行政與司法在糾紛多元化解中的 雙重面向

李擁軍 蔡舒眉

一、 問題與徑路

在現代法治國家中司法成為糾紛化解的常規(guī)渠道， 但隨著“訴訟爆炸” 時代來臨， 司法中心主義的各種弊端開始顯現， 糾紛替代性解決（ADR）、 糾紛多元化解首先在西方興起①。 從本土資源來說， 傳統(tǒng)權威的民間調解、 “父母官” 形象的行政調解以及馬錫五審判方式等為我國推進糾紛多元化解改革提供了重要借鑒， 以至于一些學者認為ADR、 訴訟調解、 刑事和解等現代制度獨具“東方經驗” 色彩②參見范愉： 《當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發(fā)展》， 《學?！?2003 年第1 期。。 鑒于實務改革的熱潮③2015 年10 月13 日， 十八屆中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》， 把構建糾紛多元化解制度上升為國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略行動。 2016 年6月29 日， 最高人民法院出臺了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》， 相應山東、黑龍江、 福建、 安徽等諸多省份都相繼出臺了本省的糾紛多元化解條例， 而實踐中， 各種訴前調解工作室、訴調對接、 繁簡分流、 在線解紛等改革也層出不窮。， 學界也從不同角度跟進了相關研究， 可分為以下三種進路。

第一， 類型比較研究， 這類研究的基本思路建立在訴訟與非訴的類型化對比之上。 如在制度證成方面， 有學者從轉型時期社會矛盾的特點來闡釋構建多元協(xié)同治理的重要性④參見劉霞： 《多元社會的穩(wěn)定邏輯——論轉型時期社會矛盾化解的協(xié)同治理機制構建》， 《學術前沿》 2013年第1 期。，相反另外一些學者則從司法獨立性、 程序正當性、 審判權威與約束行政權力等方面對改革熱潮持保守觀點⑤參見龍宗智： 《關于“大調解” 和“能動司法” 的思考》， 《政法論壇》 2010 年第4 期。。 在完善措施上， 有學者認為應該從政府公共機制、 利益整合機制、 訴求表達機制等方面入手構建矛盾多元化解制度⑥參見劉中起、 風笑天： 《走向多元治理化解： 新形式下社會矛盾化解機制的新探索》， 《福建論壇》 （人文社會科學版） 2010 年第1 期。。 還有人提出推進糾紛解決理性化、 手段多元化以及培育社會消解糾紛能力等措施⑦參見吳英姿： 《 “大調解” 的功能及限度： 糾紛解決的制度供給與社會自治》， 《中外法學》 2008 年第2 期。。 蘇力則認為應該結合不同地區(qū)、 不同層級法院、不同法官來辯證看待能動司法、 大調解的制度功能⑧參見蘇力： 《關于能動司法與大調解》， 《中國法學》 2010 年第1 期。。 類型比較研究在訴訟與非訴之間對比論證的邏輯總體上是理想型和規(guī)范意義的， 其難以深入探討糾紛多元化解在當下中國實踐面向、 背后的問題及內部機理。

第二， 歷史對比研究， 其對糾紛多元化解的論證建立在傳統(tǒng)與現代的對比之上。 例如巫若枝認為當下糾紛多元化解熱潮是對二十世紀八十年代“司法中心主義” 改革的矯正與回歸， 其進一步以家事糾紛為例， 提出當下司法一元化模式嚴重背離了傳統(tǒng)的“中國” 和“家事” 特征， 并致使當下非訴糾紛化解機制式微⑨參見巫若枝： 《30 年來我國家事糾紛解決機制的變遷及其啟示——基于廣東省某縣與福建省廈門市五顯鎮(zhèn)實踐的分析》， 《法商研究》 2010 年第2 期。。 在法治國家的建設過程中， 一方面，司法逐漸職業(yè)化、 專業(yè)化； 另一方面， 隨著行政訴訟法頒布， 執(zhí)法的法治化、 規(guī)范化逐漸加強。 當司法與行政分離并各自規(guī)則化、 程序化的時候， 傳統(tǒng)糾紛多元化解的制度基礎和社會基礎都發(fā)生了改變， 當下糾紛多元化解并不是對傳統(tǒng)樣式的簡單回歸或背離。 糾紛多元化解在傳統(tǒng)基礎與現代法治轉型之間變革和延續(xù)需繼續(xù)探討。

第三， 具體化解方式的微觀研究， 以非訴化解的某一具體類型如行政調解、 人民調解、司法調解、 信訪制度展開專門研究， 其研究成果也非常豐富⑩這一類研究非常豐富， 參見范愉： 《非訴訟糾紛解決機制研究》， 中國人民大學出版社2000 年版； 肖建國：《司法ADR 建構中的委托調解制度研究——以中國法院的當代實踐為中心》， 《法學評論》 2009 年第3 期；艾佳慧： 《 “大調解” 的運作模式與適用邊界》， 《法商研究》 2011 年第1 期； 陳柏峰： 《無理上訪與基層法治》， 《中外法學》 2011 年第2 期； 等。。 相對而言， 微觀研究更容易切入制度運行的實踐機制， 但受視角限制， 難以考察單一糾紛化解方式與其它糾紛化解方式之間的互動狀態(tài)。 不同糾紛化解方式之間形成了一個糾紛化解系統(tǒng)， 交叉、 融合、 甚至排斥的互動樣態(tài)反過來型塑了某一具體的糾紛化解方式， 對此， 微觀研究范式往往難以兼顧考察。

在既有研究基礎之上本文試圖做進一步的推進。 首先， 以法院和行政機關?在本文中“行政機關” 是一個相對廣義觀念， 泛指基層人民政府及具有糾紛管理職責的各職能部門， 如公安、醫(yī)療衛(wèi)生、 勞動行政、 自然資源、 環(huán)境保護、 公共交通、 商業(yè)管理、 計量管理、 郵政以及民政等各部門。二者在糾紛化解中的分工與合作為論述主線。 以行政機關和法院的互動樣態(tài)為主線展開論述， 不僅能突出重點， 避免出現籠而統(tǒng)之的平面論述， 而且便于把二者當作具有自主利益的能動組織，以便考察它們的合作需求與行為方式。 其次， 以實證視角分析行政機關和法院在不同糾紛類型中的合作樣態(tài)。 顧培東教授系統(tǒng)性地論證了轉型時期我國非常規(guī)性矛盾的性狀、 特征、 成因以及應對機制?參見顧培東： 《試論我國社會中非常規(guī)性糾紛的解決機制》， 《中國法學》 2007 年第3 期。。 在概念上， 常規(guī)性矛盾是指發(fā)生在日常生活中、 數量繁多但較為常見，對基層治理并不會構成強烈沖擊而社會也形成了較為成熟應對機制的一類矛盾。 而非常規(guī)性矛盾是指社會危害性大、 具有多主體性、 常常體現著我國社會某種緊張關系而難以通過常規(guī)渠道化解的一類糾紛。 正是由于此類矛盾的“非常規(guī)性” 帶來概念的“開放性”， 即在社會發(fā)展過程中， 隨著利益結構的不斷調整以及糾紛化解職能的不斷完善， 舊的非常規(guī)性矛盾可能被納入常規(guī)渠道得以化解， 而新的非常規(guī)性矛盾仍會不斷滋生。 因此， 我們很難在靜態(tài)層面把非常規(guī)性矛盾的具體樣態(tài)都詳盡地列舉出來。 但這并不能否認， 非常規(guī)性矛盾是一個獨具“中國經驗” 的概念而具有理論生命力。 具體到糾紛化解機制上來， 不同糾紛的特性決定了糾紛化解主體的不同應對機制與合作樣態(tài)， 常規(guī)性矛盾與非常規(guī)性矛盾的二元界分是本文實證研究的起點， 本文借助了這種類型化的研究范式， 但在具體的論述過程中并不打算拘泥于“何為常規(guī)案件” “何為非常規(guī)案件” 的個案化描述中。

下文將圍繞以下幾個核心問題來展開論述， 即在法治國家的建設過程中行政機關和法院是如何既分工又合作的？ 二者的互動樣態(tài)是怎樣鑲嵌在轉型時期基層治理結構中的？ 多元合作樣態(tài)的內在機制為何？ 最后針對這種現狀應提出怎樣切實可行的完善措施？ 面對這些問題， 本文主要采取實證分析與類型化兩種研究方法。 文章的實證材料來源于筆者2017 年7月份在重慶渝北、 2017 年12 月在江蘇淮安、 2018 年4 月在湖北孝感等地的基層法院調研，調研通過深入訪談與浸入式參觀等方式來獲取質性經驗。

