公共信息服務(wù)的法治保障*

●畢德強 吳德志 董 穎

(哈爾濱師范大學(xué) 哈爾濱 150025)

公共信息服務(wù)的法律保障是一個循序漸進(jìn)的過程，是從法治理念上升到法律制度，再到法律實現(xiàn)的過程。當(dāng)前，我國公共信息服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)在有關(guān)法律中沒有明確規(guī)定，公共信息服務(wù)的施行沒有具體的行為規(guī)則，政府關(guān)于公共信息服務(wù)的保障措施和制度安排等均較為零散，群眾的不滿可想而知。 因此，用法治觀念來思考公共信息服務(wù)，在宏觀視野上可以引領(lǐng)和推動公共信息服務(wù)的改革與發(fā)展，加強政府的法治建設(shè)，保護(hù)公眾獲取信息的權(quán)利。

1 公共信息服務(wù)的法治理念需要加強

公共信息服務(wù)不到位的問題由來已久，服務(wù)態(tài)度也參差不齊，當(dāng)客體出現(xiàn)問題，服務(wù)主體就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任[1]。我國現(xiàn)階段公共信息服務(wù)尚不完善，其法治理念不到位的問題體現(xiàn)在三個方面。

(1)立法機關(guān)對公共信息服務(wù)的公共屬性沒有進(jìn)行法律界定，導(dǎo)致公共信息服務(wù)缺失科學(xué)體系。公共信息服務(wù)中的公共屬性應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律規(guī)范，否則無法確定公共性的范圍。根據(jù)服務(wù)內(nèi)容的不同劃分，公共信息可以區(qū)分為氣象信息、科教信息、地理信息、法律法規(guī)信息、信用信息等。根據(jù)信息加工水平和服務(wù)層次劃分，上述公共信息服務(wù)的內(nèi)容可以分為原生型和增值型，對這兩類信息服務(wù)的調(diào)整策略必須區(qū)別對待。如果不用法律法規(guī)對上述問題，特別是公共信息服務(wù)的公共屬性及其程度(純公共物品或準(zhǔn)公共物品)、公共信息范圍等進(jìn)行界定，公共信息服務(wù)就會變得模糊不清。

在政府公共信息服務(wù)的“公共”內(nèi)涵等問題還沒有解決的情況下，要求政府行政系統(tǒng)履行公共信息服務(wù)的職能顯然不切實際。當(dāng)然，公共信息服務(wù)的規(guī)范體系不能簡單地等同于它的內(nèi)容，還有主體、對象、實現(xiàn)方式、行為規(guī)則等問題[2]。學(xué)者普遍認(rèn)為，對公共信息服務(wù)和“公共性”等關(guān)鍵概念進(jìn)行法律法規(guī)界定，既可以澄清人們的模糊思想，也可以使復(fù)雜的公共信息服務(wù)有相對規(guī)范的體系。

(2)以政府為主的公共信息服務(wù)沒有法定的職責(zé)，說明公共信息服務(wù)及其服務(wù)質(zhì)量尚沒有列入對政府績效的考核要素。依法行政意味著政府行政系統(tǒng)職責(zé)必須要有法定性，然而當(dāng)前，我國關(guān)于政府公共信息服務(wù)還沒有法律法規(guī)的規(guī)定，即政府公共信息服務(wù)還不能確定就是當(dāng)然的行政系統(tǒng)法律職責(zé)。顯然，這與政府為人民服務(wù)的宗旨不相符，政府為公眾提供公共信息服務(wù)應(yīng)由法律予以明確并提供法治保障，公共信息服務(wù)是否為政府行政系統(tǒng)的必選義務(wù)，取決于政府行政系統(tǒng)為民服務(wù)的決策思想。

(3)公眾的信息獲取權(quán)或知情權(quán)沒有在專門的規(guī)范性文件中得到體現(xiàn)。在這樣的背景下，公民獲得公共信息是一項受法律保護(hù)的權(quán)利，還是僅僅是從實際行為中受益的過程，成為一個不好回答但又應(yīng)當(dāng)回答的問題。一般來看，以上兩種理解或做法的實際效果也許相同，但深層次上反映了立法者心目中關(guān)于民眾地位的理念，兩者之間有著本質(zhì)上的區(qū)別。自然人、法人可以從相關(guān)主體履行信息公開的行為中受益，但不代表自然人、法人就享有信息獲取權(quán)或知情權(quán)。

