美國(guó)流域治理與公益訴訟司法實(shí)踐 及其啟示

［美］ 杰克·圖侯斯基 宋京霖

作為首個(gè)建立系統(tǒng)環(huán)境法制的國(guó)家， 美國(guó)在上世紀(jì)70 年代“環(huán)境十年” 里通過了多部嚴(yán)格的法律， 為水、 大氣和土壤污染提供法律救濟(jì)途徑， 加強(qiáng)野生動(dòng)物的保護(hù)和森林資源管理。 近半個(gè)世紀(jì)以來， 為應(yīng)對(duì)水體污染， 促進(jìn)河流、 湖泊和濕地健康， 美國(guó)發(fā)展出了一套行政機(jī)關(guān)、 檢察官和公民社會(huì)主導(dǎo)的多元治理機(jī)制。

本文重點(diǎn)關(guān)注美國(guó)聯(lián)邦法律為流域治理所提供的行政措施、 由檢察官提起的訴訟以及公民訴訟等法律工具。 通過三個(gè)代表性案例， 闡釋保護(hù)和恢復(fù)健康的流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的民事、 刑事等司法救濟(jì)方式及其成效， 并在對(duì)比中國(guó)環(huán)境治理與司法救濟(jì)措施的基礎(chǔ)上， 探討其可資借鑒之處。

引言： 美國(guó)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法基礎(chǔ)

美國(guó)的流域保護(hù)體系很清晰： 有力的環(huán)境法律體系， 檢察官、 非政府組織構(gòu)成的完備執(zhí)法體系， 以及能夠有效執(zhí)行防治流域污染和流域修復(fù)相關(guān)法律的法院體系。

美國(guó)并沒有一部專門的法律全面地處理流域保護(hù)問題， 而是涉及到多部法律、 多個(gè)部門。 美國(guó)的法律構(gòu)成比較復(fù)雜， 聯(lián)邦政府和各州政府在制定和執(zhí)行法律方面實(shí)行雙軌系統(tǒng)。聯(lián)邦主義是美國(guó)雙軌法律體系的基礎(chǔ)。

在十九世紀(jì)和二十世紀(jì)上半葉， 聯(lián)邦政府在環(huán)境保護(hù)方面的作用非常有限。 1899 年的《河流和海港法案》 是美國(guó)最早的環(huán)境法。 但該法并未能阻止河流和湖泊在重工業(yè)化時(shí)期遭受大面積污染。 1907 年美國(guó)最高法院在著名的喬治亞州訴田納西銅業(yè)公司一案中， 支持州政府為公共利益根據(jù)公共妨害侵權(quán)起訴私人污染者的理論， 但這一法律理論并未得到廣泛應(yīng)用。①Georgia v． Tennessee Copper Company， 206 U． S． 230 （1907）．大范圍的空氣、 水和土地污染問題仍是當(dāng)時(shí)所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

隨著一系列環(huán)境法通過， 國(guó)會(huì)于1970 年創(chuàng)建了專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局（EPA）。 目前， 聯(lián)邦環(huán)保局已經(jīng)從一個(gè)小部門發(fā)展成為一個(gè)擁有超過1．4 萬名全職員工的主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)違反環(huán)境法律的行政相對(duì)人有廣泛的執(zhí)法權(quán)力， 可采取三種類型的執(zhí)法行動(dòng)： 民事行政執(zhí)法（無法院參與）、 民事司法執(zhí)法（聯(lián)邦法院） 和刑事執(zhí)法（聯(lián)邦法院）。 該局經(jīng)常與美國(guó)司法部合作提起民事和刑事訴訟。②https：／ ／www．epa．gov／enforcement／basic-information-enforcement．

美國(guó)司法部（United States Department Of Justice） 與聯(lián)邦保護(hù)局（EPA） 共同承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法職責(zé)。 司法部的環(huán)境與自然資源局（ENRD） 有數(shù)百名律師， 可稱得上是全美最大的“環(huán)境律師事務(wù)所” 。③https：／ ／www．justice．gov／enrd．環(huán)境與自然資源局由美國(guó)總統(tǒng)任命的助理總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)， 每年處理數(shù)百起民事和刑事環(huán)境案件。 該局既根據(jù)聯(lián)邦法律提起環(huán)境案件， 也在公司或非政府組織起訴聯(lián)邦政府時(shí)為政府辯護(hù)。

相應(yīng)地， 美國(guó)50 個(gè)州也各設(shè)了一個(gè)環(huán)境保護(hù)局， 根據(jù)州法和聯(lián)邦法， 州環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)重要的執(zhí)法職能。 每個(gè)州都有一個(gè)總檢察長(zhǎng)辦公室， 負(fù)責(zé)執(zhí)行州法律和放權(quán)給州一級(jí)的聯(lián)邦法律。 州一級(jí)總檢察長(zhǎng)通常是選舉產(chǎn)生的， 在執(zhí)行州法律時(shí)具有獨(dú)立于聯(lián)邦政府的自主權(quán)。 某些類別的環(huán)境法如土地使用規(guī)劃和水權(quán)不屬于聯(lián)邦而屬于州立法事項(xiàng)， 則由各州行使執(zhí)法權(quán)。 某些聯(lián)邦環(huán)境法會(huì)允許聯(lián)邦環(huán)保局將一定事項(xiàng)的執(zhí)法行動(dòng)委托給州政府， 州總檢察長(zhǎng)辦公室則在委托權(quán)限內(nèi)履行執(zhí)法職能。

在環(huán)保領(lǐng)域， 土地利用、 野生動(dòng)物管理、 林業(yè)等方面， 通常都由各州法律管理。 各州的環(huán)保手段各具特色。 美國(guó)法律體系的整體框架努力保留地方（州級(jí)） 自治權(quán)。 有些州如加州的環(huán)境法律非常嚴(yán)格， 還有些州的環(huán)保法規(guī)則相對(duì)寬松。 但是， 在處理同一事項(xiàng)時(shí)， 聯(lián)邦法效力優(yōu)先于州級(jí)法律。

在聯(lián)邦法院體系下， 全國(guó)共有94 家地區(qū)基層法院（初審法院）、 11 家上訴巡回法院（可以維持或駁回地區(qū)法院的決定） 以及1 家聯(lián)邦最高法院。 最高法院是聯(lián)邦法律和美國(guó)憲法的終審法院， 其判決對(duì)所有下級(jí)法院均有強(qiáng)制約束力。 一般而言， 聯(lián)邦法院負(fù)責(zé)解釋和執(zhí)行美國(guó)國(guó)會(huì)通過的聯(lián)邦層面的環(huán)保法律。 與此同時(shí)， 美國(guó)50 個(gè)州各州均有法院體系， 管轄各州法律相關(guān)事宜。 通常包括了初審法院、 上訴法院、 州最高法院。 各州法院體系與聯(lián)邦法院體系互不干涉， 不受聯(lián)邦法院監(jiān)督。

在美國(guó)及其他普通法法系中， 在解決環(huán)境損害問題時(shí)， 適用過失、 私益和公共妨害、 侵害等一般傳統(tǒng)侵權(quán)概念。 傳統(tǒng)意義上的侵權(quán)訴訟， 是為受到傷害的財(cái)產(chǎn)和人群提供損害賠償， 對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的損害賠償并不是重點(diǎn)。 由于舉證責(zé)任落在原告肩上， 且損害賠償有限、 舉證難度較大， 使用侵權(quán)法修復(fù)環(huán)境問題存在很多限制。 盡管傳統(tǒng)的侵權(quán)法在環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定和賠償方面存在上述局限性， 美國(guó)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償案件依然十分普遍， 陪審團(tuán)有時(shí)會(huì)判給受害公民高達(dá)數(shù)億美元的賠償。 侵權(quán)法還設(shè)立了嚴(yán)格責(zé)任和連帶責(zé)任的概念， 將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了被告身上。 如前文所述， 這些概念已經(jīng)寫入了美國(guó)成文法， 為美國(guó)環(huán)境法成功發(fā)揮保護(hù)和修復(fù)環(huán)境效用提供了重要支撐。

