《挪威技能政策戰(zhàn)略（2017-2021）》探析與啟示

王敏 李曉康

摘 ? 要：挪威于2017年10月13日發(fā)布了《挪威技能政策戰(zhàn)略（2017-2021）》，該戰(zhàn)略提出三大目標(biāo)導(dǎo)向，即構(gòu)建全政府參與的實(shí)施路徑、確保政策與實(shí)踐的協(xié)同效應(yīng)和明確戰(zhàn)略實(shí)施的多層級(jí)受眾，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行動(dòng)計(jì)劃的技能開(kāi)發(fā)、激活和應(yīng)用三大支柱。文章通過(guò)對(duì)該戰(zhàn)略進(jìn)行解讀與梳理，對(duì)我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展提出了三點(diǎn)建議：制定有針對(duì)性的技能人才培養(yǎng)戰(zhàn)略、構(gòu)建結(jié)構(gòu)化的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系、推進(jìn)技能政策與實(shí)踐措施的一致性。

關(guān)鍵詞：挪威 技能政策戰(zhàn)略 職業(yè)教育 基本技能

歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、國(guó)際勞工組織等在內(nèi)的重要國(guó)際組織陸續(xù)推出了技能行動(dòng)戰(zhàn)略，各國(guó)也將提升全體勞動(dòng)力的技能水平作為技能強(qiáng)國(guó)的總體目標(biāo)。[1]

挪威于2017年10月13日發(fā)布了《挪威技能政策戰(zhàn)略（2017-2021）》（Norwegian Strategy for Skills Policy（2017-2021），以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技能戰(zhàn)略》）[2]，作為整個(gè)社會(huì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)技能開(kāi)發(fā)、激活和應(yīng)用的總體政策，旨在確保個(gè)人和企業(yè)獲得核心技能，為挪威創(chuàng)建有競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)環(huán)境、高效健全的公共部門(mén)和包容性強(qiáng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。本文將在《技能戰(zhàn)略》背景分析的基礎(chǔ)之上，著重探討其目標(biāo)導(dǎo)向，梳理其行動(dòng)計(jì)劃，以期為我國(guó)相關(guān)技能政策戰(zhàn)略的制定提供參考。

一、背景分析

（一）全球技術(shù)加速變革提供就業(yè)機(jī)會(huì)

自20世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展帶來(lái)了技術(shù)和組織的快速變革，對(duì)私營(yíng)部門(mén)和公共服務(wù)行業(yè)的研究和創(chuàng)新都產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。如今挪威正面臨著“三重過(guò)渡”要求：更加多元化和強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;轉(zhuǎn)向更具有競(jìng)爭(zhēng)力、更高效的創(chuàng)新體系;支持一系列社會(huì)挑戰(zhàn)（氣候變化、糧食安全、老齡化、健康等）的研究和創(chuàng)新活動(dòng)[3]。傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)字化變革浪潮迭起，挪威實(shí)行組織變革的機(jī)構(gòu)占據(jù)了80%的勞動(dòng)力市場(chǎng)，數(shù)字化和自動(dòng)化技術(shù)賦予這些機(jī)構(gòu)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，降低了原有的資本生產(chǎn)成本，持續(xù)創(chuàng)造了優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)服務(wù)和多樣的就業(yè)機(jī)會(huì)。組織變革與技術(shù)發(fā)展通常是相互伴隨的，越來(lái)越多的組織為了適應(yīng)全球技術(shù)發(fā)展而改變?cè)窘┗墓芾砟Ｊ?。與此同時(shí)，技術(shù)發(fā)展也要求勞動(dòng)者能夠升級(jí)原有工作所需的專(zhuān)門(mén)技能，塑造更強(qiáng)的工作靈活性以隨時(shí)適應(yīng)新的工作內(nèi)容和崗位變化。這意味著快速的技術(shù)發(fā)展在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，不斷提高了人們進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的門(mén)檻，使勞動(dòng)者原有人力資本和新技能需求之間出現(xiàn)差距[4]。因此，雇員就業(yè)能力的提升是組織實(shí)現(xiàn)變革的必要條件，只有接受過(guò)良好培訓(xùn)、就業(yè)能力較強(qiáng)的員工才能適應(yīng)全球技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）知識(shí)型社會(huì)提高員工就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