二、 常規(guī)性矛盾中的形式合作

糾紛多元化解改革試圖在行政機關與法院之間搭建常規(guī)化的合作渠道， 從實踐來看基本形成了合作組織網絡全覆蓋的局面， 但深入研究會發(fā)現行政機關和法院的合作需求內生于自身的糾紛應對機制中， 面對大量的常規(guī)性矛盾二者合作式微。

（一） 基層行政訴前過濾機制弱化

行政機關如果能在訴前有效化解矛盾， 就會從源頭上減少矛盾進入法院， 從法院角度而言這是糾紛多元化解最理想的樣態(tài)。 但從實踐來看， 基層行政機關訴前過濾機制弱化， 體現在以下幾個方面。

第一， 糾紛調處范圍縮小。 隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變， 我國的政府也從全能型政府向有限政府、 服務型政府轉變， 行政機關從主持公道、 決斷是非的“父母官”轉變?yōu)楸粍犹峁┕卜盏摹笆聞展佟保?由此導致行政機關調處糾紛的范圍大大縮小。 “近年來， 立法上行政裁決范圍不斷縮減， 如2008 年修正的《水污染防治法》 廢止了水污染損害賠償爭議行政裁決， 2010 年修正的《水土保持法》 廢止了相關損害賠償爭議行政裁決，2014 年修正的《消費者權益保護法》 取消了工商部門對消費者權益糾紛的裁決， 2014 年修正的《環(huán)境保護法》 取消了環(huán)保部門對環(huán)境污染賠償糾紛的裁決等。 行政調解也在逐步萎縮， 如2004 年修訂的《道路交通安全法》 取消了行政調解前置程序， 直接導致近年T 市法院受理的交通事故案件已占到整個民事案件數量的四分之一?！?江蘇省泰州市中級人民法院課題組： 《矛盾糾紛多元化解機制的實踐困境與路徑探析》， 《中國應用法學》2017 年第3 期。

第二， 啟動程序的被動性。 在八十年代之前， 基層行政強調從“從群眾中來， 到群眾中去” 的工作方法， 農村基層行政人員在與農民同工同酬的過程中需要主動掌握矛盾， 把問題化解在基層。 而在城市“單位制” 也為行政機關積極有效地管理社會矛盾提供了組織渠道和物質基礎。 而當下行政執(zhí)法則呈現出很大的被動性， 以行政調解為例， 行政調解提倡以當事人“自愿” 為前提， 在實踐中的表征之一就是行政機關介入日常糾紛應以當事人主動請求為原則， 其基本不會主動下基層處理糾紛， 而是坐在辦公室等待群眾前來反映問題。

第三， 糾紛調處程式化。 從調研中了解到， 在上個世紀八十年代之前， 很多基層干部白天和普通老百姓一起干活， 晚上就到居民家里調解糾紛， 很多時候調解矛盾到凌晨一兩點鐘， 甚至直接就在老百姓家里睡覺。 而當下行政機關對于老百姓反映上來的問題往往被動地記錄在案， 很難再耗費巨大精力來實質化解矛盾， 行政機關的程式化、 文牘化、 數字化傾向十分明顯。

第四， 化解糾紛時互相推諉。 首先是行政部門之間相互推諉。 依法行政試圖通過專業(yè)化的職責細分與法治化的職責一體來規(guī)范行政行為、 保障公民權益， 但在實踐中卻促使行政機關以法定程序、 職權范圍和權利邊界為借口來互相推諉責任、 回避民眾的實體訴求。 長期互動下來， 行政部門個個“遵紀守法” 但社會矛盾無人負責， 這種結果性無助的狀態(tài)促使群眾向行政機關求助意愿下降。 其次是司法兜底下的責任避讓。 在現代法治國家中司法成為糾紛化解的常規(guī)渠道， 從另一方面來說面對大量常規(guī)性糾紛行政機關具有了退路， 而實踐中行政機關為了減少麻煩直接把矛盾推向法院的情形也十分普遍， 致使司法在堅守“最后一道防線” 的同時又成為矛盾化解的“第一道防線”， 行政機關訴前過濾機制弱化。

基層行政機關及其職能部門糾紛化解職能弱化普遍發(fā)生， 對此很多學者進行了論述。 如陳柏峰發(fā)現基層警力在維持鄉(xiāng)村治安時從群眾路線逐漸轉向技術路線， 公安工作的程式化特征加強?參見陳柏峰： 《群眾路線三十年——以鄉(xiāng)村治安工作為中心》， 《北大法律評論》 2010 年第1 期。， 林輝煌也認為近年警務改革進一步強化了基層公安機關的官僚化趨勢?參見林輝煌： 《法治的權力網絡——林鄉(xiāng)派出所的警務改革與社會控制（2003-2012） 》， 博士論文， 2013年， 華中科技大學。； 田先紅研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法發(fā)現其從傳統(tǒng)的以解決問題為宗旨轉變?yōu)楫斚乱载瀼胤沙绦驗槟康亩饾u程式化?參見田先紅： 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機制的變化及其原因探析》， 《當代法學》 2010 年第5 期。； 夏呤蘭認為我國登記離婚機關由單位監(jiān)管責任向當事人自己責任的轉變?參見夏呤蘭： 《對中國登記離婚制度的評價與反思》， 《法學雜志》 2008 年第2 期。。正如有些研究者認為糾紛化解的理想模型應該是“金字塔” 式的， 但在我國卻過分強調法院的糾紛化解功能， 使糾紛多元化解機制呈現出“倒金字塔” 模式?同前注［14］。， 但上述研究表明我國糾紛化解體系的“倒金字塔” 模式并不簡單由司法擴張所致， 還是國家治理轉型背景下行政機關及其職能部門糾紛調處職能弱化的結果。

（二） 基層司法動力不足

從上文來看法院寄希望行政機關承擔起矛盾訴前過濾職能， 這一論斷容易致使我們得出這樣一個直觀的結論， 即法院對糾紛多元化解是積極欲求的， 而合作機制式微則單方面由行政機關職權弱化所致， 從調研來看事實并不如此。 例如為了更好地推進訴調對接工作， 司法解釋確定了調解協(xié)議經過法院確認具有與判決同等的效力?2011 年《最高人民法院關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》 第9 條規(guī)定“人民法院依法作出確認決定后， 一方當事人拒絕履行或者未全部履行的， 對方當事人可以向作出確認決定的人民法院申請強制執(zhí)行?！?。 但在實踐中法院卻并不樂于通過司法確認來實現矛盾的多元化解?“2010 年1 至5 月， 全省法院僅受理“調確字” 案件335 件， 辦結334 件，這與法院人民調解工作窗口同期調處糾紛的總量相比， 幾乎微不足道?！?參見浙江省高級人民法院聯合課題組： 《關于人民調解協(xié)議司法確認的調研》， 《人民司法》 2010 年第23 期。。 可見， 對于常規(guī)性矛盾法院的合作意愿具有多層次性——在訴前階段法院希望行政機關發(fā)揮過濾作用， 并不意味著在司法案件中法院也具有強烈的合作意愿。 相反， 對于已經進入司法程序的常規(guī)性案件， 法官更加傾向于在訴訟程序內例行化解， 法院合作動力不足的表征之一體現在法官的案外走訪活動上法官的案外走訪并不是一個專業(yè)術語， 泛指與庭審相對的庭下調查、 走訪、 調解活動。 隨著我國訴訟制度從職權主義向當事人主義轉變， 庭審裁判成為學界關注焦點， 而庭外的走訪活動則逐漸淡出學術視野。 但筆者認為法官的庭審之外的調查、 走訪、 調解不僅本身構成了糾紛多元化解的重要方式， 而且當案件已經進入司法程序后正是這些非審判活動突破了法院的封閉性， 為法院與其它糾紛化解主體的合作創(chuàng)造了空間。在這個層面上， 法院“走出去” 與糾紛多元化解“引進來” 是一體兩面的關系， 案外走訪活動遂成為考察法院在多元合作中行為取向的重要標尺。。

在上個世紀八十年代之前， 受馬錫五審判方式的影響， 法官的案外走訪、 調查、 調解成為常態(tài)， 筆者把它稱之為“矛盾化解為導向” 的案外走訪。 雖然這項制度延續(xù)至今， 但當下案外走訪活動的社會功能與運作機理已經發(fā)生了很大變化， 筆者把它總結為“以例行審判為導向” 的案外走訪， 以婚姻家庭案件為例， 其變化體現在以下幾個方面。

