浙江、江蘇、海南省環(huán)境影響評價(jià)與排污許可銜接經(jīng)驗(yàn)及啟示

程紅艷，齊奮春

(深圳市源清環(huán)境技術(shù)服務(wù)有限公司，廣東 深圳 518071)

環(huán)境影響評價(jià)制度和排污許可制度是我國環(huán)境保護(hù)最重要的兩項(xiàng)制度，分別從前期預(yù)防和事中事后監(jiān)管對企業(yè)排污進(jìn)行管理[1]。長期以來，環(huán)評制度都處于核心地位。隨著我國環(huán)境保護(hù)制度發(fā)展，2016年《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國辦發(fā)[2016]81號)的發(fā)布，提出建設(shè)以排污許可為核心的固定污染源環(huán)境管理制度，并使其有機(jī)銜接環(huán)境影響評價(jià)。但長期以來兩項(xiàng)制度銜接不夠，急需改革。浙江省、江蘇省和海南省作為排污許可改革試點(diǎn)，在兩項(xiàng)制度銜接方面開展大量的改革創(chuàng)新，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。通過對其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，提出兩項(xiàng)制度有機(jī)銜接方面的啟示。

1 環(huán)評與排污許可改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

1.1 浙江省

(1)建立改革試點(diǎn)，完善制度建設(shè)

浙江省作為排污許可制度改革試點(diǎn)省份，積極推進(jìn)各項(xiàng)制度創(chuàng)新，建立紹興、臺州等8個(gè)改革試點(diǎn)，開展制度改革與創(chuàng)新，如建立污染物財(cái)政收費(fèi)和排污權(quán)基本賬戶制度、企業(yè)刷卡排污制度、污染物排污權(quán)激勵(lì)制度等[2]，通過改革創(chuàng)新，完善制度，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，提高政府精細(xì)化管理水平和效能。

(2)簡化環(huán)評手續(xù)，優(yōu)化事前審批

浙江省采取多種方式簡化環(huán)評手續(xù)，優(yōu)化事前審批。如以環(huán)評備案制代替審批制，擴(kuò)大豁免制范圍，實(shí)施告知承諾制、“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革等方式簡化環(huán)評，取消試生產(chǎn)和“三同時(shí)”驗(yàn)收環(huán)節(jié)，納入排污許可證管理，環(huán)評審批與排污許可同步辦理與發(fā)放，環(huán)評審批意見納入排污許可證，多部門并聯(lián)審批等優(yōu)化環(huán)評與排污許可銜接[3]。通過整合取消多余環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。

(3)完善信息化管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

開發(fā)本省排污許可系統(tǒng)與全國排污許可信息平臺鏈接，實(shí)現(xiàn)與環(huán)評審批系統(tǒng)互聯(lián)互通。排污許可信息和企業(yè)實(shí)際監(jiān)測排放數(shù)據(jù)統(tǒng)一載入浙江省公共數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)與其他部門數(shù)據(jù)共享，為環(huán)統(tǒng)、排污稅、排污權(quán)交易等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。組建集自動監(jiān)測、刷卡排污、總量管理、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、移動執(zhí)法、視頻監(jiān)控為一體的“環(huán)保天眼”管理系統(tǒng)，將多套分散的環(huán)境管理數(shù)據(jù)融合統(tǒng)一[3]。

(4)充分利用第三方服務(wù)

充分利用環(huán)保第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。如嘉興市建立環(huán)評中介為項(xiàng)目準(zhǔn)入服務(wù)機(jī)制，由政府購買第三方服務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評中介超前服務(wù)，在項(xiàng)目準(zhǔn)入前免費(fèi)為企業(yè)提供環(huán)保咨詢。

1.2 江蘇省

(1)改革環(huán)評制度，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃環(huán)評

江蘇省強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃環(huán)評和生態(tài)空間管控，弱化項(xiàng)目環(huán)評；對落實(shí)規(guī)劃環(huán)評的開發(fā)區(qū)，簡化項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容，主要從環(huán)境影響和環(huán)保措施等內(nèi)容進(jìn)行論證，通過適當(dāng)降低環(huán)評等級、實(shí)行告知性備案等方式簡化項(xiàng)目環(huán)評程序[4]。對于同時(shí)需要審批環(huán)評與排污許可的項(xiàng)目，取消竣工驗(yàn)收，納入排污許可管理。

(2)推進(jìn)污染源數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，爭取數(shù)據(jù)統(tǒng)一

打通排污許可、環(huán)評、網(wǎng)格化執(zhí)法、監(jiān)測監(jiān)控等管理平臺，形成以排污許可為核心環(huán)境管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)事前審批與事中事后監(jiān)管銜接，提高管理效能。將實(shí)際排放數(shù)據(jù)與污染源監(jiān)測、環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等數(shù)據(jù)銜接統(tǒng)一，解決“多套數(shù)據(jù)”問題；優(yōu)化排污許可證管理平臺污染物排放總量統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與地區(qū)排放總量統(tǒng)一。

