軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制影響因素研究

張艷英

(重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074)

一、研究的目的與意義

PPP項(xiàng)目兼容了私人企業(yè)項(xiàng)目和政府獨(dú)立操作項(xiàng)目?jī)烧叩膬?yōu)勢(shì)，可更好地解決重大基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目財(cái)政資金不足的問(wèn)題，且具有相互協(xié)調(diào)、共同決策、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享等優(yōu)勢(shì)，并且能使公共項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理更加高效，能有效地提高公共服務(wù)質(zhì)量以及促進(jìn)各方的優(yōu)勢(shì)整合[1]。政府與社會(huì)資本合作模式的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的深入，公眾對(duì)綠色出行和城市交通的需求越來(lái)越高。城市軌道交通已成為解決人口密集城市公共交通出行的主要方式[1]。城市軌道交通準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性使得其短期內(nèi)現(xiàn)金流難以滿(mǎn)足私營(yíng)部門(mén)的投資需求，因此，政府部門(mén)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼是必要的。此外，城市軌道交通PPP項(xiàng)目建設(shè)投資巨大，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)受多種因素影響的客流量，這使得PPP項(xiàng)目的收益更加不確定。另外城市軌道交通項(xiàng)目由政府控制，因?yàn)樗鼈兊墓哺＠M(fèi)用，僅僅依靠票價(jià)收入，社會(huì)資本，很難實(shí)現(xiàn)收支平衡，甚至沒(méi)有收入。政府需要通過(guò)合理的財(cái)政補(bǔ)貼措施確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)其巨大的社會(huì)效益和社會(huì)資本效益[3]。

軌道交通PPP項(xiàng)目現(xiàn)有的比較典型的補(bǔ)償方式主要有三種：協(xié)議票價(jià)法，在北京地鐵4號(hào)線(xiàn)、杭州地鐵1號(hào)線(xiàn)等項(xiàng)目得到了運(yùn)用；車(chē)公立法，在烏魯木齊軌道交通2號(hào)線(xiàn)1期工程得到應(yīng)用；財(cái)政部21號(hào)文中提到的補(bǔ)貼公式法及現(xiàn)金流法，目前只在福州地鐵2號(hào)線(xiàn)得到了應(yīng)用。這些模式都尚未形成軌道交通PPP領(lǐng)域政府提供補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)模式，本身仍處于不斷探索與完善當(dāng)中。合理地確定軌道交通PPP項(xiàng)目資本補(bǔ)償數(shù)量仍是理論研究中亟待解決的重要課題。

二、國(guó)內(nèi)外軌道交通PPP模式研究

(一)國(guó)外研究現(xiàn)狀

目前為止，國(guó)外軌道交通發(fā)展已經(jīng)有一百年以上的歷程，具有穩(wěn)定的資金來(lái)源。Liou[4]從私人部門(mén)角度出發(fā)研究了建設(shè)期內(nèi)的政府資本補(bǔ)償問(wèn)題，構(gòu)建出建設(shè)期資本補(bǔ)償模型。Antonio Lara Galera[5]從客流量的不確定性角度上分析，構(gòu)建了政府擔(dān)保收益補(bǔ)貼模型。Ashuri[6]等研究了政府的客流量保證機(jī)制。

(二)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

雖然國(guó)內(nèi)對(duì)軌道交通PPP項(xiàng)目的研究比國(guó)外晚，但近年來(lái)，學(xué)者們不斷努力，不斷深化實(shí)踐，相關(guān)學(xué)者也取得了較為顯著的成果。

高穎[5]等研究了PPP模式下當(dāng)需求風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后政府如何補(bǔ)償私人部門(mén)的需求，以實(shí)現(xiàn)私人部門(mén)收入和消費(fèi)者剩余的帕累托改進(jìn)。李皓[7]等從投資回報(bào)率和票價(jià)的角度設(shè)計(jì)了PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制。王建斌[8]從票價(jià)和客流量的不確定性角度上分析構(gòu)建了政府擔(dān)保收益補(bǔ)貼模型。

綜上所述，近年來(lái)我國(guó)PPP模式應(yīng)用于軌道交通建設(shè)方面的研究已上升至戰(zhàn)略層面。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)償數(shù)量的影響因素研究