首先， 案外走訪的情形逐漸減少。 在上個世紀八十年代之前法院調查走訪的情形非常普遍。 從調研來看， 當下法官調查走訪一般僅限于以下三類案件： 一方當事人患有精神疾病的案件； 法院需要承受判決風險的案件， 如判決離婚； 缺席審判的案件。 除此之外坐堂辦案成為常態(tài)。 其次， 案外走訪的動機發(fā)生轉變。 在傳統(tǒng)的調查、 走訪、 調解活動中， 法官除了需要了解案件事實、 實質化解糾紛之外， 還承擔著重塑家庭關系、 以點帶面教育群眾的社會職能。 而當下調解則主要是為了降低審判風險， 特別是當司法責任制強化之后， 法官的歸責意識提高， 上述三種案件都具有較高的審判風險因此被類型化為必須走訪、 調查的案件， 對于其它大多數案件法官更傾向于居堂裁判。 再次， 案外走訪中法官的行為方式發(fā)生轉變。 在孝感調研時， 一位老法官說， 在八十年代他們下基層辦案時會穿便衣， 把車子停在村外很遠的地方， 進村后還假裝是當事人的親戚， 而這一切都是為了保存當事人的顏面、 緩和雙方對立情緒、 為日后的感情修復留下后路。 而如今法官則不會顧及那么多， 往往直接開著法院的公車、 表明法官身份， 雖然有時也會避免在公共場所送達， 但這主要是為了弱化當事人的對抗情緒以便讓其順利地在送達回執(zhí)上簽字。 最后， 案外走訪的內容也發(fā)生了轉變。 在八十年代法官下基層往往會和當事人拉家常， 甚至幫忙當事人做農活， 以爭取信任、 打開心結。 而當下走訪調解則圍繞著法律要點書面記錄關鍵問題。 從調研來看， 在同類案件中走訪詢問的問題也大多被類型化， 孝感A 市基層法院家事庭副庭長說， “我們只需要記錄幾個重點問題就可以了， 當事人談及無關問題時要適時打斷”。 當下的走訪、 調查、 調解更像是讓當事人回答事前已經制定好的調查問卷， 案外走訪活動的事本主義傾向十分明顯。

可見， 在傳統(tǒng)以“矛盾化解為導向” 的案外走訪活動中， 司法不僅需要了解案情、 實質化解矛盾， 而且需要矯正道德失范行為、 重塑基層秩序， 為了完成上述職能法官不得不借助基層行政力量。 而在當下“以例行審判為導向” 的案外走訪活動中， 非審判活動成為審判活動的自然延伸， 整個司法過程呈現出高度形式化與非人格化特征。 從法官的案外走訪活動可以看出， 司法在現代轉型過程中公共責任限縮， 克制、 中立、 保守成為法官的職業(yè)特征， 特別是在司法責任制強化之后頻繁的案外合作會給審判帶來更多的不確定因素， 再加上巨大的案件壓力， 法官無暇過多顧忌當事人的案外訴求， 以結案為目的批量、 高效地處理司法案件成為法官的理性選擇。 例行審判下， 法官向行政機關求助僅限于一些程序性事項， 如實在難以聯系到當事人時找到村委會、 居委會了解情況等。

從系統(tǒng)論視角來看， 在上個世紀八十年代法院和行政機關以實質化解矛盾為目的形成了雙向合作關系其包含了動態(tài)循環(huán)的兩個方面。 其一， 基層行政組織在矛盾未進入法院之前化解了大量的日常性糾紛， 對于一些特殊矛盾甚至直接過問、 插手案件。 其二， 從法院角度來說， 為了實質化解矛盾， 法院在了解案情、 搜集證據、 走訪群眾中會反過來尋求行政機關的幫助和介入， 甚至對于一些敏感、 難辦、 新型案件， 還會主動向基層黨政組織請示匯報。， 基本特征是二者都具有合作的“主體性” 與主動性。 而當下二者合作需求弱化， 糾紛多元化解機制式微。 實踐中很多改革都試圖改變這一現狀， 從行政機關方面， 主要是借助既有的行政體系搭建多元合作的組織網絡以湖北孝感A 市基層法院為例， 該法院在2016 年被省高院確定為全省家事審判方式和工作機制改革試點法院， 隨后其積極推進家事審判方式和工作機制改革。 在合作網絡上， A 市綜治辦在每一個村推薦了一至兩名網格員成為家事調查員， 承擔村莊內部的家事調查工作； A 市婦聯在每一個村推薦了一至兩名家事調解員， 承擔村莊內部的家事調解工作， 實際上這些調解員和調查員都是由村干部兼任。， 并輔以物質激勵如規(guī)定調解員、 調查員只要參與一次糾紛調解就可以獲得一百元的補助， 筆者訪談A 市家事法庭庭長“獲得補助的標準是什么？ 只要參與就算？ 還是非要把矛盾調解好？” 庭長說， 原則上采取參與性標準。 筆者認為以調解結果為標準確實有些強人所難， 甚至還具有架空司法的危險。 但如果僅以參與性為標準并沒有實質改變行政機關既有的文牘化、 形式化的工作方法， 直接的利益補償甚至還會產生新的尋租空間。。 筆者曾經跟隨A 市法院人員到農村送達， 由于聯系不上被告， 法官就抱怨說， “法院對外宣稱建立矛盾多元化解機制， 可是我們連村里的調解員、 調查員的電話都沒有， 他們也不知道我們是法官， 這些工作做得都很虛?！?可見新賦予的調解員、 調查員身份并沒有促使基層行政人員投入更多的精力來化解矛盾。 從法院方面， 改革試圖搭建訴訟與非訴之間的銜接機制、 推進訴調對接工作。 實踐中面對強大的司法政策， 法院不得不采取各種策略主義來應對改革， 如分離審判力量進行專職調解或者返聘退休法官進行特聘調解。 但這只是對法院內部資源的一種調離這種內部資源的調離體現在兩個方面， 首先是優(yōu)質案件資源， 那些易調解的案件是法院內部的優(yōu)質案件， 訴前調解只是把這部分優(yōu)質資源集中于訴前程序。 其次是法院內部的人力資源， 訴前調解要么抽離審判法官來進行訴前調解， 要么是聘請法院外的人員來進行專門調解， 這些都只是人力資源的調動而并沒有產生新得質效。， 難以真正突破法院既有的例行化審判方式， 更別說建立與外部組織的有機聯動， 因此， 一旦政策熱潮退去法院的訴調對接工作又恢復到原狀。 可見， 當下多元化解合作機制形式化是各糾紛化解子系統(tǒng)長期互動的結果， 單薄的利益激勵、 個別化的制度修補很難從根本上改變現狀。

三、 非常規(guī)性矛盾中的多中心協(xié)同治理

在制度構建上糾紛多元化解的組織網絡已相當完備， 但面對大量的常規(guī)性矛盾法院和行政機關合作形式化。 而社會轉型時期矛盾基數龐大與矛盾復雜多樣并存、 常規(guī)性矛盾與非常規(guī)性矛盾并存， 我們需要進一步思考的是針對一些非常規(guī)性矛盾， 行政機關和法院又呈現出怎樣的互動樣態(tài)？

（一） 以行政為主、 司法為輔的訴前糾紛化解

對于訴前非常規(guī)性矛盾， 一方面行政機關會積極化解， 另一方面法院在一些必要場合發(fā)揮了輔助性作用。

1． 行政機關在訴前實質化解矛盾

與常規(guī)性矛盾中訴前職能弱化不同， 對于非常規(guī)性矛盾行政機關會積極介入進來。 首先， 一些非常規(guī)性矛盾直接由行政機關的政策或者日常管理行為引起， 其難以回避。 其次，很多非常規(guī)性矛盾涉及群眾多、 社會影響大、 時間緊迫， 行政機關不得不提前介入以控制局勢、 防止事態(tài)惡化。 再次， 還有一些非常規(guī)性矛盾本身具有非適法性， 不僅最高法院規(guī)定了幾類特殊糾紛不予立案， 實務中法院也會動用各種策略避免棘手案件進入司法程序。 對于這些難以流入法院的糾紛會倒逼行政機關出面解決。 最后， 在“信訪信鬧不信法” 的背景下，當事人也很善于利用地方維穩(wěn)壓力， 通過各種途徑把問題“鬧大” 以逼迫行政機關出面協(xié)調。 在以上情形中行政機關都不得不整合各種力量來通力化解矛盾。

