論農(nóng)村房屋征收補償法律問題研究

王子巖

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北 石家莊 050000)

農(nóng)村房屋征收以規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化成為城市化建設(shè)重要組成部分。在參照《國有土地上房屋征收與補償條例》、民法典等相關(guān)的法律時，還應(yīng)構(gòu)建我國農(nóng)村房屋征收補償制度體系用以應(yīng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃出現(xiàn)的各種農(nóng)村房屋征收補償糾紛。“在2004年憲法修正案以來，我國立法針對被征收房屋的財產(chǎn)屬性設(shè)定了補償制度?！盵1]“補償公平”作為原則性的衡量標(biāo)準(zhǔn)為房屋征收補償?shù)於朔苫A(chǔ)。近些年，理論與實務(wù)不僅側(cè)重追求公平，更加注重補償?shù)木唧w規(guī)則，這對于農(nóng)村房屋征收補償立法的完善、維護農(nóng)民土地上的權(quán)益、解決征收難題具有積極作用?，F(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)不具有統(tǒng)一性，補償方式單一，統(tǒng)一征收文件在實踐中被分割成單份個體合同，且征收標(biāo)準(zhǔn)相對較低，如撫府辦字[2013]74號，而經(jīng)濟的發(fā)展與物價的上漲，導(dǎo)致難以保障被征收人的有效生活。

一、農(nóng)村房屋征收的現(xiàn)狀與法律依據(jù)

目前農(nóng)村房屋征收補償沒有單獨的立法，征收行為所依據(jù)的是《物權(quán)法》(2021年1月1日生效民法典)、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》等。上述法律對于征收事項、程序的原則性規(guī)定，不能涵蓋當(dāng)下“農(nóng)村房屋補償”所面臨的一系列問題。如民法典物權(quán)編第234條(物權(quán)法第42條)，雖注重了對農(nóng)民的利益保護，但原則性較強，沒有細(xì)化實施程序。第4款規(guī)定中，明確了任何組織、個人不得作為的義務(wù)，但是沒有對后果進行相應(yīng)的制度設(shè)計，缺乏法律的威懾與強制效果。目前，“現(xiàn)有研究缺少對個案的詳細(xì)解讀，沒有對征收沖突以及發(fā)生機制進行過程分析，因而難以真正理解房屋征收矛盾復(fù)雜性和微妙性，也難以全面認(rèn)識現(xiàn)行征收制度下沖突的發(fā)生、升級以致難以化解的根本原因?！盵2]農(nóng)村房屋征收補償制度的缺位狀態(tài)值得思考弊與利。

(一)農(nóng)村房屋征收補償?shù)默F(xiàn)狀

首先，國土資源局發(fā)布征地公告與明確征地價格，而農(nóng)村房屋價值確認(rèn)則依賴于評估機構(gòu)，其征收價格與發(fā)展不相適而滯后，該種狀態(tài)已經(jīng)不能最大程度保證被征收人的財產(chǎn)利益；其次，農(nóng)村征收補償法律零星散落于不同法律部門中，缺乏具體可行的規(guī)范，農(nóng)民素質(zhì)及維權(quán)意識弱，很難利用法律維護其自身利益，征收補償相關(guān)法律規(guī)定于農(nóng)民而言是一個盲區(qū)，實踐中，農(nóng)民認(rèn)為征收的補償有較為可觀的經(jīng)濟價值，極易接受拆遷補償協(xié)議；最后，農(nóng)村土地征收法定程序：狀調(diào)查及確認(rèn)；征詢意見、組織聽證；上報征地材料；征地審查、報批；實施補償安置方案及交付土地；協(xié)調(diào)和裁決征地爭議等。[3]但是在實踐中部分程序的欠缺已成為一種常態(tài)或者程序設(shè)定過于形式化。

1.農(nóng)村房屋的定性

農(nóng)村房屋性質(zhì)的定性現(xiàn)有兩種不同的觀點，一種是將房屋視為地上的附著物。其“忽視了對被征收的法律制度保護，這體現(xiàn)了《物權(quán)法》、《土地管理法》對地上附著物規(guī)范較為模糊和原則，對于具體的補償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、和方式等由行政部門制定的規(guī)范性文件來決定?！盵4]形成了“土地為中心”的立法思想，忽視了房屋作為一種物權(quán)存在的客體；另一種觀點認(rèn)為則以“房屋主義中心”，以各式各樣的房屋形成于土地去之上供所有權(quán)人生活。本文認(rèn)為折衷比較合適，農(nóng)村房屋征收是立于土地征收基礎(chǔ)上，但房屋性質(zhì)本身不同于土地，價值賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該自成一系，土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)較為確定，而房屋的補償因自身及評估標(biāo)準(zhǔn)不一，較有可能會出現(xiàn)“類房不同賠”的問題；再者，市場經(jīng)濟主義的環(huán)境中，房價的不斷上漲，因法律缺位而形成的補償法律原則已經(jīng)難以約束現(xiàn)行出現(xiàn)的狀況，需要更為體系的房屋征收規(guī)范與程序。