一、 礦區(qū)污染和克拉克福克河流清理： 美國(guó)檢察官提起流域污染訴訟典型案例分析

（一） 案件背景

克拉克?？撕游挥诿纱竽弥菸鞑?。 河流源自落基山脈分水嶺， 最終匯入哥倫比亞河和太平洋。 未受破壞的克拉克福克河曾是眾多野生動(dòng)物物種的棲息地， 并為周邊居民供給飲用水和灌溉用水。 19 世紀(jì)末開始， 該河上游發(fā)展起密集的金屬礦開采和冶煉行業(yè)， 導(dǎo)致該流域的水、 土壤和空氣遭受重金屬污染。 盡管一個(gè)多世紀(jì)以來該地區(qū)嚴(yán)重的污染已經(jīng)廣為人知， 但因?yàn)槲廴酒髽I(yè)為蒙大拿州提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)， 所以當(dāng)?shù)胤ㄔ阂廊徊辉冈试S當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提起訴訟。

到了二十世紀(jì)七、 八十年代， 紐約州拉夫運(yùn)河事件等一系列悲慘的污染事件的爆發(fā)， 導(dǎo)致美國(guó)民眾群情激憤， 國(guó)會(huì)不得不采取嚴(yán)厲措施應(yīng)對(duì)土壤污染和有毒廢棄物等問題。④https：／ ／en．wikipedia．org／wiki／Love_Canal．1980年， 美國(guó)通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、 賠償和責(zé)任法》 （也稱為《超級(jí)基金法》 ）， 從法律上移除了環(huán)境案件中傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟面臨的障礙， 企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的方式發(fā)生了變化。 1983 年， 克拉克?？撕恿饔虻拇蟛糠謪^(qū)域， 以及巴特和安納康達(dá)市的數(shù)千英畝土地被正式認(rèn)定為超級(jí)基金場(chǎng)地，檢察官根據(jù)此法提起訴訟， 要求責(zé)任方承擔(dān)場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任和自然資源損害賠償。

（二） 歷史遺留污染責(zé)任的承擔(dān)

這是蒙大拿州出現(xiàn)的第一起依據(jù)《超級(jí)基金法》 保護(hù)克拉克福克河的案件。 《超級(jí)基金法》 當(dāng)時(shí)才通過三年， 所面臨的一個(gè)難題是： 歷史遺留的環(huán)境損害該由誰來承擔(dān)責(zé)任？

該地礦場(chǎng)和冶煉廠原所有者安娜康達(dá)公司（Anaconda Company） 在起訴時(shí)早已不復(fù)存在。而且根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定， 盡管原公司并沒有采取環(huán)境保護(hù)措施， 但開發(fā)礦山給股東所帶來的高達(dá)數(shù)十億美元的利潤(rùn)作為私人財(cái)產(chǎn)受到法律的絕對(duì)保護(hù)。 1977 年， 一家大型的跨國(guó)能源和礦產(chǎn)集團(tuán)大西洋里奇菲爾德公司（ARCO） 收購(gòu)了安娜康達(dá)公司的礦場(chǎng)和冶煉廠。 然而不久之后， 由于全球銅價(jià)暴跌， ARCO 公司不得不關(guān)閉了礦場(chǎng)和冶煉廠。 ARCO 公司將采礦項(xiàng)目賣給了一家當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)——蒙大拿資源公司（Montana Resources）。 隨后， 礦場(chǎng)重新開工， 但規(guī)模小了很多。⑤https：／ ／missoulian．com／news／state-and-regional／montana-s-modern-day-copper-king-dennis-washington／article_a8c80127-fa36-583c-b5f7-2242fffe26a8．html．早在1983 年蒙大拿資源公司已知曉整個(gè)礦場(chǎng)已被美國(guó)環(huán)保局指定為超級(jí)基金場(chǎng)地， 因此與ARCO 公司協(xié)商約定， 收購(gòu)后如涉及超級(jí)基金法相關(guān)訴訟， 蒙大拿資源公司僅承擔(dān)有限責(zé)任。 而ARCO 公司抱著投機(jī)的心理簽訂了協(xié)議， 認(rèn)為自己僅幾年間短暫地持有該場(chǎng)地， 不可能需要對(duì)一家已經(jīng)不復(fù)存在的公司一百年前造成的環(huán)境損害擔(dān)責(zé)。

然而ARCO 公司還是遭遇了超級(jí)基金法相關(guān)訴訟。 美國(guó)環(huán)保局和蒙大拿州的檢察官代表公共利益向ARCO 公司分別提起了訴訟： 美國(guó)環(huán)保局的訴求是場(chǎng)地清理和移除采礦廢料， 蒙大拿州則提起了自然資源損害賠償主張， 要求ARCO 公司賠償修復(fù)污染河流的費(fèi)用， 并賠償公眾河流生態(tài)系統(tǒng)因一個(gè)世紀(jì)以來的采礦行為而受到的損害。 此外， 一個(gè)由聯(lián)邦政府承認(rèn)的印第安部落——薩利希古特萊聯(lián)邦部落， 也提出了自然資源損害賠償主張。⑥自然資源損害賠償之訴可由州政府、 聯(lián)邦政府或聯(lián)邦政府認(rèn)可的印第安部落提起， 公民訴訟不能提起自然資源損害賠償之訴。

本案訴訟持續(xù)了數(shù)年之久。 ARCO 公司嘗試了多種策略， 企圖阻止案件的發(fā)展。 但《超級(jí)基金法》 非常明確的規(guī)定了潛在責(zé)任方（PRP） 的法律責(zé)任， 這些法律責(zé)任條款有以下特點(diǎn)：

1． 回溯性。 針對(duì)1980 年《超級(jí)基金法》 頒布之前發(fā)生的污染行為可追溯其責(zé)任。 本案被告清理場(chǎng)地污染責(zé)任是一種“回溯責(zé)任”， 在“處置廢棄物時(shí)” 曾持有或經(jīng)營(yíng)過相關(guān)設(shè)施， 則可以要求被告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。⑦參見《超級(jí)基金法》 第107 （a） （2） 款。

2． 連帶性。 任何一個(gè)責(zé)任方均可能會(huì)對(duì)整個(gè)場(chǎng)地的危險(xiǎn)廢棄物清理工作負(fù)責(zé)（當(dāng)損害由多方造成且無法具體區(qū)分時(shí)）。

3． 嚴(yán)格性。 潛在責(zé)任方無法通過宣稱不知情或稱按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)的方式推卸責(zé)任。如果經(jīng)查發(fā)現(xiàn)潛在責(zé)任方的確向受污染場(chǎng)地排放了一定數(shù)量的廢棄物， 且有害物質(zhì)已經(jīng)釋放到環(huán)境中， 則對(duì)其追責(zé)。

《超級(jí)基金法》 不僅對(duì)法律責(zé)任做出了嚴(yán)格規(guī)定， 而且損害賠償?shù)姆秶鷱V、 金額大。 潛在責(zé)任方可承擔(dān)的責(zé)任包括： 政府或其他涉案方清理廢棄物并將受污染區(qū)域恢復(fù)至或盡可能恢復(fù)至自然基線狀態(tài)的費(fèi)用； 自然資源損害賠償（NRD）， 包括現(xiàn)在造成的環(huán)境退化或由于喪失使用價(jià)值而造成的歷史損害賠償； 受污染影響公民的體檢費(fèi)； 受禁令對(duì)某一個(gè)場(chǎng)地可能會(huì)造成緊迫而嚴(yán)重危害采取救濟(jì)措施（比如進(jìn)行清理等）。

檢察官成功地證明了ARCO 公司應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任， 包括在ARCO 公司持有礦場(chǎng)和冶煉廠之前已經(jīng)發(fā)生了的數(shù)十年的污染責(zé)任。 自該案審理之初， 美國(guó)法院就基本支持檢察官的主張。⑧https：／ ／dojmt．gov／lands／consent-decrees／．這也是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)會(huì)表達(dá)了要強(qiáng)勢(shì)解決有毒有害污染的立法旨意。⑨參見Coeur d’ Alene Tribe v． ASARCO ET． al．， 280 F． Supp． 2d 1094 （D． Id． 2003） 以及United States v． North?eastern Pharm． ＆ Chem． Co． （NEPACCO）， 810 F． 2d 726， 734 （8thCir． 1986）。最終， ARCO公司同蒙大拿州和聯(lián)邦環(huán)保局檢察官就場(chǎng)地修復(fù)和自然資源損害賠償?shù)闹鲝堖_(dá)成了和解， 總計(jì)支付了逾7 億美元。