(3)實(shí)現(xiàn)智能化監(jiān)管執(zhí)法

完善排污許可信息平臺，開發(fā)監(jiān)管子系統(tǒng)，自動監(jiān)控企業(yè)執(zhí)行報(bào)告報(bào)送情況；自動上傳企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)到平臺，自動判斷企業(yè)數(shù)據(jù)上傳情況，自動對比標(biāo)準(zhǔn)、判斷是否達(dá)標(biāo)，自動計(jì)算排污總量、判斷企業(yè)排污是否合規(guī)，實(shí)現(xiàn)智能化監(jiān)管。將許可證數(shù)據(jù)導(dǎo)入移動執(zhí)法系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員隨時(shí)隨地查看企業(yè)排污許可信息及排污達(dá)標(biāo)情況，實(shí)現(xiàn)智能化移動執(zhí)法，提高數(shù)據(jù)可監(jiān)控性和及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，加大查處力度，提高執(zhí)法效率，倒逼企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。

1.3 海南省

(1)發(fā)布本省排污許可管理?xiàng)l例，加強(qiáng)制度建設(shè)

海南省2020年1月發(fā)布《海南省排污許可管理?xiàng)l例》，是實(shí)施國家排污許可改革以來，全國第一個(gè)排污許可地方法規(guī)。通過地方法規(guī)形式明確規(guī)定排污許可證具體內(nèi)容、申報(bào)流程、實(shí)施與監(jiān)管，強(qiáng)化排污許可法律地位，完善制度建設(shè)。條例規(guī)定環(huán)評及其審批意見中與排污相關(guān)主要內(nèi)容納入排污許可，排污許可執(zhí)行情況作為環(huán)境影響后評價(jià)的重要依據(jù)；排污單位應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境管理制度，設(shè)置污染物排放口及信息化標(biāo)識牌；并提出排污單位實(shí)際排放數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門共享，并作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污總量考核、污染源排放清單編制、排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅征收等數(shù)據(jù)來源和依據(jù)。該管理?xiàng)l例的發(fā)布，使排污許可與環(huán)評及其他環(huán)境管理制度之間有機(jī)銜接更為有法可依。

(2)多部門聯(lián)合核發(fā)排污許可，建立制度團(tuán)隊(duì)

將水、大氣、土壤、監(jiān)測、執(zhí)法等多個(gè)部門聯(lián)合建立團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合會簽核發(fā)排污許可證。將各部門對排污單位的要求都明確到排污許可證中，有利于排污許可真正作為固定污染源的核心，成為證后監(jiān)管的依據(jù)；執(zhí)法部門作為證后監(jiān)管主要負(fù)責(zé)部門，全過程參與企業(yè)排污許可證核發(fā)，有利于證后監(jiān)管。同時(shí)，也有助于將排污許可和監(jiān)管過程發(fā)現(xiàn)的問題及結(jié)果反饋到環(huán)評中，檢驗(yàn)環(huán)評制度及技術(shù)，優(yōu)化環(huán)評制度，提高環(huán)評作為前期預(yù)測的準(zhǔn)確性及合理性。

(3)改造環(huán)評審批系統(tǒng)

建立環(huán)評統(tǒng)一申報(bào)審批平臺，實(shí)現(xiàn)市、縣(區(qū))各級審批系統(tǒng)與省、國家系統(tǒng)對接，實(shí)施統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)申報(bào)和審批，環(huán)評申報(bào)信息實(shí)時(shí)推送至省審批系統(tǒng)，統(tǒng)一在省系統(tǒng)完成審批。通過環(huán)評審批和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，逐步與排污許可申報(bào)系統(tǒng)建立聯(lián)系。

(4)開發(fā)本地排污許可管理平臺，整合各現(xiàn)有環(huán)境管理系統(tǒng)

在國家排污許可管理平臺基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化申請表單，開發(fā)本地平臺與國家對接，實(shí)現(xiàn)本省審批、數(shù)據(jù)分析及日常管理功能。同時(shí)，整合各環(huán)境管理工作系統(tǒng)，打通排污許可平臺與環(huán)評、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等管理系統(tǒng)，使各項(xiàng)管理制度互聯(lián)互通。銜接更緊密。

2 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的啟示

根據(jù)以上先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出在環(huán)評和排污許可銜接方面的一些啟示：