實踐中， 行政機關訴前化解非常規(guī)矛盾十分常見。 例如， 2017 年筆者在重慶渝北區(qū)調研了一起老人中暑猝死農業(yè)園區(qū)的事故。 從尸檢報告來看老人本身患有多種嚴重疾病， 高溫只是猝死的契機。 但死者家屬漫天要價并聚集親戚把尸體抬到園區(qū)外鬧事。 村中的綜治干部耗費了幾天時間來參與調解。 這個綜治干部之前在法院做過書記員， 為此事其還特意咨詢了之前的同事。 在兩邊談攏的過程中， 綜治干部不斷強調法律上的賠償數額， 并揚言“如果實在不給我們村干部面子， 你們去法院告好了”。 而在農業(yè)園那邊， 綜治干部雖也同情園區(qū)運氣不好， 但同時也堅決指出在法律上其逃不過賠償。 在綜治干部反復做工作下雙方最終協(xié)商解決了。

在上述案例中死者家屬與農業(yè)園區(qū)爭執(zhí)不下并聚眾挾尸鬧事， 村干部雖然一瓶水都沒喝到， 但仍會費盡心力來化解糾紛， 其之所以如此是因為挾尸聚眾鬧事社會影響惡劣參見尤陳?。?《尸體危險的法外生成——以當代中國的籍尸抗爭事例為中心的分析》， 《華東政法大學學報》2013 年第1 期。， 如果真的釀成惡性事件村干部也難逃其責， 鑒于這種潛在后果， 村干部不得不主動化解糾紛。從立法上來看， 很多地方糾紛調解條例都在行政機關“可以” 依申請調解之外單獨列出行政機關“應當” 主動參與調解的范圍可見， 以后果為導向， 行政機關在這些非常規(guī)性矛盾上的職責非常明確。 也有學者注意到在維穩(wěn)壓力下基層社會矛盾呈現出“政府兜底” 的現象參見楊華： 《 “政府兜底”： 當前農村社會沖突管理中的現象與邏輯》， 《公共管理學報》 2014 年第2 期。， 面對這種治理壓力， 地方政府遵循“不出事” 的邏輯而消極治理， 甚至為了控制事態(tài)而采取各種擺平策略參見賀雪峰、 劉岳： 《基層治理中的“不出事” 邏輯》， 《學術研究》 2010 年第6 期。。

2． 法院在訴前的協(xié)調性角色

值得注意的是， 上述糾紛雖未進入訴訟程序， 但法院在被動、 克制的同時， 還以退場的方式“在場” ——司法雖然沒有直接介入合作關系中， 但在利益各方難以達成一致性意見時仍發(fā)揮了應有作用。 一方面， “如果實在不給我們村干部面子， 你們去法院告好了”， 相對于訴訟的弊端， 調解具有各種優(yōu)勢， 當村干部調解這一“友情性” 的協(xié)助可能因為當事人的執(zhí)拗而退場時， 村干部釋明訴訟風險的過程就形成了一種壓力機制而促使當事人讓步。另一方面， 在雙方拉攏的過程中， 綜治干部不斷重申自己當過法院書記員的身份以及走法律程序的可能結果， 可見， 在各方對賠償標準爭執(zhí)不下時， 法律成為定紛止爭的標準， 促使各方在漫天要價的過程中具有了參考的“度”。 而實踐中當出現重大事件時， 地方政府往往會成立各種綜合辦公室、 專項工作小組來統(tǒng)籌黨、 政、 司各方資源， 很多時候法院也被囊括進來。 此時法院并未行使傳統(tǒng)意義上的審判職能， 而是以法律服務角色參與基層治理。 其作用體現在兩個方面， 其一， 作為法律智囊， 為地方政府界定權力邊界、 確保行為合法性以及探尋法律上的最優(yōu)方案提供司法建議； 其二， 在各方爭執(zhí)不下時通過法律釋明來定紛止爭。 特別是在“訴訟工具主義”“訴訟工具主義” 是指當事人對訴訟報以投機心態(tài)， 打官司并不是為了追求司法正義， 而是為了得到判決結果， 從而便于自己在訴訟和非訴解決渠道之間進行利弊對比， 以實現自身利益最大化。比較盛行的當下， 司法權威作為相對中立的第三方（雖然法院的提前介入容易貼上“官官相護” 的標簽， 司法“公正性” 難免被質疑， 但在管轄法院幾乎固定的縣域范圍內， 法院的意見幾乎代表了判決的可能結果） 向當事人預告司法結果， 縮短了雙方博弈流程， 在這個層面司法發(fā)揮了自身的特有優(yōu)勢。 總之， 在非常規(guī)性矛盾的訴前階段形成了以行政為主、 司法為輔的合作樣態(tài)。

（二） 非常規(guī)性案件中的協(xié)同治理

當非常規(guī)性矛盾進入法院之后就成為非常規(guī)性案件， 實踐中如外嫁女問題、 企業(yè)破產、勞資糾紛、 土地承包、 征地拆遷、 群體性事件等體現了轉型時期的結構性矛盾。 一方面， 這些案件承載了地方政府的治理需求， 為了確保結果可控， 地方政府會通過各種途徑來協(xié)調督辦案件。 另一方面， 這些案件利益牽連復雜而超出當下司法的承載力， 對法院來講依托黨政機關統(tǒng)籌協(xié)調各方關系不免是一種優(yōu)化選擇。 因此， 在很多非常規(guī)性案件中行政機關和法院都具有實質合作的需求， 這里的“實質性” 是相對于形式合作而言， 二者的合作指涉到案件的實體處理結果。

在現代法治社會的制度設計中， 司法機關在糾紛化解上承擔著兜底功能， 而行政機關則逐漸剝離了糾紛化解的職能， 因此， 在是否合作與怎樣合作上行政機關具有了選擇權和主導權。 但下述這些典型的非常規(guī)性案件， 與行政機關具有強關聯性， 行政機關常常會與法院進行協(xié)同治理。 1． 行政案件。 實踐中行政糾紛能否立案法院往往會仔細斟酌， 而一旦立案成功作為被告的行政機關就與法院發(fā)生關聯。 與常規(guī)糾紛中司法例行化的現狀不同， 法院在行政案件中更像是一個多方利益的協(xié)調者角色， 在法院的積極作用下大多數行政案件都是以撤訴、 駁回起訴、 移送、 終結等非審判方式結案。 2． 涉府經濟案件。 除了行政訴訟之外， 地方政府因發(fā)展地方經濟而卷入民事訴訟也非常普遍。 筆者在江蘇淮安調研時有一個案件涉及到當地鎮(zhèn)政府， 如果嚴格按照法律來判政府需賠償幾百萬元， 于是承辦法官主動向其澄清厲害關系， 在法院的建議下政府調整策略與當事人進行了和解。 從法院角度講在權衡案件后果后徑直裁判成為下策。 而給行政機關“通氣” 行為不僅傳達了法院的尊重與情義， 還釋明了法律后果， 間接宣誓了司法權威。 這種“和諧” 而不是“對抗” 的互動方式不僅保證了法院對行政行為的監(jiān)督， 而且也避免了地方政府陷入無休止的債務糾紛中去， 二者的互動非常微妙。 3． 威脅地方安全穩(wěn)定的案件。 威脅地方安全穩(wěn)定的案件往往包含了一些可識別因素， 如涉案人數多、 案件標的大、 惡性事件、 社會影響大、 當事人纏訴上訪等。 如地方大型企業(yè)破產案件不僅牽扯到多方債務關系還涉及大量員工的后期安置問題， 面對這類極易引發(fā)群體性事件的重大案件， 協(xié)同法院來維護地方安全穩(wěn)定成為了政府的首要目標。

在非常規(guī)性案件中行政機關與法院雖具有協(xié)同治理需求， 但案件已經進入法院， 二者的合作不得不在既有的司法程序和法律框架內尋求自洽， 具體有以下幾種方法。

第一， 立案上的策略主義。 雖然2015 年確定了立案登記制度， 但實踐中對一些“進來了就出不去的” 的棘手案件， 立案并不是那么容易。 對于這些棘手案件既可能是因為行政機關提前打過招呼， 而更多的時候則依靠立案法官在長期實踐中形成的“類型化” 識別方法來判斷， 即一旦發(fā)現訴狀中當事人眾多、 涉及政府、 包含上訪材料等就需謹慎對待——立案庭會向對口的審判庭提前匯報， 再由對口的審判庭討論商榷， 在涉府案件中法院還會視情況與涉事機關事前溝通， 從而綜合決定是否準予立案。 對于不易立案的案件， 法院會運用各種解說技巧和應對策略如以訴訟主體適格、 訴訟理由正當、 法院管轄權、 訴訟時效以及群體案件中部分當事人信息是否健全等理由來拒絕立案。