從立法技術(shù)層面上看，關(guān)于公共信息服務(wù)的法律法規(guī)在其文本的開始都會直接或間接地表明其立法目標(biāo)、任務(wù)或目的，這種表述自然體現(xiàn)立法者的價值導(dǎo)向及其理念。例如，《政府信息公開條例》的立法宗旨表述為：為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府公共信息對人民群眾生活、工作以及經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用；《氣象信息服務(wù)管理辦法》的立法宗旨是為了規(guī)范氣象信息服務(wù)活動，培育氣象信息服務(wù)市場，促進(jìn)氣象信息服務(wù)有序發(fā)展，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活對氣象信息服務(wù)的需求。

從現(xiàn)階段立法看，它已實際反映出隱藏于立法者心中的理念，即信息立法的終極價值關(guān)懷是什么的問題[3]。

2 信息服務(wù)的保障機制需要進(jìn)一步健全

我國公共信息服務(wù)雖然取得一定的成績，但該服務(wù)的保障機制仍然存在以下問題。

一是提供公共信息服務(wù)的局限性。目前，我國公共信息服務(wù)的社會協(xié)同、共同治理機制尚未形成，公共信息開放與共享的理念還不甚清晰，信息服務(wù)還處在諸侯割據(jù)的狀態(tài)等，基于這種現(xiàn)狀只能有限地開展公共信息服務(wù)。社會協(xié)同、共同治理的公共信息服務(wù)，有三個方面的局限性：面對整個社會的市場需求，政府利用掌握的有限的資源為公眾提供這種單一供給模式的公共信息服務(wù)，久而久之勢必超過政府本身的負(fù)擔(dān)能力；相對于公眾期待的公共信息服務(wù)需求，政府的財政投入在一定時期內(nèi)十分有限；服務(wù)主體指向的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式都是有限的，尤其面對這種多樣、變化的公共信息服務(wù)需求。

二是信息需求與信息供給的不確定性。公眾的信息需求是公共信息服務(wù)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提。然而我們很多地方政府往往基于服務(wù)的可能性為民眾提供公共信息服務(wù)，公共信息服務(wù)也因此種做法降低了有效性，也極大地浪費了有限的社會資源。這種現(xiàn)象造成有限的公共信息服務(wù)平臺及其數(shù)據(jù)庫極有可能會因用戶太少而流于形式，形成事實上的“形象工程”或“政績工程”。

三是公民獲取信息服務(wù)時需要救濟的措施的局限性。公民了解、獲取信息是公民的基本權(quán)利，在權(quán)利受到妨礙甚至侵害時理應(yīng)得到救濟。救濟方式一種是司法救濟，另一種是行政救濟。我國公共信息服務(wù)的相關(guān)救濟性規(guī)定對此雖然有所體現(xiàn)，但從救濟程序、救濟內(nèi)容等規(guī)定上看，公民信息權(quán)利的救濟措施尚需加強，獲得救濟的權(quán)利和信息權(quán)利的救濟已經(jīng)成為公共信息服務(wù)極為關(guān)注的熱點問題[4]。

四是信息服務(wù)人員素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度上的差異。包括信息服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度的區(qū)別，服務(wù)人員的個人素質(zhì)良莠不齊，公眾對工作人員和服務(wù)質(zhì)量的評價不同，公眾對信息服務(wù)質(zhì)量的期望值高低不同。由于公共信息服務(wù)能力在行業(yè)、區(qū)域、部門等之間存在較大的差異，公眾自身信息素養(yǎng)也各有差異，公眾對信息服務(wù)質(zhì)量的評價必有明顯差異。

公共信息服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)管理者的素質(zhì)差異等導(dǎo)致公眾對服務(wù)主體不同程度地產(chǎn)生了信任危機。同時也體現(xiàn)了我國追蹤型、互動型、回應(yīng)型的公共信息服務(wù)還有很多方面沒有到位。由此可以看出，公眾對信息服務(wù)質(zhì)量的評價一般表現(xiàn)在服務(wù)過程中，更重要的是表現(xiàn)在服務(wù)結(jié)果上。