挪威是就業(yè)率、人均生產(chǎn)率最高的國(guó)家之一，與其他OECD成員國(guó)相比，挪威員工擁有扎實(shí)的閱讀、計(jì)算和ICT基礎(chǔ)技能，對(duì)技能發(fā)展的參與度和適應(yīng)力也很高[5]。然而，近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家在教育和終身學(xué)習(xí)領(lǐng)域投入巨資，其基礎(chǔ)技能水平大幅提升，挪威不再處于領(lǐng)先地位。2016年，OECD調(diào)查顯示，挪威未就業(yè)、未接受教育與培訓(xùn)的群體中，15～29歲青年比例為9%，比2008年增加了2%。就業(yè)機(jī)會(huì)未能與快速增長(zhǎng)的青年人口相匹配，導(dǎo)致青年就業(yè)率逐漸下降[6]。此外，知識(shí)型社會(huì)的到來(lái)催生了勞動(dòng)力市場(chǎng)重組，特別是手工產(chǎn)業(yè)正在被先進(jìn)技術(shù)所取代，企業(yè)對(duì)員工的就業(yè)崗位要求和技能標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)升高。技能的可用性落后于技能的需求，嚴(yán)重制約了勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)增長(zhǎng)，技能差距也帶來(lái)了收入的不平等。因此，挪威認(rèn)為解決這一挑戰(zhàn)的最好戰(zhàn)略是大范圍內(nèi)進(jìn)行教育投資，在知識(shí)型社會(huì)必須通過(guò)繼續(xù)教育和培訓(xùn)的手段為各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域提供廣泛、多學(xué)科的高質(zhì)量專(zhuān)業(yè)知識(shí)，持續(xù)提高員工技能供應(yīng)的質(zhì)量和效力。

（三）挪威勞動(dòng)市場(chǎng)模式催生技能需求

挪威勞動(dòng)力市場(chǎng)模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平的協(xié)調(diào)發(fā)展，其中和諧的勞資關(guān)系起到了重要作用，主要表現(xiàn)為政府與社會(huì)各部門(mén)深度合作、高度的工會(huì)化和協(xié)調(diào)的集體談判制度①。此外，相對(duì)扁平的工作結(jié)構(gòu)促進(jìn)了員工間的信任、合作和知識(shí)共享，促使員工的參與度和積極性提高。然而，世界上大部分國(guó)家的就業(yè)形勢(shì)不斷惡化[7]，即使就業(yè)率相對(duì)較高的挪威，其制造業(yè)工人的工資收入及工會(huì)化程度也持續(xù)下降，對(duì)挪威勞動(dòng)力市場(chǎng)模式構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。與其他國(guó)家相比，挪威勞動(dòng)力市場(chǎng)模式具有相對(duì)較小的工資差距，使挪威企業(yè)能為那些沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)教育的人投入更多資金，提供相應(yīng)的技能培訓(xùn)，從而確保因自動(dòng)化技術(shù)被取代的失業(yè)員工能夠適應(yīng)新的工作崗位。此外，挪威勞工和福利管理局（Norwegian Labour and Welfare Administration）的調(diào)查顯示，隨著新市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和國(guó)際化創(chuàng)造的新機(jī)遇，挪威北部的企業(yè)在滿(mǎn)足技能需求和供應(yīng)方面極具困難[8]，數(shù)字化和先進(jìn)的生產(chǎn)方式更新了對(duì)勞動(dòng)者的需求。因此，將員工培訓(xùn)與企業(yè)發(fā)展相聯(lián)系，提高不同水平員工的職業(yè)技能，是滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的重要手段。