第二， 司法調解的運用。 在非常規(guī)性案件中司法調解的制度優(yōu)勢是相對于審判而言的。首先， 很多非常規(guī)性矛盾具有非適法性， 在法律缺位的情況下司法調解能夠避免剛性適用法律所帶來的弊端； 其次， 調解作為個案化的處理方式弱化了判決可能帶來的規(guī)則示范效應；再次， 相對于判決非此即彼的判斷， 調解則可以“和稀泥”， 成為法官避錯的方法； 最后，在信息時代中很多非常規(guī)性案件會迅速成為社會熱點， 而調解結案則在“自愿” 的原則下降低社會輿論聚焦司法裁判的風險。 除此之外， 司法調解在程序法和實體法上的雙重軟化還為法院、 政機關的協(xié)同合作創(chuàng)造了更多空間。 鑒于調解在應對非常規(guī)性案件上的制度優(yōu)勢，司法實務中甚至出現強制調解現象， 為學界所詬病相關研究可參見張衛(wèi)平： 《訴訟調解： 時下勢態(tài)的分析與思考》， 《法學》 2007 年第5 期； 周永坤： 《論強制性調解對法治和公平的沖擊》， 《法律科學》 2007 年第3 期； 王福華： 《論訴前強制調解》， 《上海交通大學學報》 （哲學社會科學版） 2010 年第2 期等。。

第三， 非審判環(huán)節(jié)的融通合作“非審判環(huán)節(jié)” 并不是一個專業(yè)術語， 泛指相對于“形成判決書” 這一司法過程之外的其它司法活動， 法院與行政機關的合作除了直接圍繞著判決的實體結果展開之外， 二者在非審判環(huán)節(jié)也存在著廣泛的合作， 而且相對于判決環(huán)節(jié)受制于程序法和實體法的雙重約束， 非審判環(huán)節(jié)的融通合作靈活得多。。 從調研來看， 行政機關和法院在非審判環(huán)節(jié)的互動合作更為普遍。 第一， 送達環(huán)節(jié)。 訴訟文書能否送達決定了案件能夠順利推進， 而怎樣去送達、 什么時候去送達具有融通空間。 第二， 調查取證環(huán)節(jié)。 對于一些通過私力難以獲取的關鍵證據， 當事人可以申請法院調查取證， 而能否如期獲取證據則取決于法院和行政機關的互動狀況。 第三， 訴訟時間的控制。 化解非常規(guī)性矛盾時間把控成為一種戰(zhàn)略戰(zhàn)術。 司法實務中把簡易程序變更為普通程序來延長審限是常用策略， 除此之外， 是否當庭宣判、 庭下何時宣判也帶來了不同的審判效果。 第四， 執(zhí)行環(huán)節(jié)。 相對于判決是確定權利義務的過程， 執(zhí)行才能真正實現實體權力的變動。 對于立刻執(zhí)行可能會激化矛盾的案件， 地方政府則可以提醒法院執(zhí)行局先緩一緩， 而對于需要立即執(zhí)行才能穩(wěn)定局勢的案件， 行政機關則可以調動各方資源來協(xié)助法院完成執(zhí)行工作。

第四， 法律解釋在法治與治理間的彌合。 雖然在理論上， “法律方法究竟是指引與約束法律人解決法律問題的獨特方法， 抑或僅僅是對法律人實際上以其他方式所確定之結果的事后裝飾與話語修辭， 由此形成了關于法律方法的“肯定論” 與“否定論” 之爭。”王琳： 《法律方法是法官對判決的合理化手段嗎？》， 《政治與法律》 2019 年第2 期。但不可否認在司法實務中法律解釋成為法官優(yōu)化判決方案的技術性手段。 有學者研究認為法條至上、 原則裁判與后果權衡成為法院應對不同案件的裁判方法參見任強： 《司法方法在裁判中的運用——法條至上、 原則裁判與后果權衡》， 《中國社會科學》 2017 第6 期。， 而在非常規(guī)性案件中， 司法審判首先須在法律上站得住腳， 在這個前提下法官需要通過法律解釋來為地方治理意圖尋找足夠的法律支撐， 以實現多維平衡。

（三） 多中心主義的合作模式

在上個世紀八十年代， 司法高度依賴于地方黨政機關而形成了以黨政為核心、 司法等相關部門附著于其上的糾紛調處體系。 隨著法治現代化的推進， 司法和行政機關之間的協(xié)同治理范圍從一般案件退縮到非常規(guī)性案件， 但我們需要進一步思考的是， 在這些非常規(guī)性案件中， 二者的合作關系是否又回到了傳統(tǒng)的“依賴與被依賴” 模式？ 本文認為在幾十年的法治國家建設過程中， 相繼推進了黨政分開、 依法行政、 司法獨立等配套改革， 法院和地方政府的關系很難再用“依賴與被依賴” 這一簡單的論斷來概括。 與傳統(tǒng)時期黨政機關主導的“一中心” 糾紛化解模式不同， 行政機關和法院形成了以事件為中心、 以矛盾的調處階段為標準的多中心主義合作模式“多中心治理” 最早由奧斯特羅姆提出， 其主要是在集權和分權之外探討第三條道路， 其核心在于因地制宜的分級、 分層、 分段采取多樣性的制度安排， 主張政府、 市場和社區(qū)之間進行協(xié)調合作， 相關論述可參見張克中： 《公共治理之道： 埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》， 《政治學研究》 2009 年第6 期。 本文在此并不打算深究“多中心治理” 理論的本源， 而是賦予了其新的意涵。， 具體來說體現在以下幾個方面。

1． 訴前以行政機關為主導的多元合作模式

在非常規(guī)性矛盾的訴前階段行政機關成為糾紛化解的主導者， 為了平息矛盾行政機關會統(tǒng)籌協(xié)調各部門資源， 在很多時候法院也被囊括進來。 但值得注意的是， 此時的法官是法律服務者的角色（盡管不排除其提供法律服務是具有價值指涉的）， 而不是審判者的角色。 這表明在訴前階段地方政府雖對法院有功能需求， 但未經立案程序其對司法資源的利用不得不有所限制。 從法院角度來說， 其之所以樂于進行訴前協(xié)助， 主要是由于訴前化解從源頭上減少矛盾進入法院。 而實踐中法院認為訴前協(xié)調成本太大， 其仍有很多拒絕的理由。 例如賀欣以外嫁女糾紛為例， 向我們展示法院如何借助既有法律規(guī)定來排除對外嫁女糾紛的直接審查， 從而倒逼鄉(xiāng)縣政府對這類矛盾進行實質處理參見賀欣： 《為什么法院不能接收外嫁女糾紛——司法過程中的法律、 權利和政治》， 《法律和社會科學》2008 年第3 卷。。 可見， 在非常規(guī)矛盾得訴前階段， 行政機關成為糾紛化解的主導者， 法院在發(fā)揮輔助性作用的同時基本秉持了被動、 中立、 保守的內在品質。

2． 進入訴訟程序后法院在合作中主導性增強

從法院方面來講其主導作用增強可以從以下幾個方面來理解。 首先， 司法裁判的自主性， 即外部政治意圖只有經過法律轉化才能進入司法案件。 雖然法院內部建立在法官——庭長——分管院長——院長之上的行政管理體制成為外部壓力傳輸的通道（正是在這一點上“司法行政化” 廣為學者所詬?。?。 但反過來院長——分管院長——庭長——法官其政治屬性逐漸減弱而法律專業(yè)性逐漸增強， 這促使外部壓力向內傳輸時經歷一個去政治化過程。 地方治理意圖依靠司法的技術處理與法律轉化在很大程度上把法院置于衡平各方利益的核心地位。

其次， 法院的自身利益， 即與地方黨政機關互動過程中， 法院是否愿意合作以及怎樣合作往往承載了法院的自身利益。 一方面， 與“司法地方化” 的正統(tǒng)研究不同， 當下法院對很多非常規(guī)性矛盾的駕馭能力有限， 為了降低審判風險法院常常會主動向黨政機關匯報以尋求支持。 另一方面， 對于一些承載了地方治理意圖的案件， 外部的政治壓力只是法院考量的因素之一， 除此之外當事人的情緒、 社會輿論導向、 在“合法律性” 的風險以及人情關系的損耗等都是法院必須綜合權衡的因素。 例如有些研究者發(fā)現面對雙重逆向壓力案件， 法院在服從政治壓力的同時還需平復社會壓力， 從而折衷判決方案參見王倫剛、 劉思達： 《基層法院審判委員會壓力案件決策的實證研究》， 《法學研究》 2017 第1 期。。 可見， 司法實踐中法院會根據自身利益來調整與行政機關的合作方式和合作尺度。