2.1 樹立整體性、系統(tǒng)性思想，重構(gòu)環(huán)境管理制度體系

環(huán)境管理制度體系是一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)，不同管理制度圍繞同一個(gè)主體，從不同角度、不同階段對企業(yè)整個(gè)生命周期進(jìn)行管理。應(yīng)樹立整體性、系統(tǒng)性思想，將環(huán)境管理作為一個(gè)整體考量，重構(gòu)包括環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、竣工環(huán)保驗(yàn)收、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管執(zhí)法等在內(nèi)的環(huán)境管理制度體系，加強(qiáng)制度之間聯(lián)系與銜接，整合重復(fù)、交叉工作和內(nèi)容，優(yōu)化銜接環(huán)節(jié)，提高管理效能。

2.2 改革創(chuàng)新，完善制度體系

我國正處于建立以排污許可為核心的環(huán)境管理體系初期，各省市需根據(jù)自身特點(diǎn)，不斷改革創(chuàng)新，通過建立改革試點(diǎn)，嘗試制度創(chuàng)新，不斷調(diào)整優(yōu)化環(huán)評、排污許可及其他環(huán)境管理制度的銜接與聯(lián)系，逐步強(qiáng)化排污許可核心地位，提高管理水平和效能，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)高效的環(huán)境管理體系。

2.3 簡化環(huán)評，強(qiáng)化排污許可

環(huán)境影響評價(jià)是在建設(shè)前對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染進(jìn)行預(yù)測與評價(jià)；排污許可是對項(xiàng)目運(yùn)行后污染排放進(jìn)行規(guī)定，兩項(xiàng)制度是不同階段對同一排污行為的預(yù)測與規(guī)定，因此在內(nèi)容及要求等方面存在統(tǒng)一性。從我國目前情況看，兩項(xiàng)制度在申請和審批時(shí)獨(dú)立開展，存在相同內(nèi)容不一致情況，造成工作重復(fù)、效率低等問題。因此，要簡化環(huán)評、強(qiáng)化排污許可，強(qiáng)調(diào)環(huán)評服務(wù)功能，體現(xiàn)排污許可核心地位，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一，優(yōu)化銜接機(jī)制。如實(shí)施環(huán)評備案、取消“三同時(shí)”驗(yàn)收、環(huán)評與排污許可同步審批、強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評、弱化項(xiàng)目環(huán)評等。

2.4 建立一體化環(huán)境管理系統(tǒng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享及應(yīng)用

以排污許可信息管理平臺為載體，通過智能化、信息化手段，將環(huán)評系統(tǒng)、總量管理、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、自動監(jiān)測、移動執(zhí)法、視頻監(jiān)管、排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅等多項(xiàng)環(huán)境管理系統(tǒng)融合，集成一套環(huán)境管理大系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和共享；以排污許可為核心，實(shí)現(xiàn)實(shí)際排放數(shù)據(jù)與總量統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅等數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

充分利用環(huán)境管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，開展大數(shù)據(jù)分析。摸清各行業(yè)資能源利用、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類、污染防治設(shè)施等情況，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保政策研究、各項(xiàng)規(guī)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；建立各行業(yè)原輔料、生產(chǎn)工藝、污染治理措施與產(chǎn)排污之間更為精準(zhǔn)的關(guān)系模型，研究經(jīng)濟(jì)活動與生態(tài)環(huán)境污染之間的壓力-響應(yīng)機(jī)制，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和技術(shù)研究，通過不斷的“實(shí)踐-反饋-再實(shí)踐-再反饋”過程，完善環(huán)境管理體系。

2.5 制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則及工作指南

環(huán)境影響評價(jià)是項(xiàng)目建設(shè)的通行證，排污許可證是項(xiàng)目運(yùn)行期的具體環(huán)境管理要求，環(huán)評是排污許可的前提和基礎(chǔ)[5]，兩項(xiàng)制度有一定的交叉，為了能夠有機(jī)銜接兩項(xiàng)制度，減少重復(fù)，優(yōu)化流程，政府部門應(yīng)制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，尤其在市、區(qū)層面，要結(jié)合本地實(shí)際，制定詳細(xì)工作指南，明確內(nèi)容、范圍，細(xì)化申請材料規(guī)定、環(huán)評和排污許可審批流程，以及銜接的實(shí)際操作流程和工作指引，為基層工作人員提供具體可行的指導(dǎo)。

3 結(jié) 語

只有環(huán)評與排污許可有機(jī)銜接，才能充分發(fā)揮兩者的作用。要樹立整體性思想，將環(huán)境管理作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體，重構(gòu)管理體系；大膽改革創(chuàng)新，簡化環(huán)評，強(qiáng)化排污許可，集成統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)排污許可與環(huán)評及其他環(huán)境管理制度的有機(jī)銜接，真正建立以排污許可為核心，其他制度有效銜接、科學(xué)高效的一體化環(huán)境管理體系。