（三） 自然資源損害賠償金與河流修復(fù)

實(shí)際上， 《超級(jí)基金法》 的立法目的旨在清理對(duì)土壤和水資源造成污染的危險(xiǎn)廢棄物，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施整體保護(hù)并非其宗旨。 但因?yàn)樵摲▽?duì)污染清理工作做了嚴(yán)格要求， 從而間接地促進(jìn)了自然生態(tài)環(huán)境的健康。

《超級(jí)基金法》 所規(guī)定的清理計(jì)劃要求將自然資源恢復(fù)至基線狀態(tài)， 即恢復(fù)到其受到污染物損害之前的狀態(tài)， 這意味著生態(tài)功能的全面恢復(fù)。 如果無法恢復(fù)， 污染方應(yīng)對(duì)環(huán)境受到的損害進(jìn)行賠償。 自然資源損害賠償金支持的恢復(fù)工作“旨在將受到傷害的資源恢復(fù)到基線狀態(tài)， 但也可補(bǔ)償公眾在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)期間的損失。”⑩https：／ ／www．epa．gov／superfund／natural-resource-damages-primer#restorations．

污染場(chǎng)地的清理和修復(fù)訴求通常（并非總是） 由聯(lián)邦或州檢察官提起， 只有代表公共利益的政府或部落檢察官才能獲得自然資源損害賠償。 檢察官獲得的高額自然資源損害賠償金必須用于恢復(fù)環(huán)境， 而不是像《清潔水法》 所規(guī)定的民事處罰金必須支付給美國(guó)財(cái)政部且并非于修復(fù)環(huán)境。 賠償資金由政府管理， 受公眾監(jiān)督， 并由政府機(jī)構(gòu)作為公眾利益受托人進(jìn)行使用。

通常清理過程可能需要很多年才能完成， 在此過程中要聘請(qǐng)多名跨領(lǐng)域的環(huán)境專家， 進(jìn)行詳細(xì)的研究。 清理工作開銷不菲， 比如機(jī)械和人工的使用、 將受污染土壤運(yùn)輸?shù)絼e處儲(chǔ)存等， 都需要成本。 因此， 《超級(jí)基金法》 在具體操作中非常復(fù)雜， 涉及到一系列金融、 法律、經(jīng)濟(jì)等工具的運(yùn)用。

《超級(jí)基金法》 還制定了一項(xiàng)名為“適用相關(guān)法律要求” 的清理標(biāo)準(zhǔn)（ARARs）， 要求修復(fù)方案須符合其他環(huán)境法律的規(guī)定。?42 U． S． C． § 9621 （d） ．將ARARs 標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于流域修復(fù)， 則意味著修復(fù)工作必須和保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康的其他法律保持一致。 即河流污染物的清理程度必須符合當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 此外， 自然資源損害金可用于恢復(fù)當(dāng)?shù)刂脖弧?建造濕地等能進(jìn)一步提升整體自然生態(tài)系統(tǒng)健康的項(xiàng)目。

本案中的超級(jí)基金場(chǎng)地涵蓋了約140 英里長(zhǎng)的克拉克?？撕右约霸摵拥脑S多支流。 河流的清理劃分為多個(gè)部分。 每一部分的修復(fù)計(jì)劃均經(jīng)過了詳細(xì)的科學(xué)研究和公眾參與過程。 河流清理是一個(gè)耗時(shí)耗錢的過程， 克拉克?？撕诱麄€(gè)清理工作持續(xù)20 年之久。 清理工作移除了數(shù)千萬噸河濱污染土壤， 克拉克?？撕蛹捌渲Я鞯纳鷳B(tài)功能得到了修復(fù)， 沿岸濕地也恢復(fù)到了原始自然狀態(tài)。?多個(gè)研究文件都記錄了清理和修復(fù)后河流健康環(huán)境的顯著提高， 參見https：／ ／clarkfork．org／superfund-cleanupits-working．

二、 懷俄明州粉河盆地煤層氣水污染案：美國(guó)公民訴訟案例分析

（一） 案件背景

貫穿蒙大拿州東南、 懷俄明州北部的粉河盆地依然保留著逐漸式微的美國(guó)西部風(fēng)情。 這片土地上還保有傳統(tǒng)的大型養(yǎng)牛場(chǎng)和農(nóng)場(chǎng)， 大多都是世代經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)。 該地區(qū)干旱缺水， 農(nóng)民依靠本地河流獲取水源。 粉河盆地?fù)碛惺澜缟献畲蟮目砷_采煤礦。 煤層中儲(chǔ)有大量的沼氣（煤層氣）。 自上世紀(jì)80 年代提取技術(shù)完善以來， 商業(yè)煤層氣生產(chǎn)規(guī)?？焖贁U(kuò)大。 由此帶來的經(jīng)濟(jì)效益巨大， 僅懷俄明州一州煤層氣開采的應(yīng)稅價(jià)值便超過了28 億美元。??http：／ ／cbnga．com／resources／economics／．

提取煤層氣時(shí)會(huì)抽取大量的煤層氣地下水。?http：／ ／waterquality．montana．edu／docs／methane／blm-doe_econ．ppt#257，2，CBM．這造成了兩個(gè)問題： 其一， 地下含水層枯竭。 這些含水層給地面泉和當(dāng)?shù)睾恿鞴┧?對(duì)當(dāng)?shù)胤浅Ｖ匾?其二， 煤層水提取至地表后通常會(huì)直接排入地表水體， 由于這些地下水鹽類物質(zhì)含量過高， 并含有鐵、 砷等其他重金屬污染物， 嚴(yán)重影響水生態(tài)系統(tǒng)的健康。?40 C． F． R． 122 App． D； 40 C． F． R． 123． 45； 40 C． F． R． 401． 15．

（二） 《清潔水法》 對(duì)點(diǎn)源污染的規(guī)制

本案是典型的點(diǎn)源污染。 根據(jù)污染來源的不同， 水污染通?？蓞^(qū)分為兩類： 點(diǎn)源污染與面源污染。 點(diǎn)源污染通常被理解為工廠以及城市廢水設(shè)施通過特定排污點(diǎn)將產(chǎn)生的污染物排入河流湖泊。?法律對(duì)每個(gè)術(shù)語作了解釋， 包括“點(diǎn)污染源”、 “污染物”、 和“美國(guó)水域” 等。 在某些情況下， 由于定義仍很寬泛而產(chǎn)生歧義， 法院則在具體案例中進(jìn)行界定。 例如關(guān)于《清潔水法》 的管轄權(quán)范圍一直存在著法律爭(zhēng)議。 該法使用了“美國(guó)水域” 一詞。 成文法解釋為適用于可通航水域。 它是否包括不能通航的小溪， 還是只包括較大河流的支流？ 最高法院最近的案件并沒有完全回答這個(gè)問題。 參見Rapanos v． United States， 547 U．S．715 （2006）。 我們當(dāng)前認(rèn)為《清潔水法》 適用范圍廣泛， 包括了較小的河流， 但不適用于非常小的濕地或小溪。 有關(guān)法院如何解釋“污染物” 這一術(shù)語的更詳細(xì)解釋， 參見： Edward Bacha，“Ninth Circuit Explains Meaning of the Word Pol?lutant under the Clean Water Act and Refuses to Ignore the Constitution's Supremacy Clause，” Ecology Law Quarterly 31（2004）：751．，另可參見：https：／ ／scholarship．law．berkeley．edu／cgi／viewcontent．cgi？ article＝1763＆context＝elq?！肚鍧嵥ā?根據(jù)這兩類不同來源的污染分別規(guī)定了防治措施。

