以行政效能提升優(yōu)化營商環(huán)境策略探討
——以X市為例

舒 潔 張 舵

(西安市行政學院 陜西 西安 710054)

一、X市目前營商環(huán)境發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)

X市結(jié)合“營商環(huán)境提升年”任務目標，制定出臺了X市加強和改善營商環(huán)境的系列文件，系統(tǒng)部署了優(yōu)化提升營商環(huán)境的主要任務和主攻方向，這些工作方案的推出和實施在一定程度上提高了優(yōu)化營商環(huán)境工作的效能，但同時單個工作方案的獨立性較強，聯(lián)系性偏弱，碎片化程度較高，比較深圳、長沙的具體經(jīng)驗做法，X市在整體工作的實施推進過程中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)制度變革對行政效能提升待提高

營商環(huán)境改革是以政府“刀刃向內(nèi)”的方式推動政府行政效能提升，內(nèi)部改革的目的是要更好更快外化為改革紅利。當前X市推動營商環(huán)境優(yōu)化過程中的突出問題是，改革的制度供給還不能與行政效能提升形成有效銜接，政務服務質(zhì)量和標準化程度不高，一些政務服務大廳，特別是基層便民服務中心，仍然存在窗口設置不科學、工作人員服務水平不高的問題。同時，X市還有部分政務服務事項存在名稱不一、辦理材料不一、流程不一的現(xiàn)象，部分行政審批改革在落地執(zhí)行中難以便捷開展，對執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題未能及時反饋和修正，改革從制度制定、實施、意見反饋到制度修改再落實，還沒有形成閉環(huán)，部分非公有制經(jīng)濟主體和民營企業(yè)對于政務服務改革措施的認知度低、滿意度一般。相較于杭州等城市通過改革統(tǒng)一評價指標、以追責倒逼改革完善的剛性約束，X市當前對營商環(huán)境改革的成效評價制度有待建立完善，相關職能部門依據(jù)各自的績效評價指標對改革成效作出評價，權威性不夠，這也使得一些部門滿足于已有的改革成果，繼續(xù)深化改革的動力不足。

(二)營商環(huán)境建設碎片化待改善

目前X市雖已建成投運“政務服務網(wǎng)”和設立12345市民熱線平臺營商環(huán)境投訴專線，但由于存在信息壁壘，信息孤島沒有完全打破，中省市縣縱向信息和部門之間橫向信息互通不夠，數(shù)據(jù)信息共享不夠，各委辦局網(wǎng)上辦事服務渠道和方式差異較大，標準也尚未統(tǒng)一，各單位隨有服務公眾號和手機APP，但操作復雜導致市民辦事無所適從?！皵?shù)據(jù)跑路”還沒有跑起來，當事人“來回跑腿”情況依然存在。各部門之間、部門內(nèi)設機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)溝通仍顯不足，比如對標中省要求，X市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作相對滯后，政務服務共享平臺建設剛剛起步，全市政務服務數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)共享，“全程網(wǎng)辦”的比例不高，已公布的“最多跑一次”事項多為單個事項，流程整合的力度還不夠大，距真正實現(xiàn)“一窗受理，集成服務”、“一件事跑一次”仍有差距。

(三)市場監(jiān)管協(xié)同性待增強

按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，各審批部門要全面建立實施“雙隨機，一公開”的監(jiān)管機制，建立完善“一單兩庫一細則”，實現(xiàn)全覆蓋、常態(tài)化管理，推動跨部門檢查抽查結(jié)果互認和應用，提升監(jiān)管的規(guī)范化、標準化水平。目前一些單位雖然名義上建立了“雙隨機，一公開”監(jiān)管制度，但沒有實質(zhì)性運用。在應對一些市場失序問題上也暴露出個別監(jiān)管職能部門協(xié)同能力弱、監(jiān)管不同步的問題?！盁o利不管、放而脫管”的現(xiàn)象不同程度存在，一些領域交叉檢查、重復檢查，監(jiān)管力度與實際需要仍有差距。