二、目標(biāo)導(dǎo)向

（一）構(gòu)建全政府參與的實(shí)施路徑

挪威《技能戰(zhàn)略》是整個(gè)社會(huì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、激活和應(yīng)用技能的總體政策，有助于勞動(dòng)力市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展并提高社會(huì)生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，從而提升社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展和成就感。挪威《技能戰(zhàn)略》涉及廣泛的政策領(lǐng)域，包括教育、技術(shù)、就業(yè)、工業(yè)、社會(huì)福利、公共財(cái)政等。因此，為保證不同政策領(lǐng)域之間的連貫性和一致性，挪威政府聯(lián)合行政部門(mén)、社會(huì)合作伙伴、非政府組織和其他技能政策者共同參與，整合國(guó)家、區(qū)域和地方層面的技能政策，構(gòu)建全政府參與的實(shí)施路徑。全政府參與的實(shí)施途徑可以識(shí)別不同政策領(lǐng)域之間的相互聯(lián)系，避免政策“孤島”，充分發(fā)揮技能戰(zhàn)略的潛在效能，確保個(gè)人和企業(yè)的技能能夠?yàn)榕餐峁┯懈?jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)環(huán)境、高效健全的公共部門(mén)和包容性強(qiáng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（二）確保政策與實(shí)踐的協(xié)同效應(yīng)

勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)《技能戰(zhàn)略》至關(guān)重要，因?yàn)樗仁羌寄艿奶峁┱哂质切枨笳??！都寄軕?zhàn)略》通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)采取干預(yù)措施，即通過(guò)計(jì)劃、目標(biāo)、政策、激勵(lì)機(jī)制等推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的良性運(yùn)作。在實(shí)施過(guò)程中，如何處理政策與實(shí)踐之間的關(guān)系是確保《技能戰(zhàn)略》有效實(shí)施的重要決定因素。政府部門(mén)，包括地方和區(qū)域當(dāng)局，作為各種服務(wù)的提供者、學(xué)校所有者和最大的公共雇主，在制定《技能戰(zhàn)略》時(shí)發(fā)揮著重要作用。《技能戰(zhàn)略》不僅要滿(mǎn)足個(gè)人和企業(yè)的需求，還要與勞動(dòng)力市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，才能使挪威更有力地參與經(jīng)濟(jì)全球化的競(jìng)爭(zhēng)。

（三）明確戰(zhàn)略實(shí)施的多層級(jí)受眾

《技能戰(zhàn)略》的目標(biāo)群體是整個(gè)成年人群體。技術(shù)的迅速發(fā)展要求勞動(dòng)力技能有更大的靈活性，各級(jí)教育水平的人都面臨著新的技能需求和勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化。因此，為維持勞動(dòng)力市場(chǎng)的穩(wěn)定，每個(gè)人都必須終身持續(xù)獲得新技能。然而，知識(shí)經(jīng)濟(jì)和終身學(xué)習(xí)的時(shí)代，對(duì)未完成高中教育、基礎(chǔ)技能差的成年人的就業(yè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展非常不利。教育和工作的過(guò)渡階段對(duì)許多人來(lái)說(shuō)是關(guān)鍵階段，并不是每個(gè)人都能在畢業(yè)后得到一份與其所受教育相適應(yīng)的工作。因此，為了解決以上問(wèn)題，最關(guān)鍵、最有效的措施就是明確戰(zhàn)略實(shí)施的受眾，對(duì)不同年齡的個(gè)體和不同水平的公司采取差異化的技能投資模式，提升每個(gè)公民的技能水平，從而提高社會(huì)流動(dòng)性和包容性。

三、行動(dòng)計(jì)劃

（一）技能開(kāi)發(fā)——?jiǎng)?chuàng)造包容的勞動(dòng)力市場(chǎng)

1.開(kāi)發(fā)綜合性的職業(yè)指導(dǎo)體系

綜合性的職業(yè)指導(dǎo)旨在形成完整的服務(wù)體系，做好各方面的就業(yè)準(zhǔn)備工作。綜合性的職業(yè)指導(dǎo)幫助學(xué)生在教育的早期階段樹(shù)立正確的價(jià)值觀和就業(yè)觀，預(yù)防和減少輟學(xué)率及不良的職業(yè)選擇;幫助老年人獲得適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的技能，鼓勵(lì)其再就業(yè);促進(jìn)社會(huì)員工的流動(dòng)性;對(duì)移民的現(xiàn)有技能進(jìn)行有針對(duì)性的精確評(píng)估，改善勞動(dòng)力市場(chǎng)依附狀態(tài)。此外，綜合性的職業(yè)指導(dǎo)還旨在滿(mǎn)足挪威薩米人②這一特殊群體的技能需求，他們的勞動(dòng)力市場(chǎng)主要以傳統(tǒng)工業(yè)為主，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等。綜合性職業(yè)指導(dǎo)能夠更快地促進(jìn)教育領(lǐng)域與職業(yè)生涯之間的過(guò)渡，創(chuàng)造更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