2.公共利益界定

征收先行須明確公共利益的界定，不能假借公共利益之名謀求個人利益。因而公共利益的確定應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，不能僅著眼社會效益機制和城市規(guī)劃?！肮怖妗币辉~廣泛存在于我國法律體系中，但未有明確“什么是公共利益”。潛在的原則性與概念的模糊性容易造成對個人利益的侵害，使不應(yīng)該讓步個人利益讓步于“公共利益”?！掇o源》中對于公共的解釋“謂公眾共同也”，事實上，公共利益涵蓋的范圍是廣泛，法律規(guī)范不盡詳能，應(yīng)該以判例指導(dǎo)的方式形成“公共利益”界定的標(biāo)準(zhǔn)。

3.征收程序欠缺

目前，我國的農(nóng)村房屋征收沒有統(tǒng)一的程序規(guī)范體系，農(nóng)村房屋征收內(nèi)容泛泛，存在一系列的問題。其雖不違反法律規(guī)定，但是不能讓農(nóng)民房屋征收的權(quán)利人準(zhǔn)確把握自己的權(quán)利，無法充分保障被征收人的知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、參與權(quán)。

(二)農(nóng)村房屋征收補償?shù)姆梢罁?jù)

1.《民法典》關(guān)于征收的規(guī)定

2021年1月1日，民法典生效實施。民法總則第117條對于“征收、征用”予以原則性的規(guī)定，民法典物權(quán)編第243條對于征收土地、房屋與其他不動產(chǎn)進行了規(guī)定，體現(xiàn)了對于農(nóng)民合法權(quán)益維護的宗旨，指導(dǎo)實踐中征收的公平、合理，尤其是新增了補償“農(nóng)村村民住宅”以保障農(nóng)民的生活。相較于《物權(quán)法》的規(guī)定更加注重私權(quán)利的保護，但是缺乏細(xì)致可落地的規(guī)范內(nèi)容。

2.《國有土地上房屋征收與補償條例》之相關(guān)規(guī)定

第1條明確立法宗旨，意在維護公共利益，保障被征收人合法權(quán)益；總則中明確了負(fù)責(zé)征收與補償?shù)男姓黧w及相關(guān)主體享有的監(jiān)督權(quán)；第二章規(guī)定征收決定是以公共利益為需要，第八條采取列舉與兜底，前五項列舉范圍并非明確具體，第六項的兜底甚是模糊，從而取決于行政主體自由裁量權(quán)的認(rèn)定。征收是公與私的衡量，補償協(xié)議本身使被征收人處于被動地位。如何避免“行政主體”假名需要而進行征收，保護農(nóng)民合法財產(chǎn)不受侵害，只有明確具體征收的條件與程序，不能單因政府認(rèn)為“舊房危房”需要改造進而發(fā)布征收公告；第25條至28條明確了補償協(xié)議內(nèi)容及救濟途徑，具體救濟制度也明確了復(fù)議與行政訴訟，考慮到“民不與官斗”的心理，救濟途徑應(yīng)更加完善。、

3.《土地管理法》之相關(guān)規(guī)定

為了防止了相關(guān)主體假借之名實施征收行為，該法第46條第1款規(guī)定了征收行政主體并進行了限制。征收土地公告以及擬定補償方案、安置方案仍屬政府審批的范圍，那么對于國家審批的形式審查其作用又怎樣保證？另外該法中第47條第1款[5]、第3款[6]，農(nóng)村房屋是否屬于地上附著物，補償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，本文認(rèn)為權(quán)利下放的狀態(tài)與《立法法》第八條第(七)項中的規(guī)定并不相符[7]，其參照水平標(biāo)準(zhǔn)本身就是賦予行政機關(guān)行使“自由裁量權(quán)”，其顯露出弊端?！坝捎谵r(nóng)村房屋拆遷缺乏統(tǒng)一的法律調(diào)整機制，各地制定的文本規(guī)范涉及農(nóng)村房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、補償范圍各異?！盵8]