PPP模式有其明顯的特點(diǎn):建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都較長(zhǎng)，涉及利益群體多，地理影響范圍大，法律結(jié)構(gòu)復(fù)雜，影響其財(cái)政補(bǔ)貼的因素相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼金額的不確定性較大。如果補(bǔ)貼太少，運(yùn)營(yíng)企業(yè)很難承擔(dān)成本，這將極大地阻礙社會(huì)資本進(jìn)入軌道交通項(xiàng)目。如果補(bǔ)貼太大，將會(huì)給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。因此，迫切需要分析PPP模式下城市軌道交通補(bǔ)貼模式的影響因素。

從利益相關(guān)者理論角度出發(fā)，政府部門(mén)、私人部門(mén)、以及公眾本身都是PPP項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量都具有不可或缺的影響。

(一)政府的影響

1.評(píng)估合理性

政府是PPP項(xiàng)目投資的發(fā)起人，對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)施可能性評(píng)估是否合理關(guān)乎著后期項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，如果政府對(duì)于采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目定位準(zhǔn)確，及時(shí)調(diào)整規(guī)避一些不必要的風(fēng)險(xiǎn)因子，將可大大減少前期可控風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于項(xiàng)目造成的損失，政府后期對(duì)于項(xiàng)目的補(bǔ)貼也可以省去不少。

2.政府定價(jià)

由于軌道交通項(xiàng)目的特殊性，其所能帶來(lái)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)利益幾乎都是政府?dāng)M定票價(jià)時(shí)的不可或缺的考慮因素。如若定價(jià)太高，將會(huì)大大影響軌道交通項(xiàng)目的社會(huì)公益性，同時(shí)對(duì)于公眾的消費(fèi)熱情也會(huì)造成一定影響從而影響整個(gè)項(xiàng)目效益的回收，政府不得不加大后期的補(bǔ)貼投入；如若定價(jià)太低，即便公眾消費(fèi)熱情有所提升，做到了社會(huì)公益性，卻無(wú)形中給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)增加了壓力，很可能造成虧損的情況，政府就必須對(duì)項(xiàng)目給予補(bǔ)償。

綜上所述，政府的定價(jià)目標(biāo)無(wú)論是過(guò)高或是過(guò)低都將會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成影響，使得政府后期不得不加大補(bǔ)償力度維持項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

3.財(cái)政補(bǔ)貼政策

政府的補(bǔ)貼政策反映了財(cái)政補(bǔ)貼的可承受性，財(cái)政補(bǔ)貼可以在政府可承受的范圍內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)損失進(jìn)行合理補(bǔ)貼。如果超出政府對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的承受能力，政府就不能無(wú)限期地彌補(bǔ)損失，否則會(huì)降低企業(yè)的積極性。

(二)私營(yíng)投資企業(yè)的影響

1.項(xiàng)目定位

私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)，除了出資之外，還負(fù)責(zé)著特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)該項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，即便都是城軌項(xiàng)目，也會(huì)由于各地的地勢(shì)與經(jīng)濟(jì)特殊性使得項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中千差萬(wàn)別。如有的城市軌道交通項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)源于票價(jià)收入，如何讓更多的公眾群體選擇此種出行方式是首要考慮的因素；有的城市營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)源于商業(yè)機(jī)構(gòu)的入駐，如何讓更多的商家選擇在此運(yùn)營(yíng)是首要考慮因素；而又有的城市營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)源與與城軌項(xiàng)目隨的周?chē)貐^(qū)的物業(yè)開(kāi)發(fā)，如何開(kāi)發(fā)物業(yè)又成為首要考慮因素。

因此，私人機(jī)構(gòu)在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中如若對(duì)項(xiàng)目本身定位準(zhǔn)確，可大大提高城軌項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益，政府后期的補(bǔ)貼壓力也可以大大降低。

2.服務(wù)水平

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，通常特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)都由私人投資部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)城軌交通項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益本就相生相隨，兩者均處于合理位置時(shí)項(xiàng)目才可長(zhǎng)久的持續(xù)下去。私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不能單獨(dú)只考慮到自身所獲得的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)需要考慮帶來(lái)的社會(huì)效益才能使城市軌道交通成為公眾持續(xù)選擇的出行方式。