2.推進(jìn)教育與市場(chǎng)的密切合作

目前，挪威的高等教育領(lǐng)域與勞動(dòng)力市場(chǎng)的合作已經(jīng)制度化，但合作的程度和范圍各不相同。為提高教育的相關(guān)性，一方面，挪威政府必須在現(xiàn)有的合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，促進(jìn)國(guó)家和區(qū)域的教育機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)在不同領(lǐng)域和部門(mén)之間的合作。另一方面，許多企業(yè)在確定技能需求和開(kāi)發(fā)員工技能方面有所限制，因此，政府將采取干預(yù)措施加強(qiáng)企業(yè)與職業(yè)院校、普通高校等部門(mén)機(jī)構(gòu)的合作，幫助企業(yè)確定技能需求，從而開(kāi)發(fā)繼續(xù)教育培訓(xùn)課程，更有效地促進(jìn)技能遷移。此外，還可以利用在線教育和培訓(xùn)課程，以更靈活的方式將工作和教育相結(jié)合。

3.開(kāi)辟新的職業(yè)教育和培訓(xùn)途徑

隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的巨大而迅速變化，不同行業(yè)的員工面臨著技能與需求的差異，一些優(yōu)秀技能人才也難以找到適合的工作崗位。因此，政策制定者要加快開(kāi)辟新的職業(yè)教育和培訓(xùn)途徑。首先，為確保員工專(zhuān)業(yè)技能能夠滿(mǎn)足雇主的業(yè)務(wù)需求，政策制定者鼓勵(lì)高校提高職業(yè)教育入學(xué)率，增加學(xué)徒機(jī)會(huì)，讓更多的學(xué)生獲得技工證書(shū)或熟練工證書(shū)（craft certificate or journeymans certificate）等相關(guān)的職業(yè)證明。其次，促進(jìn)職業(yè)學(xué)院教育和大學(xué)教育之間的有效過(guò)渡，提高職業(yè)教育的吸引力，滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)知識(shí)的需求。再次，挪威政府實(shí)行“工匠大師證書(shū)計(jì)劃”（master craftsmans certificate scheme），加大對(duì)職業(yè)教育的投資。最后，通過(guò)資產(chǎn)凈值支助系統(tǒng)（NAV support system）對(duì)雇員現(xiàn)有技能做出酌情評(píng)估，為其安排繼續(xù)教育培訓(xùn)，防止雇員因技能不能適應(yīng)工作要求而失業(yè)。

（二）技能激活——提升多元化的技能供求

1.滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求

挪威大多數(shù)青年因工作技術(shù)含量低、受正規(guī)教育程度低、缺乏基本技能等與社會(huì)需求脫軌。為滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，挪威政府主要采取以下措施。一是為低技能青年提供再教育的機(jī)會(huì)。2018年4月，OECD報(bào)告顯示，挪威應(yīng)改善高中以下學(xué)歷青年的就業(yè)前景，減少30歲以下待業(yè)、未接受教育和培訓(xùn)的人口比例，拓寬職業(yè)教育與培訓(xùn)途徑，從而提高青年的就業(yè)率[9]。二是為成年人提供基本技能培訓(xùn)?；炯寄苁谦@得高級(jí)技能的基礎(chǔ)，基本技能水平與勞動(dòng)力市場(chǎng)參與度之間存在明顯的相關(guān)性。隨著社會(huì)服務(wù)數(shù)字化進(jìn)程的加快，成年人只有掌握數(shù)字化技能才能成為更好的創(chuàng)新者和領(lǐng)導(dǎo)者。三是為成年人組織培訓(xùn)和資格認(rèn)證。挪威政府將聯(lián)合公共系統(tǒng)不同部門(mén)、私營(yíng)提供者和非政府組織共同為成人制定培訓(xùn)計(jì)劃，幫助其高效掌握工作技能。此外，政府也將設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)，為只有中小學(xué)教育程度的成年人提供生計(jì)支持的解決方案。

2.鼓勵(lì)在工作場(chǎng)所開(kāi)展學(xué)習(xí)及培訓(xùn)