4.《物權(quán)法》之相關(guān)規(guī)定

該法立法宗旨在于維護社會經(jīng)濟制度，明確物的歸屬以及物的效用，可見出于目的以及保護相對人所有權(quán)益的角度，第42條規(guī)定什么樣的情形下可以征收以及征收需要支付相應(yīng)的補償。第3款[9]中對于征收個人房屋需要支付相應(yīng)的對價，即依法進行補償，該補償基礎(chǔ)立于市場價值規(guī)律的基礎(chǔ)上，該款的寬泛跟上述的法律規(guī)定贅同且不利于現(xiàn)有的農(nóng)村房屋征收補償問題系列問題解決。

二、農(nóng)村征收的立法現(xiàn)狀

從法律的角度看，并沒有一部專門的針對農(nóng)村房屋拆遷補償?shù)牧⒎ǎ嚓P(guān)規(guī)范由于原則性而使得在實踐中操作性尤甚較差，針對具體的問題沒有明確的規(guī)范予以解決，這就從而使得問題、糾紛在解決上存在適法不一，缺乏理論的指導(dǎo)而致農(nóng)村房屋征收糾紛矛盾尖銳與升級，訴訟不斷增多。實踐中，有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)以及征收條件的立法欠缺而相應(yīng)的地方立法比較多，地方政府法規(guī)以及規(guī)章的中制定權(quán)則成了落實征收的主要法律依據(jù)。

(一)農(nóng)村征收的立法亂象

1.地方法規(guī)立法權(quán)之授權(quán)沖突

《立法法》第73條關(guān)于地方法規(guī)可做規(guī)定的事項有二，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項，以及第2款的兜底條款，可見政府有權(quán)制定地方法規(guī)的授權(quán)中《立法法》與《土地管理法》出現(xiàn)了偏差，然而在實踐中則大多是根據(jù)《土地管理法》的授權(quán)而為之征收行為。

2.“公共需要”之碎片化

《憲法》第13條第3款[10]、民法典物權(quán)編第243條、《物權(quán)法》第42條及《土地管理法》第2條同時規(guī)定了滿足公共需要時才可以進行征收或征用并給予補償，“公共利益的需要”則就取決于政府的自由裁量，呈上所言“公共利益的需要”詞語本身就寬泛，列舉式加兜底條款須經(jīng)法定程序，才會增加征收正當(dāng)性、合理性以促進公平。

(二)實踐中補償具體操作之相關(guān)公告

以石家莊欒城征地公告為例，國土資源局下發(fā)《征地告知書》[11]中記載內(nèi)容該開發(fā)地為住宅用地(事實上該征地用于建設(shè)道路公共設(shè)施)，該告知書所記載的補償價格所依據(jù)文件為地方人民政府關(guān)于修訂征地區(qū)片價的通知，《征地告知書》中被征收的土地有的包括農(nóng)村房屋，實踐中一旦被拆遷農(nóng)民選擇的補償方式的單一，就難以保障被征收人的合法權(quán)益。根據(jù)被征收人房屋的具體設(shè)置條件其補償?shù)谋壤槐M相同，農(nóng)民的房屋所建層數(shù)不同而區(qū)別對待，通常置換面積為一樓平地面積，二樓的面積則折換成貨幣，白墻與壁紙的補償也有所差異，但對屋內(nèi)所鋪設(shè)的地板則大致相同，其賠償標(biāo)準(zhǔn)相對滯后。標(biāo)準(zhǔn)確定的主動權(quán)并不在農(nóng)民手中，在于政府。關(guān)于房屋評估標(biāo)準(zhǔn)的遴選以及是否遵循法定程序的監(jiān)督在實踐中也是相對缺位的。在征收補償確定過程，對于是否認(rèn)同評估的價值缺乏相應(yīng)的知識，“人為刀俎，我為魚肉”的地位較為明顯。而且沒有相關(guān)的監(jiān)督主體，雖然征收公告賦予了異議權(quán)利，但公告公示性在實踐中大多是形式權(quán)利，農(nóng)民對于公告的內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)并不明晰，查詢方式難以知曉，如果評估結(jié)果，存在關(guān)系或暗箱操作，會使公平、公正失去保障，錯誤難以糾正。

三、農(nóng)村房屋征收補償立法之完善

農(nóng)村房屋征收補償相關(guān)的立法的滯后引發(fā)的糾紛不斷顯現(xiàn)，應(yīng)加快立法予以應(yīng)對制定完善的農(nóng)村房屋征收拆遷的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村房屋征收中程序。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟建設(shè)的重要部分，規(guī)模、力度逐漸深入，會涉及很多農(nóng)村房屋征收的事宜，完善的規(guī)范體系有利于應(yīng)對征收過程中各種問題。