服務(wù)過程導(dǎo)向的質(zhì)量評價是指公眾基于對公共信息服務(wù)過程滿意狀況的評價，將公共信息服務(wù)過程的公平性、開放性、參與性、及時性、便利性等指標(biāo)納入到服務(wù)質(zhì)量的評價之中；結(jié)果導(dǎo)向的質(zhì)量評價是公眾基于從政府公共信息服務(wù)中得到的利益(可以是物質(zhì)利益也可以是精神利益)。因此，公共信息服務(wù)質(zhì)量的差異性啟發(fā)我們，既要關(guān)注公共信息服務(wù)的結(jié)果，也要關(guān)注公共信息服務(wù)的過程[5]。

3 法治保障需要加強

3.1 信息服務(wù)必有法治保障的理念

(1)逐步提高信息服務(wù)法律制度的執(zhí)行效率及其力度?，F(xiàn)階段，我國公共信息服務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度還不健全，需要加強已有法律、法規(guī)等的執(zhí)法實踐和執(zhí)法力度，只有這樣，服務(wù)過程才能得到保障，公共信息服務(wù)目的才能實現(xiàn)。我國信息服務(wù)的法律效果是指實施法律制度并得到貫徹執(zhí)行，從而使法律制度的目標(biāo)得以實現(xiàn)，法律效果的善與惡是依據(jù)“合法性”來決定的。譬如，權(quán)利主體與義務(wù)主體的行為是否合法合規(guī)，程序是否合法并體現(xiàn)公平正義。

(2)公共信息服務(wù)的法治保障應(yīng)包含立法、執(zhí)法、守法等，與之相對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是明確公共信息服務(wù)法律制度的立法理念、執(zhí)法理念、守法理念，由此保證公共信息服務(wù)宗旨的實現(xiàn)。法律權(quán)威不僅要靠各參與主體共同維護(hù)，更來自于公眾的真誠擁護(hù)和信仰，公眾的知情權(quán)和獲取權(quán)要靠制度、規(guī)范來保障。公共信息服務(wù)法律制度的立法理念從根本上決定著該項服務(wù)立法的基本原則、目的和制度設(shè)計，信息服務(wù)法律制度應(yīng)以公民信息權(quán)利的保護(hù)作為基本價值導(dǎo)向。確切地說，要明確政府提供公共信息服務(wù)的責(zé)任、義務(wù)和公民享有的公共信息服務(wù)基本權(quán)利，并通過制度的強制力動員公共信息服務(wù)相關(guān)資源，引導(dǎo)、規(guī)范公共信息服務(wù)的行為過程，保障并促進(jìn)公平、多元、效率、持續(xù)等公共信息服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

(3)提高公共信息服務(wù)參與主體的法治思維和法治意識水平，加強信息服務(wù)法律制度的宣傳。參與主體包括該服務(wù)的需求主體、提供主體、監(jiān)督主體、責(zé)任主體等，這些主體對公共信息服務(wù)法律制度的態(tài)度、運用和掌握水平等，深深地影響著公共信息服務(wù)的法治保障由理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)變。因此，各參與主體法治意識的增強，將有助于現(xiàn)實與公共信息服務(wù)的法治理想相結(jié)合，各參與主體必須以“知法”為先決條件來強化其法治意識。這些主體要行使法律賦予的權(quán)利，自覺履行法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)， 必須深入理解公共信息服務(wù)法律制度的規(guī)范性內(nèi)容，同時還要有一定的法律思維。

學(xué)者周葉中認(rèn)為：法律思維是指相關(guān)主體以公共信息服務(wù)法律制度及其基本理論作為實踐的方法論。法律思維強調(diào)有關(guān)主體應(yīng)以客觀存在的公共信息服務(wù)法律制度為基礎(chǔ)和依據(jù)，形成以法律為標(biāo)準(zhǔn)的思維方式和習(xí)慣，將法律作為評價公共信息服務(wù)行為的尺度，并形成以法治思維為指導(dǎo)的公共信息服務(wù)行為模式[6]。

