中心

北京行政副中心的建設(shè)有利于促進城市功能的重組，所以在行政副中心的發(fā)展中需要有序、合理建設(shè)重組重點區(qū)域，使市區(qū)中的行政事業(yè)單位逐漸向市行政副中心遷移，著重發(fā)揮文化旅游、行政辦公以及商務(wù)服務(wù)等方面的功能。此外，行政副中心也是促進城市東部發(fā)展的重要渠道，在行政副中心的建設(shè)中，需要理順通州與順義、大興以及廊坊間的發(fā)展關(guān)系，做好功能的聯(lián)動和分工，同時完善人口的疏解，形成區(qū)域發(fā)展的城鎮(zhèn)群區(qū)。

5.3 長安街、中軸線

北京市區(qū)中首都功能的空間秩序，組織骨架為長安街以及中軸線。在北京市區(qū)的中軸線以及延長線，需要在傳統(tǒng)中軸線的基礎(chǔ)上進行擴展，南面延長到永定河，北面延長到燕山山脈，主要發(fā)揮文化職能，用于中華文明精髓的展示。同時以天安門廣場為核心向東西延伸，西部延長到西山的山脈，東部延長到潮白河。北京市區(qū)布局是以國家職能為基礎(chǔ)，對國家的軍事、行政以及外交等進行集中布局。

5.4 新城以及城鎮(zhèn)

北京周邊的新城以及城鎮(zhèn)地區(qū)一方面需要對城市中心的人口以及功能進行疏解，另一方面還需要加強對基礎(chǔ)設(shè)計和公共服務(wù)的完善，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。北京新城區(qū)根據(jù)不同資源，對區(qū)域發(fā)展任務(wù)和目標進行明確，比如大興、順義等地區(qū)地勢平緩，主要用于對人口的承接以及機場的興建等。房山、昌平、密云、豐臺等地區(qū)屬于山前地區(qū)，主要負責(zé)對資源以及環(huán)境等方面的承接，并合理控制后期的建設(shè)和人口規(guī)模，結(jié)合地區(qū)特色加強發(fā)展。延慶等山區(qū)需要以生態(tài)保育為基礎(chǔ)，控制建設(shè)規(guī)模，將這些地區(qū)作為北京發(fā)展中的“后花園”。

綜上所述，北京作為首都城市，承載政治、經(jīng)濟、文化以及國際外交等重任，同時教育、醫(yī)療、服務(wù)等方面的優(yōu)勢資源，吸引大量的投資和人口進入。雖然促進了北京的繁榮，同時也加重北京的負擔(dān)，導(dǎo)致首都功能的發(fā)揮受到限制。因此北京必須要為城市“減負”，將一些非首都功能進行疏解，釋放出更大的首都功能發(fā)揮空間。在非首都功能的疏解中，北京周圍城市以及新區(qū)、郊區(qū)等地區(qū)需要承擔(dān)起承接的重任，同時這也是這些城市發(fā)展的機遇，因此必須要通過政策、公共設(shè)施等方面的完善，吸引北京非首都功能和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，解決北京“城市病”的同時，也帶動周邊城市的發(fā)展。