因此，私營(yíng)部門(mén)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的服務(wù)水平是否到位至關(guān)重要，如車(chē)站工作人員能否及時(shí)為公眾回答問(wèn)題、解決問(wèn)題，能否及時(shí)規(guī)避不安全的風(fēng)險(xiǎn)因素，工作人員能否及時(shí)、合理地處理突發(fā)事件，都關(guān)系到公眾對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目服務(wù)水平的滿(mǎn)意度。隨著滿(mǎn)意度的提高，城市軌道的利用率也將大大提高。與此同時(shí)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益將會(huì)提高，政府也可以相對(duì)減少其補(bǔ)貼投入。如果公眾的滿(mǎn)意度下降，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益將不可避免地下降，甚至項(xiàng)目也會(huì)虧損。政府將不得不增加補(bǔ)貼。

3.運(yùn)營(yíng)機(jī)制的透明性

一個(gè)項(xiàng)目的長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)必然離不開(kāi)一個(gè)健康透明的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，對(duì)公眾透明，對(duì)政府透明是最好的監(jiān)督方式，可以有效的規(guī)避腐敗情況，項(xiàng)目虧損的可能性也大大降低，財(cái)政補(bǔ)貼的需求也會(huì)相應(yīng)降低。

(三)公眾因素的影響

1.公眾支付能力

城市軌道交通項(xiàng)目的票價(jià)是由政府?dāng)M定的，由于城市軌道項(xiàng)目的社會(huì)公益性這一特性，票價(jià)收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)其成本的。政府的目標(biāo)票價(jià)很大程度上取決于公眾的消費(fèi)水平，如若票價(jià)高于消費(fèi)水平，那這個(gè)項(xiàng)目毫無(wú)疑問(wèn)是沒(méi)有意義的，反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果公眾的消費(fèi)水平較高，那么擬定的目標(biāo)票價(jià)也可以相應(yīng)提高，運(yùn)營(yíng)收入增加，政府所需要投入的財(cái)政補(bǔ)貼也就會(huì)減少。

2.公眾的出行需求

公眾出行需求直接關(guān)系到該城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的效益，公眾的出行需求越高，客流量越大，票價(jià)收入越高，政府補(bǔ)貼投入降低；公眾的出行需求越低，客流量越小，票價(jià)收入越低，政府的補(bǔ)貼投入則必須加大。

(四)其他因素的影響

1.其他出行方式

隨著城市的發(fā)達(dá)程度，可選擇的出行方式也越來(lái)越多，公交、出租車(chē)、自駕、軌道交通以及近年來(lái)盛行的網(wǎng)約車(chē)均是城市中常見(jiàn)的交通出行方式，從中也形成了一張密布的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系網(wǎng)。毫無(wú)疑問(wèn)，其他出行方式的便捷程度，優(yōu)惠程度，區(qū)間覆蓋率都會(huì)對(duì)城市軌道交通產(chǎn)生不可忽視的競(jìng)爭(zhēng)性，其他出行方式性?xún)r(jià)比更優(yōu)于城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入就會(huì)降低，政府補(bǔ)貼就需要提高；當(dāng)城市軌道交通項(xiàng)目更優(yōu)于其他出行方式時(shí)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入就會(huì)提高，政府的補(bǔ)貼投入也就可以相應(yīng)降低。

2.自然災(zāi)害

自然災(zāi)害的影響是任何一個(gè)項(xiàng)目都必須考慮進(jìn)去的風(fēng)險(xiǎn)因素，它的不確定性，不可控性極高，而且一旦發(fā)生帶來(lái)的損傷也是極大。自然災(zāi)害發(fā)生的幾率高時(shí)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼投入就必須提高，自然災(zāi)害發(fā)生的幾率極小時(shí)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼投入就會(huì)降低。

四、結(jié)論

通過(guò)以上分析可以知道，政府部門(mén)、私人部門(mén)、以及公眾本身對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量的決策都具有不可或缺的影響。