3.2 公共信息服務(wù)需要配套完備的法律制度

筆者借鑒前面的分析認(rèn)為，我國公共信息服務(wù)的法治化進(jìn)程應(yīng)該是從國家層面建構(gòu)科學(xué)完整的公共信息服務(wù)法律制度體系，形成序列化的法律制度框架結(jié)構(gòu)。我國關(guān)于公共信息管理與服務(wù)的法規(guī)或規(guī)章，已經(jīng)公布的有《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《政府信息公開條例》《公共信用信息管理辦法》等，這些法規(guī)、條例制度的兼容性和銜接配套問題就顯得尤為重要。那么，如何從源頭上解決當(dāng)前制度建設(shè)中所存在的相互沖突和碎片化等問題？筆者認(rèn)為應(yīng)該明確服務(wù)與管理的體制和機制，通過法律制度框定公共信息服務(wù)的目標(biāo)定位、范圍和邊緣，確立服務(wù)職責(zé)在政府序列行為中的位置等。

從法律制度的制訂來看，公共信息服務(wù)應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)有：第一，對公共信息服務(wù)質(zhì)和量的標(biāo)準(zhǔn)及機制進(jìn)行規(guī)范；第二，明確公民等參與主體的公共信息利用權(quán)、獲取權(quán)、獲益權(quán)和再開發(fā)權(quán)等；第三，從法治上保障全國聯(lián)網(wǎng)式的公共信息服務(wù)協(xié)同與整合，建立高效的信息服務(wù)平臺，鼓勵社會力量參與，并與政府共同推進(jìn)公共信息服務(wù)；第四，明確公共信息服務(wù)主體的責(zé)任與義務(wù)，明確商業(yè)性與公益性公共信息服務(wù)界限。明朝政治家張居正說過“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，由法治對公共信息服務(wù)進(jìn)行保障其實不難，只要國家層面立法既可，說難就在于國家法律、法規(guī)、政策的確切實行。所以，健全公共信息服務(wù)法治保障的實現(xiàn)機制十分必要,公共信息服務(wù)法治的實現(xiàn)主要由公眾參與、合法審查、服務(wù)問責(zé)等機制構(gòu)成。

對公共信息服務(wù)主體資格的審查，一要審查有關(guān)主體是否具有法律制度允許的義務(wù)特性；二要審查服務(wù)主體是否具有生產(chǎn)、提供公共信息服務(wù)的許可、備案程序等；三要審查獲得資格的公共信息服務(wù)主體是否有被法律、法規(guī)強制退出的情形。對公共信息服務(wù)程序的審查，包括主動服務(wù)審查、被動服務(wù)審查和服務(wù)外包程序的審查。

公共信息服務(wù)領(lǐng)域要建立公共信息服務(wù)的考核與問責(zé)機制，必須建立項目、內(nèi)容、形式、參與主體、標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)清單。問責(zé)的目的是基于責(zé)任改正工作不足并回應(yīng)公眾需求，政府為民服務(wù)的基本責(zé)任是為公民提供及時、公平、有效的公共信息服務(wù)，服務(wù)責(zé)任的具體方式應(yīng)由政府根據(jù)公共信息服務(wù)項目的特點進(jìn)行選擇。公共信息服務(wù)分為基本型和增值型，政府對增值型公共信息服務(wù)負(fù)有組織、推進(jìn)和質(zhì)量保障責(zé)任，對基本公共信息服務(wù)負(fù)有連帶、兜底責(zé)任。由此看，公共信息服務(wù)的問責(zé)主體既包括公民，也包括作為委托方的政府各部門。問責(zé)主體既可對相關(guān)機關(guān)和公共主體進(jìn)行問責(zé)，也可對提供增值公共信息服務(wù)的社會或市場主體進(jìn)行問責(zé)。該服務(wù)的問責(zé)對象既有政府行政部門和相關(guān)公共部門，也有參與增值服務(wù)的其他社會主體。

4 結(jié)語

有限的公共信息服務(wù)要充分發(fā)揮它的效力，公民必須參與信息服務(wù)的決策和選擇。在關(guān)于公民參與的研究中，Arnstein 提出了一個從無參與到象征性參與再到公民權(quán)利參與的階梯模型[7]。這一研究成果表明，公民參與的制度化水平能促進(jìn)公共信息服務(wù)需求的決策和選擇。公眾的信息需求與服務(wù)主體的信息供給的有機結(jié)合，可以充當(dāng)公共信息服務(wù)需求決策和選擇制度化的催化劑，進(jìn)而建立一個匯集相關(guān)需求信息的集成平臺和需求網(wǎng)絡(luò)。