在終身學(xué)習(xí)理念的倡導(dǎo)下，傳統(tǒng)教育領(lǐng)域也發(fā)生著變革。學(xué)習(xí)逐漸從學(xué)校教育滲透到個(gè)體的日常生活和工作中，特別是工作場(chǎng)所的學(xué)習(xí)，有利于維持成年人職業(yè)發(fā)展所需的各種知識(shí)和技能。為了滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)新技術(shù)人才的需求，挪威政府鼓勵(lì)將教育培訓(xùn)與工作場(chǎng)所有效結(jié)合。一是開(kāi)展“技能+工作”計(jì)劃，企業(yè)可以為員工申請(qǐng)基本技能（包括基本的挪威語(yǔ)技能）的培訓(xùn)補(bǔ)助。為激勵(lì)受教育程度較低的員工積極參加基本技能培訓(xùn)，提供技工證書(shū)或熟練工證書(shū)的培訓(xùn)證明。二是為無(wú)業(yè)者提供工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。正規(guī)公司以工作或?qū)嵙?xí)形式，為失業(yè)者提供工作場(chǎng)所的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，幫助其掌握更多工作技能，從而擺脫“無(wú)業(yè)游民”的處境。三是為薩米人開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)。挪威政府開(kāi)展“畜牧學(xué)學(xué)徒計(jì)劃”（Apprenticeship Scheme for Reindeer Husbandry）和語(yǔ)言技能培訓(xùn)，幫助薩米人地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)延續(xù)傳統(tǒng)知識(shí)并征聘更多員工從事該行業(yè)。

3.非政府組織提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)

非政府組織是指除了國(guó)家政府系統(tǒng)和市場(chǎng)企業(yè)系統(tǒng)以外的以社會(huì)成員自發(fā)組織、自我管理和自我服務(wù)為主的系統(tǒng)，是以公益服務(wù)為宗旨、不以營(yíng)利為目的的組織[10]。挪威政府將深度調(diào)整非政府組織的培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)挪威語(yǔ)培訓(xùn)力度并開(kāi)展為期兩年的職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。例如，成人教育協(xié)會(huì)為成年人提供廣泛的課程和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，幫助其獲得語(yǔ)言、人際交往、學(xué)習(xí)能力等基本的技能。此外，非政府組織實(shí)行的“技能+”計(jì)劃，為成年人提供基本的閱讀、寫(xiě)作、算術(shù)、信息與通信技術(shù)等技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)基本技能課程的重視，有效彌補(bǔ)了政府在很多服務(wù)領(lǐng)域供給能力不足的問(wèn)題。非政府組織通過(guò)組織成年人就業(yè)培訓(xùn)，激發(fā)成年人的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，提高他們的就業(yè)技能及人力資本。

（三）技能應(yīng)用——提高技能體系運(yùn)行效率

1.開(kāi)發(fā)工作場(chǎng)所技能記錄系統(tǒng)

挪威政府通過(guò)開(kāi)發(fā)技能記錄系統(tǒng)，記錄個(gè)體通過(guò)教育、培訓(xùn)、工作經(jīng)歷或非正式環(huán)境下獲得的知識(shí)、技能和能力資質(zhì)，從而提高資格的透明度、市場(chǎng)相關(guān)性和一致性[11]。許多員工有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但很少有文檔記錄他們所掌握的技能，尚未形成良好的知識(shí)技能儲(chǔ)備體系。對(duì)于薩米人來(lái)說(shuō)，正式的技能記錄也是傳承手藝和文化必不可少的方式之一?？傊寄苡涗浵到y(tǒng)的創(chuàng)建能夠幫助雇主挖掘員工的技能，提供現(xiàn)有技能與目標(biāo)技能之間有效的信息傳遞，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)人員流動(dòng)。