(四)優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施的反饋監(jiān)督機制待完善

隨著優(yōu)化營商環(huán)境的各項政策井噴式的推出，政策措施如何落地、政策許諾如何兌現(xiàn)成為新的問題。一是許多政策在制定階段未充分吸收和考慮企業(yè)家意見，導致實際執(zhí)行過程中，遭遇執(zhí)行難，效果大打折扣。二是企業(yè)家政策權益保護不夠，不少涉企獎勵資金、獎勵政策、配套土地、配套設施遲遲不能落實到位，嚴重影響了外來企業(yè)家的營商熱情。三是不少地區(qū)還存在“新官不理舊賬”的問題，一旦負責人更換，機構(gòu)換屆，承諾的政策措施往往難以兌現(xiàn)，久而久之將會轉(zhuǎn)化演變成為歷史遺留問題，久拖不決。這不僅會嚴重挫傷投資者的投資積極性，更會影響政府公信力，使剛剛建立起來的營商環(huán)境面臨挑戰(zhàn)。

(五)行政服務便捷化、法制化水平待進一步提升

依據(jù)國內(nèi)第三方評估結(jié)果，X市政務服務環(huán)境不管是服務載體和服務標準，在全國營商環(huán)境評價中位居前列，但仍有新老問題需要進一步解決。一是省市之間、市級部門之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通工作進展緩慢，與國建、省建系統(tǒng)打通難度比較大，導致省市區(qū)部門之間，市級工程、供水、供電、供氣等涉及多部門的行政審批領域，“多套系統(tǒng)、多個流程、反復登陸、重復錄入”問題仍然存在。二是養(yǎng)老保險、供水供電、交通等各類APP如雨后春筍，均需下載、注冊才能辦理，出現(xiàn)了新的“多程序、多登陸”問題。如：僅扶貧工作就有“釘釘APP、精準扶貧APP、精準扶貧小程序”等三四個移動終端小程序。三是基于“互聯(lián)網(wǎng)+行政服務”的法規(guī)還不健全。已出臺電子證照、電子簽章管理辦法還不足以支撐“一網(wǎng)通辦”平臺平穩(wěn)運行，還需電子文件、檔案、公共數(shù)據(jù)、電子政務管理等系列配套法規(guī)予以保障。

二、以提升行政效能優(yōu)化X市營商環(huán)境發(fā)展的策略建議

(一)理念“變”：轉(zhuǎn)變理念，以思維方式轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌推進行政效能提升

1.樹立“戰(zhàn)略思維”，不斷提升打造最優(yōu)營商環(huán)境的認識高度

一是將優(yōu)化營商環(huán)境工作統(tǒng)一到“一帶一路”西部支點城市建設的戰(zhàn)略地位上，將打造一流營商環(huán)境作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的基礎工作，深度融入“一帶一路”的大使命、大機遇之中。二是以創(chuàng)新制度改革模式積極創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)建設，借助技術手段將以往“辦事需要到實體大廳來”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬徒k、網(wǎng)上辦、隨時辦、全天辦”，努力在自貿(mào)區(qū)建設、港務區(qū)建設上探索形成與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的基本制度體系、辦事流程、行政審批機制和監(jiān)管模式，以此為突破口，不斷檢驗X市營商環(huán)境國際化建設水平。

2.創(chuàng)新行政理念，以開放思維做好頂層設計

第一，以數(shù)字政府建設為契機，借鑒深圳“秒批”經(jīng)驗，換位思考，從用戶或群眾而非公共機構(gòu)的角度來看待、處理公共事務，樹立開放、共享、公正、規(guī)則、互惠、效率的理念，厘清各部門的職能邊界，重構(gòu)權責關系，分清職能權屬，做到權責清、邊界清、職能清，在“以部門為中心”向“以用戶為中心”管理模式的主動變革中實現(xiàn)公共價值的最大化。

第二，合理梳理界定市場主體和群眾辦事的“一件事”需求，規(guī)范權責清單、事項清單，實施“負面清單+非違規(guī)不干預”制度設計。特別是對于事權在國家、省里層面的任務，要加強探索研究，抓緊提出先行先試政策，向國家和省直有關部門積極爭取。同時結(jié)合工作實際，加強政策研究，提出持續(xù)優(yōu)化X市營商環(huán)境的措施任務。