再次， 上下級法院的組織屏障。 相對法院與行政機關的橫向關系來說， 上下級法院之間的縱向互動更加緊密相關論述可參見以下論文， 賀衛(wèi)方： 《司法改革中的上下級法院關系》， 《法學》 1998 年第9 期； 趙小軍、趙化宇： 《關于實現我國高院跨區(qū)設置、 法院垂直管理暨三審終審制度之構想》， 《甘肅政法學院學報》 1999年第3 期； 毋愛斌、 王聰： 《司法權獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點》， 《云南大學學報》（法學版） 2014 年第2 期等。， 甚至還有學者研究發(fā)現借助司法高層權威、 訴諸集體主義成為法院發(fā)展行政訴訟法的主要方式參見余凌云： 《法院如何發(fā)展行政法》， 《中國社會科學》 2008 年第1 期。。 由此看來， 即使在很多非常規(guī)性案件中外部政治約束客觀存在， 但與傳統(tǒng)時期法院的高依賴性不同， 這種政治壓力如果與法院的自身利益、 司法裁判的自主性難以兼容， “審判獨立” 的理念意識、 訴訟程序的既有設置、 法律條文的剛性規(guī)定以及上下法院的組織屏障都能成為法官排斥外部干預、 進行自我保護的制度資源， 法院在協(xié)同治理中擁有更多的話語權與自主性。

最后， 從行政機關而言， 一方面， 其與法院的力量對比具有此消彼長的關系， 上文所述法院主導性增強從另一個側面也論證了行政機關作用力的相對弱化。 除此之外， 在依法治國的大環(huán)境中行政機關自身也發(fā)生了一些變化。 首先， 隨著相關懲戒措施出臺中央全面深化改革領導小組通過了《領導干部干預司法活動、 插手具體案件處理的記錄、 通報和責任追究規(guī)定》 （中辦發(fā)［2015］ 23 號） ， 中央政法委發(fā)布了《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》（中政委［2015］ 10 號） ， 最高人民法院據此發(fā)布了《人民法院落實〈領導干部干預司法活動、 插手具體案件處理的記錄、 通報和責任追究規(guī)定〉 的實施辦法》 （法發(fā)［2015］ 10 號）。， 行政機關直接干預司法的成本提高。 特別是在自媒體時代， 信息傳播的快速化和廣泛化加大了司法公開的力度， 這些客觀約束迫使行政機關守法意識提高。 其次， 隨著市場法治化程度提高， 行政機關在發(fā)展地方經濟過程中遇到的法律問題逐漸增多、 專業(yè)性逐漸增強， 在正向互動上地方政府更加依賴于法院這一“專業(yè)咨詢機構” 為其提供法律服務筆者在江蘇調研時， 一基層法院的領導說政府碰到很多拿不準的法律問題， 為了避免日后產生糾紛， 其都會提前向法院咨詢， 在他看來現在法院很像政府的“專業(yè)法律咨詢機構”。， 從反向后果來說， 如果行政機關的宏觀經濟行為受到法院的否定性評價給地方經濟帶來的連鎖影響將是廣泛而深遠的， 因此， 行政機關依賴法院為地方經濟保駕護航， 客觀上也促后者地位的上升。

3． 以事件為中心的熟人互動網絡

從調研來看， 行政機關與法院的日?；右跃唧w事件為中心， 體現為： 第一， 以實際需求為導向即時啟動合作， 既可能是行政機關主動打招呼、 協(xié)調督辦案件， 也可能是法院主動向行政機關請示匯報， 尋求幫助； 第二， 一旦矛盾被攻克單次合作就告結束； 第三， 二者之間具有極強的互助性而難以形成一個穩(wěn)定的權力支配結構。 經過多次互動， 在一個縣域范圍內基層法院和地方政府具有長遠的合作預期而需彼此顧及情面。 而“相互” 給面子就意味著當下法院并不是簡單地依附于行政機關， 相反行政機關也需適度顧及法院的利益。 例如上述案例中法院向地方政府私下“通氣” 的行為， 表面上是法院維護了地方政府的利益， 但反過來法律也賦予了法院徑直裁判的權限， 這構成了法院衡平地方黨政關系的潛在力量。 從實然層面法院不撕破臉皮也是其積攢“人情” 之舉， 是承載了法院利益的主動性行為。 在亦公亦私的關系中， 非常規(guī)性矛盾的協(xié)同治理不僅體現了多元合作這一正式制度因子， 而且折射出行政機關與法院建立在私人情分之上的非正式合作關系。

四、 糾紛多元化解雙重面向的內在機制

行政機關與法院在糾紛多元化解中的合作樣態(tài)內生于轉型時期法治與治理參見陳柏峰、 董磊明： 《治理論還是法治論——當代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構》， 《法學研究》 2010 年第5 期。之間的張力與衡平。 一方面社會矛盾數量激增， 矛盾基數龐大， 行政懸浮化與司法中心主義的法治建設相互促進， 法院不得不在司法程序內部高效、 批量化解常規(guī)矛盾， 多元合作形式化。 另一方面轉型時期矛盾的復雜性與多樣性并存， 當事人的策略行動更是擴大了常規(guī)性矛盾向非常規(guī)化轉變的風險， 壓力型體制以非常規(guī)型矛盾為防范對象， 促使行政機關和法院合力攻破非常規(guī)型矛盾成為必須， 而條塊關系的組織網絡又為這種合作提供了可能。 具體而言， 其內部機制體現在以下幾個方面。

（一） 基層行政懸浮化

在傳統(tǒng)社會的雙軌政治體制中參見費孝通： 《鄉(xiāng)土中國》， 上海人民出版社2006 年版， 第145—160 頁。， 中國呈現出上下分治的局面參見曹正漢： 《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》， 《社會學研究》 2011 年第1 期。。 隨著中國共產黨建立政社合一的人民公社制度， 雙軌政治結束。 而黨的十一屆三中全會以后， 人民公社制度轉變?yōu)檎浄珠_、 鄉(xiāng)政村治的新二元結構。 在稅費時代， 雖然國家與基層社會的關系相對松散化， 但在對農民籌資籌勞的過程中， 基層政府組織與廣大農民的共生關系得以繼續(xù)延續(xù)。稅費改革之后， 在“城鄉(xiāng)一體化” “以城帶鄉(xiāng)、 以工補農” 的戰(zhàn)略部署下， 國家開始對農村進行資源輸入， 基層行政中心轉變?yōu)橄蛏蠣庂Y跑項而與基層群眾關聯弱化， 面對大量的常規(guī)性矛盾基層行政文牘化、 程式化傾向十分明顯。 而在城市社會， 基層行政懸浮化是伴隨著“單位制” 的弱化而產生的。 在改革開放之前， 單位制集經濟資源、 政治動員與社會控制于一體， 國家通過“單位” 有效的掌控和化解了城市社會的大量矛盾。 而改革開放后， 單位制功能弱化， 相對松散的社區(qū)制隨之興起， 行政機關官僚化、 程式化的工作方式難以實質性化解矛盾， 基層行政“懸浮化”參見周飛舟： 《從汲取型政權到“懸浮型” 政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》， 《社會學研究》2006 年第3 期。。 伴隨著行政方式的轉變， 基層行政機關化解糾紛的能力也弱化了。 一方面， 執(zhí)法權上移弱化了基層行政權威。 另一方面， 傳統(tǒng)熟人社會向陌生人轉變， 基層原子化、 個體化趨勢加強， 在價值多元的背景下公共輿論對道德失范行為懲罰力度弱化， 基層社會內生秩序的紊亂增加行政組織調處糾紛的難度。 行政機關應對社會矛盾的“不欲” 和“不能” 相互促進， 基層行政懸浮化。