1972 年， 美國(guó)國(guó)會(huì)修訂了1948 年的《聯(lián)邦水污染控制法》 （又名《清潔水法》 ）。?Pub． L． No． 92-500， 86 Stat． 816 （1972）． 雖然嚴(yán)格地說， 該法全稱仍是《聯(lián)邦水污染控制法》， 但業(yè)界仍保留了其簡(jiǎn)稱《清潔水法》 及簡(jiǎn)寫CWA。在此之前， 流域保護(hù)法力度很弱， 并沒有在地方各州層面得到強(qiáng)制執(zhí)行， 造成美國(guó)多地發(fā)生水污染和水資源破壞事件。 其中影響最大的事件就是加州圣巴巴拉漏油事件以及俄亥俄州凱霍加河污染事件。?圣巴巴拉漏油事件發(fā)生于1969 年， 加州海岸的大規(guī)模石油泄漏導(dǎo)致數(shù)英里海灘受到污染， 數(shù)千只海鳥死亡，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞。 美國(guó)媒體對(duì)漏油事件進(jìn)行了廣泛的報(bào)道， 該事件間接推動(dòng)了國(guó)會(huì)立法。 參見https：／ ／www．npr．org／2019／01／28／688219307／how-californias-worst-oil-spill-turned-beaches-black-and-thenation-green． 俄亥俄州凱霍加河污染事件起因于該河河水含有大量的工業(yè)污染物， 河面經(jīng)常起火。 在20 世紀(jì)五六十年代， 河流起火的圖片經(jīng)常見諸報(bào)端或電視， 起火的河水和被石油覆蓋的海灘讓美國(guó)人民十分擔(dān)憂， 加深了美國(guó)公眾對(duì)水污染問題嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)。類似的環(huán)境災(zāi)難引發(fā)了公眾強(qiáng)烈抗議， 人們要求政府針對(duì)污染問題出臺(tái)更嚴(yán)格的法律。 1972 年通過的《清潔水法》 代表了美國(guó)環(huán)境法新方向： 即由國(guó)家出臺(tái)嚴(yán)格的法律， 并由多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持。 《清潔水法》 設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)： “恢復(fù)和維持全國(guó)水域的化學(xué)、 物理和生物成分的完整性?！?33 U． S． C． § 1251 （a） （2012）．

《清潔水法》 最成功的污染防控職能之一是禁止未經(jīng)許可的點(diǎn)源污染， 要求污染者取得國(guó)家污染物排放削減許可證（NPDES）。 《清潔水法》 廣泛禁止在沒有許可證的情況下將“點(diǎn)源” 產(chǎn)生的任何污染物排放到美國(guó)境內(nèi)的水域， 無證排放屬違法行為。?33 U． S． C． § §1251-1387．NPDES 許可證規(guī)定了點(diǎn)源排污的許可條件， 且規(guī)定污染物不得損害下文所涉及的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。33 U． S． C． § 1342．當(dāng)然符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不是唯一的許可要求， 如《清潔水法》 還要求污染者應(yīng)用最佳技術(shù)進(jìn)一步控制污染。 《清潔水法》 的許可證制度要求環(huán)保局對(duì)污染實(shí)施嚴(yán)格管控。 即使企業(yè)已經(jīng)取得了NPDES 許可證， 如果排放超出了NPDES 許可證規(guī)定的限值， 也視為違法。

正是通過許可證， 從而將《清潔水法》 的一般性規(guī)定轉(zhuǎn)化為針對(duì)每種排污操作的具體規(guī)定。 企業(yè)必須遵守NPDES 許可的條款。 許可證的核發(fā)過程非常復(fù)雜。https：／ ／www．epa．gov／npdes／npdes-permit-basics．州環(huán)保局可在聯(lián)邦環(huán)保局的監(jiān)督下管理NPDES 許可證。 所有許可證規(guī)定的事項(xiàng)都可由環(huán)保局或通過公民訴訟的方式強(qiáng)制執(zhí)行。 另外， 美國(guó)環(huán)保局核發(fā)許可證后， 如果非政府組織認(rèn)為該許可證不符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或未使用最佳技術(shù)限制污染， 非政府組織可就此提起訴訟。

《清潔水法》 的另一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容是要求各州在聯(lián)邦環(huán)保局的批準(zhǔn)下， 自行為所有水體制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)用以規(guī)定環(huán)境水體中法律所允許存在的污染物最高上限值， 是流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的支柱。33 U． S． C． § 1313 （c） （2） （A）．作為《清潔水法》 中“合作聯(lián)邦制” 模式的體現(xiàn)， 各州所制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)必須交由聯(lián)邦環(huán)保局審批。 達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是取得NPDES 點(diǎn)源排污許可的必要條件。同時(shí)《超級(jí)基金法》 等其他法律的污染場(chǎng)地清理要求亦是根據(jù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定的。 如《超級(jí)基金法》 規(guī)定， 沿河污染場(chǎng)地的修復(fù)必須達(dá)到當(dāng)?shù)剌爡^(qū)根據(jù)《清潔水法》 設(shè)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

上述法律工具對(duì)控制點(diǎn)源污染發(fā)揮了很大作用。 當(dāng)然這些法律工具也有自身的問題。 例如， 許多州都有大量積壓的過期許可證， 更新需要數(shù)年時(shí)間。https：／ ／www．northwestenvironmentaladvocates．org／newblog／issue-timely-water-pollution-permits／．因此改善水質(zhì)的新技術(shù)就無法得到及時(shí)應(yīng)用。 在某些情況下， 州環(huán)保局和行業(yè)設(shè)立的許可證標(biāo)準(zhǔn)也較低。

（三） 《清潔水法》 規(guī)定的救濟(jì)措施

違反《清潔水法》 的個(gè)人、 企業(yè)、 政府等主體有可能面臨民事或刑事處罰和禁令救濟(jì)33 U． S． C． § 1319．。 聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)法前必須事先通知排污方， 并允許州檢察官提起訴訟。 如果州政府未提起民事訴訟， 則聯(lián)邦環(huán)保局有法定義務(wù)命令排污方整改合規(guī)。29 33 U． S． C． §1319 （a） 規(guī)定： “如果在聯(lián)邦行政官員發(fā)出通知三十天后， 州政府仍未采取適當(dāng)執(zhí)法行動(dòng)， 應(yīng)作出命令， 要求行政相對(duì)人遵守相關(guān)條件或限制， 或應(yīng)按照本條（b） 款相關(guān)規(guī)定依法提起民事訴訟。”除了發(fā)布禁令防止損害，聯(lián)邦環(huán)保局亦可責(zé)令污染者支付巨額罰款， 每項(xiàng)違規(guī)每天可征收高達(dá)53484 美元的罰金。 美國(guó)司法部環(huán)境與自然資源局也積極參與《清潔水法》 相關(guān)的民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法。

美國(guó)環(huán)保局和司法部的大部分執(zhí)法都可通過協(xié)議裁決（Consent Degree） 達(dá)成和解。 協(xié)議裁決規(guī)定， 在民事或刑事案件中， 可在聯(lián)邦法官的核準(zhǔn)下， 經(jīng)協(xié)商達(dá)成可強(qiáng)制執(zhí)行的和解協(xié)議。 協(xié)議裁決可包括處罰、 強(qiáng)制清理行動(dòng)和保護(hù)環(huán)境的其他要求， 但并不要求刑事和民事案件中的被告認(rèn)罪。 該機(jī)制避免了開庭產(chǎn)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)， 因此檢察官和被告企業(yè)都傾向于采用協(xié)議裁決。 根據(jù)聯(lián)邦民事訴訟程序規(guī)定， 經(jīng)雙方同意后， 協(xié)議裁決在經(jīng)法官簽字前， 必須向公眾和所有潛在利益相關(guān)方公示30 天。 協(xié)議裁決具備裁決令的效力， 可由聯(lián)邦法院強(qiáng)制執(zhí)行。參見《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》 第54 （b） 條及第41 條。