2.利用移民技術(shù)填補(bǔ)技能空白

挪威是一個(gè)擁有530萬(wàn)人口的國(guó)家，其中約100萬(wàn)都是移民及其后代，但是大批移民勞動(dòng)參與度都較低，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，并不具備可持續(xù)發(fā)展的可能性[12]。此外，挪威政府對(duì)移民技能并沒(méi)有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)與記錄，難以長(zhǎng)期匹配合適的技能人才。為了提高移民的就業(yè)率并填補(bǔ)技能空白，挪威提出以下解決措施。一是簡(jiǎn)化并完善外國(guó)職業(yè)資格的認(rèn)可計(jì)劃和評(píng)估制度。確保移民能夠發(fā)揮其自身核心的技能，幫助企業(yè)更好地獲得符合技能需求的勞動(dòng)力。二是為移民提供有針對(duì)性的培訓(xùn)。挪威勞動(dòng)力短缺的行業(yè)亟需移民的參與并為之作出貢獻(xiàn)。然而，許多移民缺乏挪威勞動(dòng)力市場(chǎng)所必需的教育和技能，據(jù)調(diào)查，2015-2016年，70%移居挪威的難民并未接受過(guò)教育，甚至只接受過(guò)小學(xué)教育[13]。因此，對(duì)移民進(jìn)行有針對(duì)性的技能培訓(xùn)和提供早期工作準(zhǔn)備對(duì)提高移民整體教育水平至關(guān)重要。此外，為了抵消勞動(dòng)力市場(chǎng)兩級(jí)分化的趨勢(shì)，應(yīng)該提高難民背景移民的資歷，幫助他們獲得勞動(dòng)力市場(chǎng)所需的技能，而不是一味降低其最低工資。

四、總結(jié)與啟示

以培養(yǎng)全體勞動(dòng)者技能為目的的戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界各國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)的重要趨勢(shì)?！都寄軕?zhàn)略》的特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，強(qiáng)調(diào)以終身教育理念為基礎(chǔ)，建設(shè)包容性、開(kāi)放性和靈活性的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系。其二，面向全民，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位較低人口、失業(yè)人口等群體，開(kāi)發(fā)更多培訓(xùn)機(jī)會(huì)，幫助其融入社會(huì)。其三，加強(qiáng)政府、行業(yè)與企業(yè)的合作，共同構(gòu)建技能人才的開(kāi)發(fā)路徑。

近年來(lái)，為了促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)在相關(guān)政策中也多次提出技能強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，把職業(yè)教育擺在突出位置，旨在于2020年形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才的需要。2014年，教育部等六部門(mén)印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》，推動(dòng)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展，使人才培養(yǎng)的規(guī)模、質(zhì)量、規(guī)格適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)方式變革和社會(huì)公共服務(wù)的需要[14]。然而，與國(guó)際社會(huì)相比，我國(guó)技能人才的培養(yǎng)還存在一定的問(wèn)題，據(jù)2018年《中國(guó)青年人口和青年發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，16～34歲城鎮(zhèn)失業(yè)青年占城鎮(zhèn)失業(yè)人員的51.2%左右，城鎮(zhèn)失業(yè)青年失業(yè)的主要原因?yàn)楫厴I(yè)后未工作或因個(gè)人原因失去工作[15]。失業(yè)青年的現(xiàn)狀必將導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)人才供給數(shù)量低于市場(chǎng)需求數(shù)量，從而導(dǎo)致技工荒現(xiàn)狀[16]。本文借鑒挪威《技能戰(zhàn)略》的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)技能人才的培養(yǎng)提出以下建議。

（一）制定有針對(duì)性的技能人才培養(yǎng)戰(zhàn)略

技能是提高國(guó)家生產(chǎn)力、創(chuàng)新性和包容性的關(guān)鍵因素。近年來(lái)，我國(guó)重視對(duì)技能人才的培養(yǎng)，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出把培養(yǎng)數(shù)以?xún)|計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才作為基本指導(dǎo)思想。然而，我國(guó)對(duì)于技能人才的理解相對(duì)局限于特定專(zhuān)業(yè)技能人才，在相關(guān)政策文件中并沒(méi)有形成關(guān)于技能的明確分類(lèi)[17]，導(dǎo)致技能政策實(shí)施過(guò)程的路徑不清晰、受眾不明確。

首先，我國(guó)應(yīng)明確技能必須貫穿于整個(gè)教育體系的始終，重視發(fā)展不同層次和類(lèi)型的技能人才發(fā)展戰(zhàn)略，提高技能人才培養(yǎng)及管理的效率和效益。其次，制定有針對(duì)性的技能人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，努力建構(gòu)終身化的技能開(kāi)發(fā)體系，重視提升各個(gè)教育階段學(xué)習(xí)者的技能水平。最后，要提高技能戰(zhàn)略執(zhí)行的有效性，完善相關(guān)的法律體系，加強(qiáng)政策監(jiān)督和宣傳力度。這涉及到整個(gè)教育體系教育理念的革新，是技能人才培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）構(gòu)建結(jié)構(gòu)化的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系