（二） 法治現代化的制度轉型

在法治現代化過程中， 社會矛盾化解體系的變化體現在以下三個方面。 首先， 在糾紛化解方式上行政權力讓位于司法權力成為普遍趨勢。 在上個世紀八十年代末開始的政治體制改革， 按照現代分權理論推進法治國家建設， 其核心是將綜合性的行政權力進行重新組合， 把基層黨政機關如公安派出所、 婦聯、 司法所、 政法委的糾紛化解職能剝離出去， 同時建立以訴訟為中心的糾紛化解制度。 隨后降低訴訟費、 建立立案登記制等司法便民措施相繼出臺，進一步確保司法在化解糾紛上的基礎地位。 在法治國家建設過程中， 行政權力讓位于司法權力是必然趨勢， 也構成了理解我國當下糾紛調處體系的基本背景。 其次， 司法形式化特征加強。 審判方式由職權主義向當事人主義轉變的過程中法官中立、 被動的特征加強。 再加上轉型時期社會矛盾頻發(fā)司法負荷過重， 而降低訴訟費、 立案登記制等司法便民措施進一步降低訴訟門坎， 面對龐大的案件壓力， 坐堂例行審判成為提高司法效率的辦法， 法官案外合作需求弱化。 最后， 依法行政進一步促使基層行政程式化。 依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)， 隨著上個世紀90 年代行政訴訟法的頒布， 依法行政在規(guī)范政府行為、 保障公民權益方面發(fā)揮了積極作用， 但另一方面也促使政府從“行政” 轉變?yōu)椤皥?zhí)法”， 行政官員也從傳統(tǒng)的“父母官” “人民公仆” 轉變?yōu)椤肮珓諉T” “事務官”參見凌斌： 《科層法治的實踐悖論： 行政執(zhí)法化批評》， 《開放時代》 2011 第12 期。， 行政機關注重權力邊界的同時日益消極執(zhí)法， 在遵守行政程序的同時日益程式化， 致使以矛盾實質化解為導向的多元合作機制弱化。

（三） 壓力型體制下的責任治理

轉型時期穩(wěn)定和發(fā)展成為時代主題， 國家通過信訪制度、 目標責任管理、 一票否決機制形成了壓力型體制壓力型體制是指“一級政治組織為了實現經濟趕超， 完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”， 榮敬本、 崔之元等： 《從壓力型體制向民主合作體制的轉變： 縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》， 中央編譯出版社1998 年版， 第28 頁。 具體到糾紛化解上， 壓力型體制把行政機關和法院都作為考核對象， 把社會矛盾的管理工作進行數量化分配和指標化管理， 一旦地方政府、 司法機關在化解糾紛上未達到考核指標將受到懲罰的一套運作機制。來下沉治理任務， 壓實基層治理責任。 而很多非常規(guī)性矛盾涉及群眾多、 利益牽涉廣、 后果嚴重遂成為壓力型體制的重點防控對象。

首先， 以糾紛調處結果為標準強化行政和法院的風險意識和責任擔當。 在壓力型體制中， 如果行政機關和法院合法合規(guī)地應對糾紛但仍然沒有防范否定性事件發(fā)生， 二者還是會受到考核體系的負面評價甚至一票否決。 結果主義的考核標準突破了程式主義糾紛應對路徑， 反逼行政、 司法機關為實質化解矛盾而通力合作。 其次， 責任追究的屬地原則與直接責任者原則相結合促使行政機關與法院具有共同的治理目標。 壓力型體制秉持矛盾化解在基層的理念如《信訪條例》 第4 條規(guī)定， “信訪工作應當在各級人民政府的領導下， 堅持屬地管理、 分級負責， 誰主管、 誰負責， 依法、 及時、 就地解決問題與疏導教育相結合的原則?！?， 地方黨政機關在享有整體治權的同時為本轄區(qū)內所有突發(fā)事件（包括司法案件） 負責。 除此之外， “把矛盾化解在基層” 意味著需要盡可能把矛盾解決在最低層級， 這促使同一轄區(qū)的行政、 司法機關努力尋求合作而避免把矛盾傳遞到更高層級。 最后， 壓力型體制的責任末梢通過組織延伸到個人。 壓力型體制層層分解責任目標， 逐級簽訂責任狀， 從而在上下組織之間、 個體與集體之間形成連帶責任， 最終給行動者施加了雙重壓力——任何減分項” “否決項” 事件不僅關涉?zhèn)€人福利績效， 而且會給集體蒙羞并負疚于其他人。 這促使行動中的個人必須具有大局意識與集體觀念， 下級需要事無巨細地向上級反映情況， 特別是針對壓力體制下的重點防控事項更應縱觀全局、 綜合考量。 這種連帶責任不僅在行政科層體制中表現明顯， 而且對更追求“平面化” 管理的法院也產生了重要影響即如果一起司法案件受到否定性評價， 不僅案件的直接承辦法官需要承擔責任， 該庭室在法院的排名將受到影響， 庭長、 分口管理的副院長會受到院長的批評， 在“一崗雙責” 的體制下法院院長的政績升遷還會受到牽連， 甚至整個法院在同級法院之間的績效排名也會被拉后。， 促使審判獨立超越了法官個體層面而形成了以“法院整體本位”參見顧培東： 《法官個體本位抑或法院整體本位——我國法院建構與運行的基本模式選擇》， 《法學研究》2019 年第1 期。為特征的風險防控體系。 總之， 壓力體制以責任高壓的方式促使行政、 司法機關突破自身例行化的工作方法， 整合科層體系中已經分化的各項職能， 疏通組織和個人之間的信息屏障， 促使行政機關和法院面對非常規(guī)性矛盾具有合作的需求與可能。

（四） 條塊關系下的組織網絡

受中國傳統(tǒng)政法體制影響參見羅峰： 《政權系統(tǒng)中黨的組織建設： 歷程、 特征及其有效性分析》， 《政治學研究》 2009 年第4 期。， 法院和行政機關并不是分權理論下孤立的、 封閉的系統(tǒng)，而是鑲嵌在相互交錯的條塊結構中， 這為二者收放自如的合作關系提供了組織條件。

在條條上， 上下級法院之間關系緊密。 《憲法》 第132 條規(guī)定， 上下級法院之間是“監(jiān)督” 與“被監(jiān)督” 的關系。 但在實踐中“受種種因素影響， 我國上下級法院之間的審判‘監(jiān)督’ 機制帶有很強的行政化色彩， 無論是自下而上的案件請示、 重大事項提前報批、 案件內審， 還是自上而下的提前介入、 掛牌督辦， 都近似于半行政化的操作模式?！焙畏?《論上下級法院的職權配置——以四級法院職能定位為視角》， 《法律適用》 2012 年第8 期。而且， 上級法院對下級法院的人事調動特別是法院院長任免具有較大影響力參見劉忠： 《條條與塊塊關系下的法院院長產生》， 《環(huán)球法律評論》 2012 年第1 期。。這些都會促使中國上下法院之間從理論上的“監(jiān)督” 關系演變?yōu)閷嵺`中的“領導” 關系，裁判法官“個體” 層面的審判獨立受到限制， 特別是在非常規(guī)性案件中形成了對審判風險的條條防控系統(tǒng)。

在塊塊上， 黨委成為行政、 司法內外銜接的節(jié)點。 黨的領導是中國政治體制運作的核心， 根據《黨章》 第48 條規(guī)定“黨組發(fā)揮領導核心作用”， 而實踐中法院黨組也從人事調動、 績效考核、 評優(yōu)評先、 重大司法案件方面上來統(tǒng)領全院工作。 而《黨章》 第49 條規(guī)定“黨組必須服從批準它成立的黨組織領導”， 在塊塊關系上法院黨組則處于地方黨委的領導之下。 從實踐來看， 法院黨組需要以匯報工作等方式定期列席地方黨委會議， 在財務裝備、經費返還、 辦公用房等事項上法院黨組還需要與地方黨委打交道。 除此之外， 政法委還是黨委管理政法工作的專門部門。 而實踐中囊括了公、 檢、 法、 司、 政法委等各個部門的維穩(wěn)辦公室、 綜合治理辦公室、 信訪辦公室、 專項工作小組也為地方黨政機關整合治理資源、 協(xié)調各方關系提供了重要渠道。 總之， 通過多條組織途徑與微觀互動， 地方黨委通過法院黨組對法院保持了政治權威。 在大量的常規(guī)性案件中這種權威會隱退， 而一旦非常規(guī)性矛盾出現，司法所承受的外部政治壓力就十分明顯“政法部門要處理各種社會矛盾， 沒有黨的領導怎么行？ 當然， 政府部門也不要把什么矛盾都上交給黨委，一般的案子， 一般的事情， 依法去辦就是了， 重要的問題， 重要疑難的案子， 牽連到這里那里， 事關重大，一定要主動向黨委請示報告。 這樣， 才能更好地依法正確處理問題?！?《彭真文選》， 人民出版社1991 年版，第605 頁。。