《清潔水法》 同時(shí)規(guī)定了公民訴訟條款， 允許非政府組織在環(huán)保局或當(dāng)?shù)卣磳?duì)污染者采取有效行動(dòng)的情況下起訴污染者。33 U． S． C． §1365 （a）。公民訴訟涵蓋的范圍很廣， 除了授權(quán)非政府組織針對(duì)污染者提起公益環(huán)境訴訟外， 非政府組織還可起訴地方政府和聯(lián)邦政府。 非政府組織必須在正式起訴前60 天提交通知， 概述要起訴的違法行為； 美國(guó)環(huán)保局或州檢察官可在此期間決定是否要提起訴訟。 此類公益訴訟的目的不是索賠， 而是糾正違法行為， 并強(qiáng)制企業(yè)支付巨額的民事罰款及律師費(fèi)。 檢察官也可對(duì)非法污染者提起刑事公訴。 污染者在“疏忽”或在“明知” 沒有恰當(dāng)許可證的情況下， 仍從點(diǎn)源排污的行為將構(gòu)成刑事犯罪， 初犯最多可判3 年監(jiān)禁， 累犯可判長(zhǎng)達(dá)6 年監(jiān)禁， 并且處以每天高達(dá)50000 美元的罰款33 U． S． C． §1319 and 40 §C． F． R． 122．。

因違反《清潔水法》 產(chǎn)生的民事罰款將直接支付給美國(guó)財(cái)政部， 并非專項(xiàng)用于恢復(fù)環(huán)境。 正因有這樣的規(guī)定， 環(huán)境無法從中直接受益， 所以聯(lián)邦環(huán)保局建立了替代機(jī)制， 污染者可加入補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目（SEP） 以減少罰款金額， 而環(huán)保局則須批準(zhǔn)補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目（SEP）。補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目的應(yīng)用十分普遍， 既恢復(fù)或改善了環(huán)境， 又提升了企業(yè)的公共聲譽(yù)。 這是環(huán)保局政策工具創(chuàng)新性的體現(xiàn)。參見https：／ ／www．epa．gov／enforcement／supplemental-environmental-projects-seps．

補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目與協(xié)議裁決與不同， 雖然這兩種程序都屬于和解性質(zhì)， 但協(xié)議裁決是正式的司法判決令， 須向公眾披露的文件如果任意一方違反裁決， 通常法院可以強(qiáng)制執(zhí)行， 且政府作為一方參與。 而補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目中的和解協(xié)議通常由當(dāng)事人私下達(dá)成， 且并不涉及政府參與。

（四） 訴訟情況

出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮， 一些污染企業(yè)所在州拒絕制定排放標(biāo)準(zhǔn)或采取各種方式規(guī)避《清潔水法》 NPDES 許可證等法律強(qiáng)制要求。 本案被告富達(dá)開發(fā)生產(chǎn)公司（以下簡(jiǎn)稱富達(dá)公司）1997 年在蒙大拿州開發(fā)新的煤層氣田。 該公司將向當(dāng)?shù)睾恿髋欧琶簩铀那闆r告知了當(dāng)?shù)丨h(huán)保局。 盡管煤層水中含有多種污染物質(zhì)， 但當(dāng)?shù)丨h(huán)保局并未要求該公司申請(qǐng)NPDES 許可證以監(jiān)管排放。 這主要是因?yàn)樵摴緦⒌叵旅簩铀Q為“天然水”， 而蒙大拿州為保護(hù)企業(yè)通過了一項(xiàng)特殊的地方法律， 依據(jù)此法律， “天然水” 的排放可以免責(zé)， 不受NPDES 許可證規(guī)定的監(jiān)管。Mont． Code Ann． §75-5-401 （1） （b）．美國(guó)環(huán)保局意識(shí)到了這一問題， 并對(duì)該公司發(fā)出了警告， 但并未對(duì)其排放行為采取干預(yù)措施。 一家非政府組織與農(nóng)民及環(huán)保人士共同依據(jù)《清潔水法》 的公民訴訟條款提起訴訟33 U． S． C． §1365．。

當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ号蟹钦M織敗訴， 但案件上訴至第九巡回上訴法院后， 上訴法院做出了強(qiáng)有力的判決， 支持了非政府組織的主張Northern Plains Resource Council v． Fidelity Exploration and Production Company， 325 F． 3d 1155 （9th Cit． 2003）．。 由于煤層地下水中含有污染物質(zhì)， 該公司有關(guān)該煤層地下水為“天然水” 的主張被駁回。法院依據(jù)《清潔水法》 判決煤層氣廢水是一種污染物， 因此需要受到NPDES 許可證的監(jiān)管。

《清潔水法》 對(duì)點(diǎn)源污染的控制被普遍認(rèn)為相當(dāng)成功， 在整體上改善了諸多主要河流的水域生態(tài)健康。 雖然《清潔水法》 的設(shè)計(jì)初衷不是一部專門的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法， 但卻在這方面發(fā)揮了重要作用。 其成功的關(guān)鍵在于嚴(yán)格的法律規(guī)定和強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)制， 檢察官和非政府組織能夠充分有效地運(yùn)用這些法律工具。

本案表明了公民訴訟是一項(xiàng)必要的環(huán)境公益訴訟工具。 當(dāng)?shù)丨h(huán)保局將企業(yè)的利益優(yōu)先置于農(nóng)民利益和魚類保護(hù)之上， 聯(lián)邦環(huán)保局亦未能采取有效行動(dòng)， 最終依靠的是非政府組織的力量使法律得以實(shí)施。 案件的結(jié)果非常積極。 聯(lián)邦第九巡回法院裁決后， 該公司選擇了和解， 并同意開展花費(fèi)超過三十萬美金的補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目， 取代民事罰款。 公司還支付了NGO 的律師和專家證人費(fèi)用。 公司在唐河安置了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)站， 農(nóng)民和其他公眾可以通過監(jiān)測(cè)站數(shù)據(jù)監(jiān)督河流的溫度、 深度及含鹽度。 公司最終獲得了污水排放許可證， 并建設(shè)了污水處理廠。

三、 切薩皮克灣流域修復(fù)： 美國(guó)政府部門主導(dǎo)流域生態(tài)修復(fù)典型案例分析

切薩皮克灣案是美國(guó)迄今為止影響最深遠(yuǎn)的流域修復(fù)工程， 整個(gè)進(jìn)程囊括了大量美國(guó)法律體系的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)， 也從側(cè)面證明了美國(guó)在流域生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的決心和實(shí)現(xiàn)的難度。

（一） 案件背景

切薩皮克灣是美國(guó)面積最大的河口灣， 橫跨64000 平方英里， 流經(jīng)馬里蘭州、 弗吉尼亞州、 特拉華州、 賓夕法尼亞州、 西佛吉尼亞州、 紐約州和哥倫比亞特區(qū)。 它也是全球生態(tài)最為豐富、 水體生物多樣性最為繁榮的區(qū)域之一， 已發(fā)現(xiàn)3600 種魚類、 植物和其他動(dòng)物， 大西洋候鳥遷徙路線途經(jīng)該地， 當(dāng)?shù)貪O民每年捕魚量超過五億磅， 這里也是娛樂休閑勝地。 切薩皮克灣的經(jīng)濟(jì)價(jià)值高達(dá)數(shù)百億美元， 商業(yè)水產(chǎn)業(yè)僅在周邊弗吉尼亞州和馬里蘭州兩個(gè)州開展， 每年產(chǎn)值高達(dá)33．9 億美元， 為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來8．9 億美元收入， 增加34， 000 個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。https：／ ／www．cbf．org／issues／what-we-have-to-lose／economic-importance-of-the-bay／．