構(gòu)建結(jié)構(gòu)化的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，不僅可以通過(guò)職業(yè)教育的途徑培養(yǎng)學(xué)習(xí)者全面的工作技能，還能在提升學(xué)習(xí)者專(zhuān)業(yè)能力的同時(shí)增強(qiáng)學(xué)習(xí)者適應(yīng)工作變化的能力。隨著高職教育改革的不斷深化，我國(guó)很多高職院校已經(jīng)認(rèn)識(shí)到職業(yè)指導(dǎo)的重要性，將職業(yè)指導(dǎo)的課程納入教學(xué)計(jì)劃[18]，但是在實(shí)施過(guò)程中存在著將“職業(yè)指導(dǎo)”簡(jiǎn)單地理解為“就業(yè)指導(dǎo)”、職業(yè)指導(dǎo)工作缺乏實(shí)踐環(huán)節(jié)、對(duì)職業(yè)指導(dǎo)工作機(jī)制和模式的研究不足等問(wèn)題。[19]

針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出以下建議。一是責(zé)任分工。職業(yè)教育培訓(xùn)是個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，要促進(jìn)政府、企業(yè)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行會(huì)工會(huì)、研究機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)者個(gè)人等社會(huì)利益相關(guān)方的全面參與，構(gòu)建全政府參與的實(shí)施路徑。二是綜合培訓(xùn)。要摒棄以單純技能為主的職業(yè)教育培訓(xùn)，培養(yǎng)勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)發(fā)展，包括問(wèn)題解決能力、溝通能力等基礎(chǔ)職業(yè)能力，幫助勞動(dòng)者融入知識(shí)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)浪潮。三是財(cái)政支持。政府應(yīng)加大財(cái)政支持，為低收入、無(wú)業(yè)、沒(méi)有技術(shù)而又面臨就業(yè)嚴(yán)重困難的青年和失業(yè)工人提供職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)資助，幫助職業(yè)教育培訓(xùn)學(xué)員順利度過(guò)就業(yè)求學(xué)的瓶頸期。

（三）推進(jìn)技能政策與實(shí)踐措施的一致性

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才。然而，由于企業(yè)觀念落后、員工參與積極性不高、合作運(yùn)行機(jī)制不順暢等原因，企業(yè)無(wú)法與高校合作[20]。為了持續(xù)推進(jìn)技能政策與實(shí)踐措施的一致性，可以采取“引進(jìn)來(lái)、走出去”的政策，一方面，聘請(qǐng)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)專(zhuān)家走進(jìn)課堂，把企業(yè)先進(jìn)的生產(chǎn)流程和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)課堂直接傳授給學(xué)生，同時(shí)企業(yè)專(zhuān)家對(duì)職業(yè)教師進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，引導(dǎo)教師接觸最新行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài);另一方面，打破在企業(yè)辦培訓(xùn)或者在學(xué)校辦教育的傳統(tǒng)思維，重視工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)對(duì)職業(yè)發(fā)展的作用，員工通過(guò)參與日常工作任務(wù)鞏固他們所學(xué)的知識(shí)，這對(duì)個(gè)體績(jī)效的提高具有重要意義。工作場(chǎng)所的學(xué)習(xí)同樣需要獲得必要的指導(dǎo)和支持，為此，校企雙方需要做到專(zhuān)兼結(jié)對(duì)、課程共擔(dān)、資源共建等方面的合作[21]，從而保證校企雙方能夠充分發(fā)揮各自的作用。

注釋?zhuān)?/p>

①挪威強(qiáng)調(diào)以和平的方式解決勞資沖突，集體談判可以通過(guò)縮小行業(yè)內(nèi)部就業(yè)條件和待遇差異，減少勞動(dòng)者為就業(yè)而競(jìng)相壓低工資帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。[22]

②薩米人主要分布在芬蘭北部，挪威、瑞典和俄羅斯西北部?！秶?guó)際勞工組織公約》規(guī)定挪威有義務(wù)推行和保護(hù)薩米文化和語(yǔ)言。

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編輯 王亭亭 ? 校對(duì) 朱婷婷