在條塊上， 黨政機關與法院互動渠道更加豐富。 除了條條、 塊塊的組織網絡之外， 條塊之間也呈現出交織相錯的局面。 如果案件難以協(xié)調， 地方黨委可以先向上級黨委反映情況，通過上級黨委向上級法院黨組用力， 上級法院再向下級法院協(xié)調， 從而在條塊關系的雙層結構中調整地方的治理需求與司法審判之間的關系。 同時， 也可能相反的處理路徑。 即如果地方治理需求實在難以與法院利益兼容， 為了尋求組織支持， 法院黨組可以先向上級法院黨組反映情況， 由上級法院黨組向上級黨委請示匯報， 再由上級黨委協(xié)調下級黨委來平衡黨政機關與法院之間的力量對比。 甚至“如果案件有不同層級且相互沖突的政治壓力， 法院一般會通過這些政治壓力共同的上級來進行協(xié)調?！蓖白ⅲ?7］?？梢?， 在條塊關系中黨政機關與法院的協(xié)調渠道十分發(fā)達。

（五） 策略互動中常規(guī)矛盾的非常規(guī)化

面對制度上眾多糾紛化解渠道， 民眾的選擇偏好與策略行動促成了矛盾化解的實然狀態(tài)。而實踐中糾紛多元合作的雙重面向也帶來了雙重效果——常規(guī)矛盾的例行化解無力關注當事人的實質需求， 而在非常規(guī)性矛盾的協(xié)同治理中當事人維權或謀利的機會增大。 對比之下把常規(guī)矛盾向非常規(guī)矛盾轉化就成為一種理性選擇。 首先， 受傳統(tǒng)官文化的影響， 中國民眾“青天”意識濃厚， 往往覺得官越大、 層級越高越能伸張正義。 除此之外“會哭的孩子有奶吃”， 民眾還十分善于利用地方政府“怕出事” 的邏輯， 為了引起高層注聚集群眾、 籍尸鬧事、 纏訪鬧訪等“鬧大” 事件層出不窮， 而一次“鬧大” 所獲得的額外利益會形成示范效刺激更多民眾不愿通過常規(guī)渠道來化解矛盾。 可見， 在當事人“鬧大” 和地方政府堅決“不開口子” 的拉鋸戰(zhàn)中， 一方面為了避免潛在隱患， 消極執(zhí)法和例行審判成為行政機關和法院的自保方法， 二者官僚化、 程式化特征進一步增強。 另一方面， 在“鬧大” 升級的過程中一旦出現惡性事件， 司法、 行政機關又會采取各種擺平策略。 在當事人的策略推動之下“小事鬧大” 和“大事化小” 就成為中國社會解決問題的兩種共生邏輯參見韓志明： 《“大事化小” 與“小事鬧大”： 大國治理的問題解決邏輯》， 《南京社會科學》 2017 年第7 期。， 民眾與行政機關、 法院之間機會主義的互動方式進一步鞏固了糾紛多元化解的雙重面向。

在“三權分立” 理論下， 立法、 行政、 司法分開， 法院成為糾紛化解的常規(guī)機構， 帶來的副作用就是司法一元獨大而其它非訴化解方式式微。 從我國來看， 面對常規(guī)性矛盾， 多元合作形式化從另一個側面表征了我國上個世紀八十年代以來以“司法中心主義” 為導向的現代法治建設成果。 而面對非常規(guī)性矛盾， 我國法院和行政機關又能夠迅速形成緊密的合作關系則體現了我國矛盾調控體系的特有屬性， 從根本上依托于以黨為核心的政治體系架構，反映了社會轉型時期職責下移的壓力型體制。 因此， 糾紛多元化解的雙重面向從根本上回應了轉型時期我國法治與治理之間的互動與調試。

結 語

從本文整體思路來看， 行政機關和法院在糾紛多元化解中的合作需求、 合作動力和合作方式首先根植于各自本身的糾紛應對機制中， 順理成章完善糾紛多元化解的措施就不能簡單地在行政和司法的銜接機制上用力， 而應該立足于這樣一個源問題， 即在社會轉型時期行政機關和法院在化解糾紛時各自的職責與限度在哪里， 在此基礎之上再來搭建二者的合作機制。

首先， 保障司法化解常規(guī)矛盾的基礎性地位， 同時加強司法對矛盾的實質性關注。 在法治國家建設過程中， 傳統(tǒng)“大政府” 的糾紛化解職能逐漸被分離出去， 法院成為化解糾紛的常規(guī)機構， 行政和司法的分工是法治國家建設的必然趨勢和客觀結果， 在這個背景下應該繼續(xù)保障司法在化解常規(guī)性案件上的基礎性地位， 與此同時我們需要正視和反思司法過度例行化的傾向。 在湖北孝感調研時一位資深法官說“在很大程度上正是由于當事人接受了這個法官他才接受這份判決”， 這句話具有深刻的道理。 對于廣大的普通群眾來說， 判決的可接受度在并不僅僅體現在司法的職業(yè)化與專業(yè)化上， 而且還建立在與法官互動時的“體悟”上——官僚主義的抑或有人情味的、 敷衍塞責的抑或認真耐心的、 居高臨下的抑或平易近人的、 和聲斥責抑的或情緒疏導的。 而“門難進， 臉難看， 事難辦” 為代表的官僚主義作風和例行化的審判方式容易激發(fā)當事人的不滿情緒， 由此引發(fā)的吵鬧、 纏訴、 上訪往往會耗費法官更多的時間和盡力。 由此來看， 法官在追求法律職業(yè)化和專業(yè)化的同時不能刻意保持與當事人的距離， 而應“移情” 式地體恤當事人的真實處境， 在必要的時候多做解釋、 協(xié)調工作， 只有相對弱化審判的例行化傾向， 以矛盾的實質化解為導向， 才能促使法院真正內生出多元合作的需求。

其次， 在依法行政的同時加強地方黨政機關對非常規(guī)性矛盾的治理力度。 在社會轉型時期， 很多非常規(guī)性矛盾具有非規(guī)則化、 非適法性以及群體示范性等特點， 利益牽連復雜而超出了當下司法的應對能力。 對于這些非常規(guī)性矛盾如果生硬判決不僅難以解決問題而且會使法院成為眾矢之的從而進一步削減司法權威。 相反， 地方黨政機關不僅對很多非常規(guī)性矛盾具有治理需求， 而且還處于地方權力的核心地位具有統(tǒng)籌協(xié)調各方的能力。 因此， 對于一些非常規(guī)性矛盾， 我們需要積極借助地方黨政機關統(tǒng)領全局的作用。 具體來說， 可以對非常規(guī)性矛盾進行更加細致的類型劃分， 結合實際情況把部分非常規(guī)性矛盾納入地方黨政機關的日常工作中去， 并輔以量化的考核指標， 從而確保在地方黨政機關的領導下把非常規(guī)性矛盾解決在源頭。 而對于一些已經進入司法程序的非常規(guī)性案件， 多元協(xié)同治理應該以尊重司法裁判權為前提， 充分運用司法解釋、 調解、 執(zhí)行程序等制度優(yōu)勢， 實現法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

最后， 建立民眾訴求的甄別機制。 在壓力體制和民眾的策略行動下常規(guī)性矛盾具有非常規(guī)化的轉向， 給基層治理帶來了更多的風險和挑戰(zhàn)。 因此， 當民眾把常規(guī)性矛盾嚴重化為非常規(guī)性矛盾時， 需要仔細甄別當事人的合法訴求和非法訴求、 維權型訴求與謀利型訴求， 區(qū)分情況、 分別對待。 一方面， 適當柔化壓力型體制下以結果為導向的考評機制， 賦予行政機關、 法院等糾紛化解主體的決斷權力， 遏制以謀利為目的的鬧大情形。 另一方面， 針對實踐中出現的一些合理但不合法的民眾訴求， 應該發(fā)揮行政機關非訴化解的優(yōu)勢， 積極探索糾紛的多元化解渠道。

總之， 當下糾紛多元化解機制深深鑲嵌于我國政制結構、 法治國家進程以及民眾的日?；又?， 體現了轉型時期法治和治理之間的張力與衡平。 對之， 我們應該以實證的、 系統(tǒng)的視角把握當下多元合作的層次性與復雜性。 從司法層面來講， 我們一方面要不斷維護和健全司法的常規(guī)糾紛化解功能， 另一方面我們也要正視司法在面對非常規(guī)性矛盾時的局限性。從行政層面來講， 我們既要接受法治社會建設過程中司法、 行政分立以及依法行政的必然趨勢， 也要警惕實踐中行政機關以職權法定、 依法辦事為借口而逐漸行政化、 官僚化的傾向。我們應當在改變法院和行政系統(tǒng)工作方式的同時， 構建糾紛多元化解的長效機制。