3.推動相關法律法規(guī)的立改廢，彰顯法治政府魄力

為理順營商環(huán)境優(yōu)化相關法律法規(guī)的內(nèi)容，X市應在市級層面落實政府法條法務協(xié)調(diào)會商機制，將涉商部門全部納入其中，對各部門已有的政策文件進行統(tǒng)一清理，在聽取社會各界意見的基礎上定期修改、廢止一批與“最多跑一次”、“一網(wǎng)通辦”理念和互聯(lián)網(wǎng)時代下大數(shù)據(jù)、云平臺、人工智能等發(fā)展下不相符的、或影響未來發(fā)展的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。同時，要抓住X市政策疊加機遇期，大膽制定出臺新的支持政策。對于上位法有規(guī)定限制但涉及重大改革的領域，應當積極向上一級黨和政府反映情況，爭取納入先行先試范圍，勇于突破改革空間，不斷強化法治保障。

(二)機制“新”：創(chuàng)新機制，推動政府跨域治理現(xiàn)代化

首先，破除不合理體制機制障礙，建立起職責明確、縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、共同推進的工作機制,更加凸顯出“整體政府”在組織運轉(zhuǎn)、溝通協(xié)調(diào)、協(xié)作配合的無縫耦合度優(yōu)勢。

其次，借助數(shù)字政府建設，在協(xié)同再造政府管理模式的基礎上，以提高政府數(shù)據(jù)整合能力為導向，明確責任，細化業(yè)務流程，優(yōu)化資源配置方式，探索創(chuàng)新聯(lián)動協(xié)同機制、數(shù)據(jù)匯聚更新機制、資源分析研判機制。

第三，進一步構(gòu)建親、清新型政商關系，健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制，監(jiān)督反饋機制、親清政商關系溝通機制，加快建立以信用承諾、信用公示為特點的新型監(jiān)管機制。同時，學習借鑒長沙市以打造“金融集市”創(chuàng)新金融服務方式，以及依托長沙市委黨校、長沙市行政學院、長沙社會主義學院設置的長沙經(jīng)理學院，破解企業(yè)融資難問題，持續(xù)激發(fā)市場主體內(nèi)生力和創(chuàng)造力，激發(fā)企業(yè)家精神和動力，從而實現(xiàn)政府服務改變與企業(yè)自我完善同頻共振。

此外，借鑒深圳“秒批”的審計機制，逐步建立和完善適應政務服務數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展客觀要求的審計規(guī)則和辦法，建立健全改革的試錯容錯范圍、條件和救濟途徑等，實行改革措施動態(tài)調(diào)整機制，對在實踐中發(fā)現(xiàn)制度供給中存在的問題，以及群眾滿意度差的狀況，在限定時間內(nèi)予以反饋，對落實改革任務進度快效果好的部門給予獎勵和表彰，對落實效果差的部門予以通報和相應的處理，營造和諧的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”創(chuàng)新環(huán)境，進一步調(diào)動和發(fā)揮廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，從而將政府、社會、市場的力量進行有效整合，以推動實現(xiàn)政府跨域合作與治理的現(xiàn)代化，為優(yōu)化營商環(huán)境掃清體制機制屏障。

(三)流程“順”：內(nèi)順流程，以上下聯(lián)動的系統(tǒng)整合優(yōu)化政府行政方式

第一，以深入開展高頻事項梳理與流程再造為“龍頭”，從深挖資源信息共享的廣度與深度入手，以清單管理制為依托，重構(gòu)業(yè)務審批流程，通過加強行政系統(tǒng)上下分工的協(xié)同性、彼此配合的聯(lián)動性來整合系統(tǒng)資源，逐層逐級約束行政方式，深挖服務死角，形成上下聯(lián)動的協(xié)同機制，打破制度壁壘、部門利益限制，從而優(yōu)化政府行政方式，實現(xiàn)政府整體服務合力的提升。

第二，站在群眾的角度思考辦事流程的便利性和材料清單的詳實性，擴展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系接口，圍繞人和企業(yè)全生命周期的辦理事件，支持引導醫(yī)療、銀行、法律服務等其他公共服務領域，梳理事件、優(yōu)化流程，接入“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系，形成“一份辦事指南，一張申請表單，一套申請材料，完成多項審批”的運作模式。推動公共服務“一張網(wǎng)”建設，實現(xiàn)公共服務線上線下全覆蓋。

第三，統(tǒng)一審批流程，通過精簡審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項、調(diào)整審批時序、轉(zhuǎn)變管理方式、推行告知承諾制等措施，完善審批體系，努力實現(xiàn)“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施、“一個系統(tǒng)”實施統(tǒng)一管理、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規(guī)范審批運行，實現(xiàn)辦事全流程智能化。