然而， 種種分析表明， 城市、 工廠和農(nóng)業(yè)帶來的污染， 已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了這一流域的生態(tài)健康。 罪魁禍?zhǔn)资歉粻I(yíng)養(yǎng)化污染——來自城市徑流、 污水處理廠、 林業(yè)和大型養(yǎng)殖場(chǎng)的磷氮物大量排入河流。 “農(nóng)業(yè)是含氮徑流的主要來源之一， 造成了切薩皮克灣38%的氮負(fù)荷和45%的磷負(fù)荷。 根據(jù)美國(guó)環(huán)保局的數(shù)據(jù)， 其中， 牲畜糞便占到了農(nóng)業(yè)負(fù)荷的50%” 。https：／ ／www．ers．usda．gov／amber-waves／2014／april／confined-livestock-operations-account-for-a-majority-of-thechesapeake-bay-areas-farmland-with-applied-manure／．美國(guó)環(huán)保局將切薩皮克灣流域一半以上水域的水質(zhì)評(píng)級(jí)為“差” 或“非常差”。Chesapeake Bay Total Maximum Daily Load for Nitrogen， Phosphorous and Sediment， ES-1 （2010）， see http：／ ／www．epa．gov／reg3wapd／pdf／pdf_chesbay／FinalBayTMDL／CBayFinalTMDLExecSumSection1through3_final．pdf．切薩皮克灣大部分生態(tài)惡化， 也嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。 例如， 在過去三十年間， 由于環(huán)境破壞造成該地區(qū)牡蠣捕撈業(yè)產(chǎn)量下降， 產(chǎn)量只占?xì)v史產(chǎn)量的1%， 給當(dāng)?shù)卦斐沙^40 億美元的經(jīng)濟(jì)損失。https： ／ ／www． cbf． org／issues／what-we-have-to-lose／economic-importance-of-the-bay／．

（二） 《清潔水法》 對(duì)面源污染的控制： TMDL

農(nóng)業(yè)活動(dòng)是美國(guó)最普遍的面源污染， 最主要的是磷排放源。International Joint Commission， A Balanced Diet for Lake Erie： Reducing Phosphorus Loadings and Harmful Algal Blooms 4， 30 （Feb． 2014）．面源污染指分散的污染源See USEPA Office of Water， Non-point Source Guidance 3 （1987）； Cordiano v． Metacon Gun Club， Inc．， 575 F． 3d 199， 220 （2d Cir． 2009）．。 面源污染有多種形式， 種植業(yè)、 養(yǎng)殖業(yè)、 道路風(fēng)化或林木開采不當(dāng)造成的徑流污染。相對(duì)點(diǎn)源污染， 面源在《清潔水法》 里也沒有明確的定義。 《清潔水法》 對(duì)面源污染的分類也并沒有嚴(yán)格的法律規(guī)定。 美國(guó)環(huán)境保護(hù)局調(diào)查顯示“面源污染是全國(guó)水質(zhì)問題的頭號(hào)元兇， 造成全國(guó)約有40%的河流、 湖泊和河口的清潔程度無法滿足捕魚和游泳等基本用途?！盓PA Non-Point Pointers No． 1， 841-F-96-004A （March 1996）．

因無法對(duì)某一污染點(diǎn)進(jìn)行集中管理， 面源污染比點(diǎn)源污染更難治理。 《清潔水法》 第303 節(jié)所規(guī)定的的“最大日負(fù)載總量計(jì)劃” （TMDL） 一舉解決了整個(gè)水體的點(diǎn)源和面源污染問題， 是美國(guó)水法中最重要的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工具。

最大日負(fù)載總量計(jì)劃是指在不違反水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況下， 限定從點(diǎn)、 面污染源向水體排污的每日最大總量?！肚鍧嵥ā?§ 303 （d） （1） （C），33 U． S． C． § 1313 （d） （1） （C）；40 C． F． R． § 130． 2 （i） （2011）。最大日負(fù)載總量的計(jì)算形式很多， 可以只計(jì)算某一小節(jié)河流的數(shù)值， 也可以計(jì)算數(shù)萬平方英里的大流域的最大日負(fù)載總量。 制定該值需要所有過去和當(dāng)前污染源關(guān)于水質(zhì)和污染的綜合數(shù)據(jù)， 計(jì)算面源污染的最大日負(fù)載總量需要復(fù)雜的采樣和計(jì)算機(jī)建模。該計(jì)劃屬于規(guī)劃性文件， 具備行政指導(dǎo)性質(zhì)， 且可提供有效手段來評(píng)估水污染和生態(tài)服務(wù)的損失。 根據(jù)聯(lián)邦法， 聯(lián)邦環(huán)保局不能強(qiáng)制執(zhí)行TMDL 或相關(guān)計(jì)劃。American Wildlands v． Browner， 260 F． 3d 1192， 1197 （10th Cit． 2001）．通常， 某一州政府若拒不執(zhí)行最大日負(fù)載總量計(jì)劃， 聯(lián)邦政府可拒絕向該州撥付任何聯(lián)邦財(cái)政款項(xiàng)?！肚鍧嵥ā?§303 （d）， 33 U． S． C． §1313 （d）； 40 C． F． R． §130。 相比之下， 敦促各州強(qiáng)迫點(diǎn)源減少排污量更容易。 如果州政府頒發(fā)的NPDES 許可證允許的排放量超過了接收水體的最大日負(fù)載總量， 美國(guó)環(huán)保局可拒絕批準(zhǔn)該許可證， 并最終從州政府手中收回NPDES 計(jì)劃的管理權(quán)。 參見Lara Guercio，＂ Struggle be?tween Man and Nature-Agriculture， Nonpoint Source Pollution， and Clean Water： How to Implement the State of Vermont's Phosphorous TMDL within the Lake Champlain Basin，＂ Vermont Journal of Environmental Law 12 （2011）：474-476．

（三） 行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用

切薩皮克灣TMDL 計(jì)劃是美國(guó)迄今為止規(guī)模最大、 措施最嚴(yán)格的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)項(xiàng)目。 這一計(jì)劃歷經(jīng)曲折最終能夠發(fā)揮成效， 非政府組織所提起的公民訴訟起到了推動(dòng)作用，但最關(guān)鍵的是行政機(jī)關(guān)的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。 環(huán)保局從訴訟案的被告轉(zhuǎn)變?yōu)榕c非政府組織、 各州的合作方， 推動(dòng)制定一個(gè)有力的修復(fù)方案。

數(shù)十年來， 當(dāng)?shù)卣?州政府和聯(lián)邦政府曾嘗試通過自愿性污染防控措施減少環(huán)境損害， 都是徒勞。 受污染影響的各州于1983 年、 1987 年、 2000 年先后簽署了多項(xiàng)非強(qiáng)制性協(xié)議， 但均未能達(dá)到減少污染的目的。Gina M． Zawitoski， “Restoring Chesapeake Bay Water Quality Through TMDL，” 44 Feb． MD B． J． （2011）： 24-29．1999 年， 一起針對(duì)美國(guó)環(huán)保局的公民訴訟案起訴聯(lián)邦環(huán)保局沒有為弗吉尼亞州受損水域制定最大日負(fù)載總量計(jì)劃（TMDL）， 該訴訟也包括了許多切薩皮克灣流域內(nèi)的水域， 最終案件通過協(xié)議裁決得以和解。American Canoe Assoc． v． U． S． EPA， 54 F． Supp． 2d 621 （E． D． Va． 1999）．隨后， 其他公民訴訟案件接踵而至， 要求其他灣區(qū)水域?qū)嵤㏕MDL 計(jì)劃。例如Fowler v． EPA， No． 09-005 （CKK） 2009 WL 8634683 （D． DC． 2009）， 該案和解協(xié)議要求環(huán)保局制定并實(shí)施TMDL 計(jì)劃。 和解協(xié)議后被總統(tǒng)行政令和TMDL 協(xié)議所取代。但這些行動(dòng)都是分散式的。 并且由于TMDL 計(jì)劃對(duì)污染者而言不是強(qiáng)制性的， 并不能通過檢察官起訴或公民訴訟執(zhí)行。