(一)農(nóng)村房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時俱進

農(nóng)村房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)由于立法缺乏而滯后，體現(xiàn)在補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式以及征收程序。實踐證明，如何保障被征收人的權(quán)益，一直是實務(wù)中的難題，致使司法評判困境叢生。為解決這一難題，出于追求法律規(guī)范的工具箱的可選擇性，應(yīng)完善相關(guān)立法。如《土地征收管理》對征地補償標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，但對農(nóng)村房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)難以尋覓，應(yīng)加緊制定相關(guān)法規(guī)以實現(xiàn)習(xí)近平同志新時代“人有所居”。

(二)農(nóng)村房屋征收之規(guī)范程序

為解決征收程序中法定程序以及公開機制存在的問題，公告應(yīng)及時公布保障農(nóng)戶的知情權(quán)，國家的形式審批以及相關(guān)政府的落實權(quán)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的法定程序，主要有以下幾個方面：一是對于“監(jiān)督約束滿足公共需要而進行征收行為”；二是拆遷過程中補償方案的制定應(yīng)當(dāng)即公開而又法定，公開目的不僅在于宣告政府的決定，而在于聽取民意、主動接受監(jiān)督，讓深涉自身利益的相關(guān)農(nóng)戶更多的參與到補償方案的制定以實現(xiàn)公平公正；三是完善聽證會制度，廣納意見，避免引起不必要的民憤；四是建立司法監(jiān)督制度，征收決定意味著行使行政權(quán)力，司法權(quán)的獨立性有利于監(jiān)督行政權(quán)力的規(guī)范行使；五是完善救濟制度，對于不符合法律規(guī)定的征收程序設(shè)置完善救濟制度。

(三)補償范圍應(yīng)全面

補償范圍應(yīng)當(dāng)綜合考慮多種因素，農(nóng)村房屋大多形式各異，但實則大有差別，精裝修以及地上附著物也不盡相同，地板儲物室以及果樹也應(yīng)當(dāng)考慮在范圍之內(nèi)。農(nóng)村的家庭中一般會設(shè)置養(yǎng)殖空間，如羊、牛以及兔子。雖然地上并沒有房屋建筑設(shè)施，但應(yīng)給予合理補償方案。另外，對于違法建筑，在區(qū)別對待的基礎(chǔ)上，給予適當(dāng)值補償。于農(nóng)村而言，由于法律意識淡薄，較為容易法律的紅線，當(dāng)然并不是說要維護違法建筑的利益，而是保護它所承載的較為公平的利益，如占有利益。

(四)安置方式之多樣選擇

現(xiàn)行拆遷公告中列明的安置方式大多數(shù)采取的貨幣補償，貨幣作為補償方式并不能很好的保障農(nóng)戶的生存，一次性的貨幣補償缺乏長遠(yuǎn)的利益保護，農(nóng)戶本身不具有理財?shù)哪芰Γ瑧?yīng)當(dāng)設(shè)置更多的安置方式選擇，如等面積兌換房產(chǎn)同貨幣補償相結(jié)合。

(五)完善農(nóng)村公共設(shè)施基金扣除的法定程序

由于拆遷過程中涉及的金錢賬目的龐大，容易中飽私囊，實踐中分配到農(nóng)村集體組織成員手里的補償大多數(shù)是被扣除相應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基金，為防范假借預(yù)存之名侵吞公共財產(chǎn)之實，應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的程序，對于扣除部分的用途也應(yīng)當(dāng)建立完善的支出賬目，及時公開使用情況，保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。

結(jié)論

農(nóng)村房屋征收的補償對于被征主體是重要的財產(chǎn)，行政權(quán)力的行使使得財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，沒有具體的法律規(guī)范約束，那么兩者之間很可能因為地位懸殊就造成強勢主體濫用權(quán)力，弱勢地位無處救濟的境地，正所謂“國家權(quán)力必須裝入制度的牢籠中”，然而現(xiàn)實中因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不同農(nóng)村房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，而再對農(nóng)村房屋征收過程除了注重對公權(quán)力的限制，還應(yīng)注重及時保障被征收人的權(quán)益，落實相應(yīng)的補償制度。本文認(rèn)為應(yīng)制定細(xì)化征收補償規(guī)范，及時調(diào)整補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)回應(yīng)社會發(fā)展，這對于改善司法困境具有重要意義。