第四，清理重復、交叉、隱蔽的審批事項，對政府審批流程進行全鏈條整合，并將改革結(jié)果及時體現(xiàn)于網(wǎng)絡平臺；在線上，依托網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)辦理全流程的數(shù)據(jù)聯(lián)通和信息共享，運用大數(shù)據(jù)精準分析和評估審批服務辦件情況，有針對性地改進辦理流程。創(chuàng)新開展“不能說不行，怎么做才行”和“窗口無否決權”服務，有效限制審批自由裁量權。

(四)數(shù)據(jù)“通”：打通數(shù)據(jù)，建立健全數(shù)據(jù)治理體系

一是全面推進數(shù)據(jù)共享。加快政務信息資源整合共享，建立一套政府數(shù)據(jù)產(chǎn)生、使用、核查、校準、開放全流程信息管理體制機制，整合人口、法人、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟、電子證照等五大基礎數(shù)據(jù)庫，對市、區(qū)兩級各部門、各系統(tǒng)和所有數(shù)據(jù)資源目錄進行集中存儲、統(tǒng)一管理、互通共享，建設完善X市政務服務大數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化整合提升各級政務服務大廳“一站式”功能，全面推進“證照分離”改革和推進國際貿(mào)易“單一窗口”建設，把碎片化、分散化、區(qū)域化、層級化、部門化的數(shù)據(jù)匯聚起來，打造互聯(lián)共享、無縫對接的政務信息高速通道，推動電子檔案、電子簽章在各級各部門之間互認互用，逐步做到群眾企業(yè)辦事“零證明”“零證照”，推動實現(xiàn)企業(yè)和群眾辦事線上“一網(wǎng)通辦”、線下“只進一扇門”、現(xiàn)場辦理“最多跑一次”。

二是堅決打破部門信息壁壘，建立并實施統(tǒng)一的政務服務數(shù)據(jù)管理標準規(guī)范體系，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，打通數(shù)據(jù)查詢互認通道，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級的政務信息共享，構(gòu)建關鍵技術保障體系，推進政務服務事項全程電子化辦理和電子證照、電子公文、電子印章、電子檔案的應用，明確其法律效力，實現(xiàn)“一次生成、一庫管理、多方復用、互認共享”的共享機制，完善市級統(tǒng)一的電子證照庫和云平臺，提高電子證照庫入庫率、審批全流程電子證照應用率，降低企業(yè)和群眾的辦事成本。

三是建立健全政府數(shù)據(jù)治理體系。數(shù)據(jù)治理是一個長期、復雜的系統(tǒng)工程，要以價值實現(xiàn)和價值增值為驅(qū)動，在明確數(shù)據(jù)采集、存儲、歸集、管理、使用全過程的用戶角色、權責主體、數(shù)據(jù)流程、管理規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量和應用效果評價標準的同時，從全鏈條、系統(tǒng)化的角度對政府數(shù)據(jù)、市場數(shù)據(jù)、群眾個體數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)化重塑，從規(guī)章制度、組織架構(gòu)、專業(yè)人員、系統(tǒng)培訓、綜合管理等各個方面建立健全一套行之有效的數(shù)據(jù)治理機制，保障數(shù)據(jù)實時、準確、安全、可用，全口徑梳理事項對共享數(shù)據(jù)的需求，制定公共數(shù)據(jù)資源管理辦法，建立數(shù)據(jù)使用過程中的容錯糾錯機制，強化數(shù)據(jù)安全意識，增強政府總體服務效能和個性化服務能力。

(五)服務“優(yōu)”：做優(yōu)服務，以優(yōu)化集成服務配套完善政務服務體系

一是要“強窗口”，實現(xiàn)政務服務的提質(zhì)增效。按照“應進必進”原則，推進政務服務標準化、業(yè)務辦理集中化、協(xié)同化和網(wǎng)絡化，以行政權力清單化、審批材料規(guī)范化、審批流程標準化、審查標準透明化全面推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的“綜合窗口”服務模式，真正實現(xiàn)從物理集中向功能集成轉(zhuǎn)變、從“部門窗”向“政府窗”轉(zhuǎn)變，變政府部門“端菜”為企業(yè)和群眾“點菜”，做到“一站式”集成服務，最大限度提高政務中心現(xiàn)場服務能力，不斷深化“三集中、三到位”(部門許可職能向一個科室集中，審批科室向政務大廳集中，審批事項網(wǎng)上辦理集中，做到事項進駐大廳到位，審批授權窗口到位，電子監(jiān)察到位)改革，不斷提高行政辦事效能。