隨著灣區(qū)水域水質(zhì)持續(xù)惡化， 各項(xiàng)自愿性協(xié)議均沒能發(fā)揮效力， 美國(guó)環(huán)保局開始同非政府組織及受到影響的各州合作， 推動(dòng)共同建立一項(xiàng)更為長(zhǎng)期性的機(jī)制來恢復(fù)水質(zhì)。 措施的核心內(nèi)容包括： 美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署的要求美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局盡全力執(zhí)行水質(zhì)相關(guān)法律的總統(tǒng)令參見Exec． Order No． 13508， 40 C． F． R． 130． 7 （2009）． 第13508 號(hào)行政令列出了四項(xiàng)目標(biāo)： “恢復(fù)清潔水質(zhì)、恢復(fù)棲息地、 保障魚類和野生動(dòng)物可持續(xù)發(fā)展， 保護(hù)土地并增加公共用途”。，非政府組織公民訴訟案的和解協(xié)議https： ／ ／www． baltimoresun． com／news／maryland／environment／bs-xpm-2010-05-11-bs-bay-foundation-dropslawsuit-20100511-story． html．， 在流域范圍內(nèi)對(duì)營(yíng)養(yǎng)物污染設(shè)定的最大日負(fù)載總量（TMDL） 計(jì)劃， 以及受影響各州簽署的具有歷史意義的《切薩皮克灣協(xié)議》。 切薩皮克灣TMDL 計(jì)劃依據(jù)《清潔水法》 303 節(jié)制定， 其生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)方案也經(jīng)過了嚴(yán)格的科學(xué)論證。 最終目標(biāo)是： 截止到2025 年， 保障所有的法律措施就位， 恢復(fù)切薩皮克灣流域的水質(zhì)。Chesapeake Bay Total Maximum Daily Load for Nitrogen， Phosphorous and Sediment， ES-5 （2010）． see http：／ ／www．epa．gov／reg3wapd／pdf／pdf_chesbay／FinalBayTMDL／CBayFinalTMDLExecSumSection1through3_final．pdf．

如上文所述， TMDL 計(jì)劃原本不具備法律強(qiáng)制執(zhí)行性， 但受到影響的各州簽署了協(xié)議同意強(qiáng)制執(zhí)行TMDL 計(jì)劃。 這是一次新嘗試， 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局和各州采取了大量措施和一整套問責(zé)機(jī)制， 包括總統(tǒng)令、 各州簽署的協(xié)議、 流域?qū)嵤┯?jì)劃（WIPs）、 兩年的進(jìn)度表， 以及美國(guó)環(huán)保局對(duì)各州的監(jiān)督。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的監(jiān)督措施包括追蹤和評(píng)估修復(fù)進(jìn)展， 如果修復(fù)承諾未能兌現(xiàn)， 聯(lián)邦環(huán)保局可以采取應(yīng)急措施。 各州和地方政府在兌現(xiàn)“流域?qū)嵤┯?jì)劃” 時(shí)可享有一定靈活度Timothy D． Searchinger，“Cleaning Up the Chesapeake Bay： How to Make an Incentive Approach Work for Agriculture，”Southeast Environmental Law Journal 16 （2007）： 171-195．， 例如環(huán)保局為各州制定污染總量目標(biāo)， 由各州自行決定地方層面具體的污染防控措施。

美國(guó)環(huán)保局還可通過其NPDES 許可證的執(zhí)法權(quán)督促修復(fù)工作， 如果各州未能履行減少點(diǎn)源污染的義務(wù)， 環(huán)保局可對(duì)數(shù)百家需要申請(qǐng)NPDES 許可證的工廠、 集中飼養(yǎng)場(chǎng)、 和城鎮(zhèn)出臺(tái)更嚴(yán)格的許可證規(guī)定。 環(huán)保局還可根據(jù)各州的履行承諾的情況， 決定是否撥付或削減聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款。 此外， 根據(jù)總統(tǒng)行政令的內(nèi)容， 美國(guó)環(huán)保局可以加強(qiáng)或拓展許可證的涵蓋范圍， 還可以設(shè)定新的最低履職義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

此外， 其他聯(lián)邦政府部門也要監(jiān)管其聯(lián)邦所屬設(shè)施減少污染以實(shí)現(xiàn)TMDL 計(jì)劃的要求。例如美國(guó)國(guó)防部（DOD） 負(fù)有加強(qiáng)對(duì)“切薩皮克灣區(qū)軍事基地的雨水管理方式” 的職責(zé)。

盡管TMDL 計(jì)劃出臺(tái)后遭到當(dāng)?shù)刂饕廴緛碓捶剑ㄞr(nóng)民和工業(yè)部門） 的起訴。 在美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社協(xié)會(huì)訴美國(guó)環(huán)保局一案中， 美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社協(xié)會(huì)和其他工業(yè)團(tuán)體質(zhì)疑美國(guó)環(huán)保局制定切薩皮克灣地區(qū)TMDL 計(jì)劃的職權(quán)。 但是， 基層法院和上訴法院均判其敗訴， 進(jìn)一步鞏固了環(huán)保局對(duì)《清潔水法》 的執(zhí)法權(quán)。See Am． Farm Bureau Fed’ n v． U． S． EPA， 984 F． Supp． 2d 289， 294 （M． D． Pa． 2013） and Am． Farm Bureau Fed’ n v． U． S． EPA， 782 F． 3d 281 （3rd Cir． 2015）．

（四） 綜合治理手段的運(yùn)用

切薩皮克灣案件表明， 單純依靠非強(qiáng)制性的自愿行動(dòng)阻止大規(guī)模污染是行不通的。 美國(guó)法律的分散化的特點(diǎn)， 以及地方政府和聯(lián)邦政府之間的關(guān)系， 也使得大規(guī)模流域的修復(fù)工作更加復(fù)雜。 此外還受到來自工業(yè)和農(nóng)業(yè)群體的政治壓力。

上述為期15 年的方案在實(shí)踐中執(zhí)行得并非完美。 根據(jù)中期評(píng)估報(bào)告， 美國(guó)環(huán)保局認(rèn)為各州“在減少本地水體污染和灣區(qū)污染方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展”， 但截至2017 年污染物減排60%的中期目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)， 各州“流域?qū)嵤┯?jì)劃（WIP） ” 的實(shí)施情況也參差不齊。 盡管如此， 切薩皮克灣案件這一實(shí)踐開創(chuàng)了全新的模式， 《清潔水法》 所提供的各種法律工具在本案中得到了綜合運(yùn)用。 各州簽署的切薩皮克灣協(xié)議、 TMDL 計(jì)劃和總統(tǒng)行政令三者很好地證明了如何綜合運(yùn)用法律、 檢察職能、 以及合作聯(lián)邦主義來恢復(fù)和保護(hù)一個(gè)完整的流域生態(tài)系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。

四、 完善我國(guó)環(huán)境治理與司法保護(hù)的幾點(diǎn)建議

上文通過三個(gè)典型案例， 重點(diǎn)闡釋了美國(guó)檢察官、 公民、 行政機(jī)關(guān)以及法院如何運(yùn)用《清潔水法》 和《超級(jí)基金法》 所提供的一系列法律工具保護(hù)流域生態(tài)健康。 有以下三方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得參考和引以為鑒。

其一， 認(rèn)清“兩化疊加” 治理困境， 確立融合平衡理念。

美國(guó)在現(xiàn)代化發(fā)展起步階段同樣經(jīng)歷了一段偏重經(jīng)濟(jì)效益、 忽視生態(tài)服務(wù)價(jià)值從而導(dǎo)致污染嚴(yán)重的歷史時(shí)期。 美國(guó)人對(duì)待自然的態(tài)度從開拓征服轉(zhuǎn)向保護(hù)修復(fù)后， 建立起一套現(xiàn)代環(huán)境法體系， 在短短的數(shù)十年間極大地改善了自然生態(tài)環(huán)境。

以我國(guó)檢察公益訴訟制度正式確立為時(shí)間節(jié)點(diǎn)， 對(duì)標(biāo)1909 年美國(guó)司法部公共土地局（美國(guó)司法部環(huán)境與自然資源局前身） 的成立， 我國(guó)晚了一個(gè)多世紀(jì)。 除了起步晚， 我國(guó)所面臨的環(huán)境治理形勢(shì)比美國(guó)當(dāng)年的情況更為復(fù)雜。 在一個(gè)多世紀(jì)中， 美國(guó)環(huán)境治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代再到后現(xiàn)代的漸進(jìn)式發(fā)展過程， 是在不同的歷史階段依次應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化問題與后現(xiàn)代化問題。 但對(duì)于“現(xiàn)代化” 與“后現(xiàn)代化” 兩個(gè)階段高度重疊的中國(guó)而言， 在同一歷史階段必須同時(shí)應(yīng)對(duì)“兩化疊加” 帶來的問題。朱光磊： 《 “兩化疊加”： 中國(guó)治理面臨的最大難題》， 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》 2014 年11 月17 日。