二是增強服務供給，打造政務服務綜合體。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，創(chuàng)新智慧政務服務，以“業(yè)務+技術+制度”的改革模式，發(fā)揮資源優(yōu)勢，合理規(guī)劃功能布局，打造出集行政審批、信息公開、休閑娛樂于一體的一站式“政務綜合體”，探索“全科+全能”“以能力提升增強服務供給”新路徑，形成審批與服務并重的工作格局，不斷拓展與創(chuàng)新政務服務中心的功能，打造多樣化的綜合服務體系，構(gòu)建包括城市展廳、市民俱樂部，休閑交流及文化咨詢等多元化的政務服務空間。

三是優(yōu)化線上線下融合服務。完善網(wǎng)上政務服務平臺，積極對接國家和省級政務服務平臺，同時依托全國一體化在線政務服務平臺，開展個性化、有特色的服務創(chuàng)新，推動跨區(qū)政務一體化服務；創(chuàng)新運用線上與線下相結(jié)合的便利化手段，加快部署完善自助服務終端，全面推動實體政務辦事大廳與網(wǎng)上政務服務平臺融合發(fā)展，優(yōu)化由企業(yè)、群眾根據(jù)需要自主選擇線上或線下的各類應用模式，豐富針對不同辦事對象的服務方式，拓展政務服務范圍；加快完善“12345”政務熱線、公共資源交易等平臺對接、系統(tǒng)完善和功能拓展，實現(xiàn)政務服務全覆蓋，確保政務服務事項“應上盡上、全程在線”。

四是建立完善監(jiān)管體系。把政府誠信作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，建立健全“互聯(lián)網(wǎng)+市場監(jiān)管+企業(yè)誠信”的機制，以信用監(jiān)管為核心，以網(wǎng)格化、精細化管理為基礎，充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術作為推進社會信用體系建設的重要手段，建立完善聯(lián)合懲戒等制度，加強事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。建立健全事后審核常態(tài)化機制，在審批決定做出后實時或定時對申請信息和材料進行核驗和抽查。依托市公共信用信息系統(tǒng)，加快完善信用監(jiān)管機制，建立健全申請人誠信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度，將守信激勵和失信懲戒機制推廣到所有政務服務工作中。同時，梳理政府對企業(yè)失信事項，提出依法依規(guī)限期解決的措施，治理“新官不理舊賬”等問題，探索建立因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化造成企業(yè)合法權益受損的補償救濟機制，不斷與時俱進，加強完善市場監(jiān)管機制和企業(yè)誠信管理機制，促進依法立市。

(六)評價“全”：健全評價體系，以動態(tài)多元的效能監(jiān)督促進行政效能不斷“提檔升級”

一是對標國際營商環(huán)境評價體系，借助第三方機構(gòu)等方式組織開展營商環(huán)境評價，對本地營商環(huán)境進行標準化、精細化的“體檢”，以構(gòu)建既對接國際又適應X市發(fā)展實際的營商環(huán)境評價機制幫助找差距、找問題癥結(jié)、找工作的著力點，特別是對于長期積累的深層次問題，幫助找準提升政府行政效能的突破口和關鍵點，從而建立起更為完善更為實用的X市營商環(huán)境評價體系。

二是加強營商文化建設，在全社會樹立“人人皆為營商環(huán)境”的主人翁意識。以文化的自覺性整合政府、企業(yè)、社會組織、輿論媒體等內(nèi)外多方力量以內(nèi)外聯(lián)合的方式開展監(jiān)督，增強政府在政策制定實施時的科學性和透明度，科學審慎研判擬出臺政策的預期效果和市場反應，統(tǒng)籌把握好政策出臺時機和力度，防止政策效應疊加共振或相互抵消，避免給市場造成大的波動，以跨地域、跨部門、跨行業(yè)的內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)督，倒逼政府部門轉(zhuǎn)變理念、提升行政效能，練就過硬“看家本領”，做好謀新思變的“最強大腦”，打造出最優(yōu)營商環(huán)境。