“兩化疊加” 給我國(guó)環(huán)境治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。 我國(guó)民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求與發(fā)達(dá)國(guó)家民眾需求相差無幾， 但我國(guó)大部分地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境公共產(chǎn)品供給卻仍處于現(xiàn)代化階段。 法律供給也嚴(yán)重不足。 例如應(yīng)對(duì)歷史遺留污染問題， 美國(guó)通過《超級(jí)基金法》 回溯性法律責(zé)任、 清理標(biāo)準(zhǔn)等條款， 為檢察官和非政府組織提供了可操作的法律工具。 而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職時(shí)， 由于現(xiàn)行流域保護(hù)相關(guān)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)通常規(guī)定得比較籠統(tǒng)， 對(duì)于“是否履職” 的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)常常存在爭(zhēng)議。

另一方面， 我國(guó)同樣面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家正面臨的新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)， 比如納米顆粒、 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)物、 新型有機(jī)物等， 這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚無環(huán)保法律制度予以規(guī)定。 如果依賴于現(xiàn)代化階段所匹配的手段方式去處理后現(xiàn)代化問題， 無法有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。

因此， 我國(guó)應(yīng)確立融合平衡的治理理念， 將不同階段具有代表性的制度與方法相融合，不僅應(yīng)考慮我國(guó)現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化同步推進(jìn)之間的平衡， 同時(shí)還應(yīng)考慮到我國(guó)不同地區(qū)之間的平衡， 以及政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化等不同社會(huì)子系統(tǒng)之間的平衡。此處的平衡理念借鑒自羅豪才教授行政法平衡論， 參見羅豪才等： 《行政法平衡理論講演錄》， 北京大學(xué)出版社2011 年版； 有關(guān)行政法平衡論， 參見沈巋： 《 “為了權(quán)利與權(quán)力的平衡” 及超越——評(píng)羅豪才教授的法律思想》， 《行政法學(xué)研究》 2018 年第4 期。

其二， 創(chuàng)新環(huán)境治理手段， 拓展司法保護(hù)機(jī)制。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明， 每一部比較成功的環(huán)境法律都有相通之處。 首先， 這些法律均對(duì)違法行為追究嚴(yán)格責(zé)任， 均可由檢察官執(zhí)法， 且通常包含有公民訴訟條款。 其次， 當(dāng)法條不明確時(shí)， 法院享有解釋權(quán)， 可以判處罰款， 并確保污染者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任， 保障執(zhí)法效果。這些關(guān)鍵要素在環(huán)境保護(hù)和修復(fù)中至關(guān)重要。 美國(guó)切薩皮克灣流域修復(fù)過程中所經(jīng)歷的失敗教訓(xùn)， 充分說明了若沒有強(qiáng)硬的責(zé)任條款與司法監(jiān)督， 僅靠非強(qiáng)制性的激勵(lì)自愿性守法措施， 無法實(shí)現(xiàn)良好的效果。

傳統(tǒng)環(huán)境治理采用命令—控制模式， 依賴于環(huán)境監(jiān)管部門事后懲罰性措施， 并通過訴訟途徑得以強(qiáng)化。 但環(huán)境治理首要是前端預(yù)防污染的行政治理措施， 其次才是司法救濟(jì)保護(hù)。因而行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中承擔(dān)著核心職責(zé)。 切薩皮克灣流域的修復(fù)最終是在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下， 通過總統(tǒng)令和相關(guān)各州簽署協(xié)議之后， 綜合運(yùn)用了多種治理手段， 才得以順利進(jìn)行。 對(duì)于“兩化疊加” 的中國(guó)， 行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)環(huán)境治理模式基礎(chǔ)上， 加快創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施、 金融衍生工具等多種新型治理手段， 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

為適應(yīng)新型環(huán)境治理手段， 司法保護(hù)機(jī)制也應(yīng)到相應(yīng)地得到拓展。 新型環(huán)境治理模式將賦予行政機(jī)關(guān)更大的自由裁量權(quán)， 有必要進(jìn)一步完善司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審查機(jī)制。 相較于法院， 檢察機(jī)關(guān)更具主動(dòng)性。 除了事后提起公益訴訟， 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更廣泛地參與到包括事前、 事中在內(nèi)的環(huán)境治理全過程。 除對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用信息收集權(quán)、 反應(yīng)行動(dòng)實(shí)施權(quán)、 制定法規(guī)權(quán)、 行政處罰權(quán)等傳統(tǒng)法律工具進(jìn)行監(jiān)督之外， 還應(yīng)對(duì)更加靈活的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、金融工具等新型法律工具的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督。

其三， 完善協(xié)商和解機(jī)制， 發(fā)揮社會(huì)民間內(nèi)生力量。

社會(huì)力量在美國(guó)環(huán)境保護(hù)中一直發(fā)揮著重要且不可或缺的作用。 前文所述的美國(guó)懷俄明州粉河盆地煤層氣水污染案中， 地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益考慮而袒護(hù)污染企業(yè)， 聯(lián)邦環(huán)保局也未能采取有效行動(dòng)， 最終通過公民訴訟才得以解決污染問題。 無論是傳統(tǒng)的公民訴訟制度，還是當(dāng)前廣泛應(yīng)用的補(bǔ)償性環(huán)境項(xiàng)目或和解機(jī)制， 社會(huì)民眾都有機(jī)會(huì)深度參與。 能作為公權(quán)力執(zhí)行法律的補(bǔ)充力量， 同時(shí)增強(qiáng)了法規(guī)政策制定的合理性與實(shí)施的有效性。

我國(guó)協(xié)商民主近年得以快速發(fā)展， 為社會(huì)民間內(nèi)生力量在環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用提供了有利的現(xiàn)實(shí)條件。參見王浦劬： 《中國(guó)協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》， 《求是》 2013 年第10 期。我國(guó)在建立健全環(huán)境治理的事前協(xié)商機(jī)制與事后和解機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)充分引入公眾參與。

事前協(xié)商機(jī)制旨在從源頭解決環(huán)境問題， 行政機(jī)關(guān)、 企業(yè)、 社會(huì)公眾等各方主體共同進(jìn)行溝通協(xié)商， 設(shè)定某項(xiàng)環(huán)境治理目標(biāo)， 運(yùn)用各類型、 各層次的工具手段， 采用正式或非正式程序， 分配各方權(quán)利義務(wù)職責(zé)， 達(dá)成自愿性環(huán)境協(xié)議。 這種自愿性環(huán)境協(xié)議能更靈活更有效地凝聚社會(huì)各界共識(shí)、 發(fā)揮社會(huì)各方力量。 檢察機(jī)關(guān)在此機(jī)制中的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在維護(hù)協(xié)商機(jī)制程序的公開公正透明， 并以提起訴訟作為最終的法律強(qiáng)制手段。

事后和解機(jī)制旨在最大化地實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)。 通過處罰與訴訟的方式， 單純地讓污染企業(yè)支付高額賠償金， 作用十分有限。 目前我國(guó)已在環(huán)境公益訴訟中嘗試多種替代性環(huán)境修復(fù)方式，但尚未建立和解機(jī)制。 和解機(jī)制可借鑒美國(guó)的補(bǔ)償性環(huán)境項(xiàng)目， 民眾、 政府與污染企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議， 在法律規(guī)定之外， 約定額外有益于環(huán)境的工程項(xiàng)目， 并由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

最后值得強(qiáng)調(diào)的是， 所幸我們即將進(jìn)入21 世紀(jì)的第三個(gè)十年， 全球有越來越多的成功范例啟發(fā)著我們采取新的方式共同保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源。 環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全球共同關(guān)注的話題， 無論是美國(guó)還是中國(guó)也在學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家的模式和方法， 共同應(yīng)對(duì)日益重要也日益復(fù)雜的環(huán)境問題。