城中村改造中利益主體的沖突與協(xié)調途徑實證研究
——基于協(xié)商治理的引入

陸慧玲 ，朱雪欣 ，王江華

（1.青島理工大學管理工程學院，青島266520；2.平度市自然資源局，平度266700）

引言

在城市化日益加速、城中村數(shù)量不斷增加的驅動下，城中村內土地利用水平低下、建筑總體布局雜亂無章、村民居住環(huán)境惡劣等“城中村問題”也不斷出現(xiàn)。城市中大量城中村的聚集，已經(jīng)不能適應當前各項發(fā)展及人民群眾的需求，對城市的建設、管理也產生很多負面影響。而城中村改造的實施能夠提高城市土地利用效率、優(yōu)化城市規(guī)劃空間布局、改善城市居民及被拆遷村民居住環(huán)境、重塑城市美好形象，是一項重要的民生工程。但如何順利、和諧的改造城中村，已然成為很多城市的重大難題。

《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》指出要大力推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)域改建，成功實施城中村改造，同時明晰行動計劃，即到2020年，完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改建。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。各地《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》的出臺，加快了城中村改造的進程。但是，由于各地城中村改造模式因經(jīng)濟發(fā)展與人文環(huán)境的不同也存在差異。此外，城中村改造是一個極其復雜的系統(tǒng)工程，相比一般建設項目，包含房屋征收拆遷、村民補償安置等任務，不穩(wěn)定因素更多，矛盾和問題也更易出現(xiàn)。

已有相關研究主要針對城中村改造中安置區(qū)居民滿意度調查[1，2]、參與主體之間的利益均衡與分配[3，4]、居民的參與機制[5，6]等方面。如，郭瑞（2017）采用因子分析法和結構方程模型對城中村改造居民滿意度的影響因素進行分析，得出安置補償標準低于某個界限時，居民滿意度隨現(xiàn)實利益的增加而增加，超過這一界限時滿意度提升效果被弱化。王建民等（2015）基于新制度經(jīng)濟學產權理論，構建城中村改造前后的利益均衡模型，指出政府可以通過影響總產出曲線或者降低交易成本，促進城中村改造中新均衡機制的形成。郭道久[7]指出，協(xié)商治理是隨著協(xié)商民主理論的發(fā)展而出現(xiàn)的國家和社會治理模式，地方公共事務治理越來越多地采取協(xié)商治理的方式。協(xié)商治理將成為公共事務的日常處理方式。綜上所述，現(xiàn)有研究已經(jīng)意識到了農民參與城中村改造的重要性，并選擇協(xié)商治理的意識。但具體如何引入?yún)f(xié)商治理，并從實證分析的角度研究改造中利益主體的沖突與協(xié)調問題少見。本文通過對平度市城中村改造項目利益三方的問卷調查，了解各方的利益訴求，找出其沖突行為，通過引入?yún)f(xié)商治理，制定項目全過程監(jiān)管的治理體系來降低沖突行為。

1 利益主體沖突行為分析

1.1 改造主體利益訴求調查分析

為了研究城中村改造中不同利益主體的訴求狀況，分析三方的沖突行為，本文選擇城中村改造矛盾較為突出的平度某城中村改造項目為例，從政府、安置村民和開發(fā)商三個不同的角度，設計了關于改造主體對該城中村改造的滿意程度、關心及擔心的問題等方面的調查問題。問卷通過現(xiàn)場詢問及問卷網(wǎng)A PP發(fā)布兩種形式，調查對象包括平度市政府部門相關工作人員、Q村和L村被改造村民、平度市房地產開發(fā)企業(yè)人員，共收回問卷110份，有效問卷98份，其中政府人員、改造村民和開發(fā)商分別是20人、60人和18人。調查反饋情況如下。

1.1.1 政府。政府作為城中村改造的領導者和發(fā)起人，期望以相對少的補償開展拆遷改造，而自己在得到土地增值部分收益的同時發(fā)展城市經(jīng)濟，提升城市形象和品位。對于城中村改造程度的問題，80%政府工作人員認為應該保留部分有特色、歷史價值的建筑；20%認為全部拆除，重新規(guī)劃建設。對城中村改造的補償標準和補貼措施是否合理的問題上，85%認為比較合理，10%認為比較低，但還說的過去，5%補償標準太低，無法接受。60%的人員認為目前本地區(qū)城中村改造最難的地方在于村民對政策不了解，不配合、資金不足。70%以上的人員擔心城中村改造中出現(xiàn)開發(fā)商違規(guī)違約、村民抗拒拆遷改造的問題。對于城中村改造項目相應的配套政策是否齊全的問題，30%認為齊全，70%認為還需進一步改進。在城中村改造工程移交過程中，50%的人員認為可能存在工程質量、工程未按期完成等問題，90%的人認為工程移交中會出現(xiàn)未達到安置村民預期，產生矛盾，引發(fā)上訪問題。

1.1.2 農民。在城中村改造過程中，村民對拆遷補償有過高的要求，期望得到更多的拆遷款來提高家庭的生活水平，并且在社會保障方面與城市居民享有同等待遇。在問卷調查中可以看出對于是否了解政府關于城中村改造的政策措施問題，68.33%農民認為自己較少了解，21.67%認為較為了解，8.335%完全不關注，只有1.67%認為自己非常清楚。對于城中村改造的程度65%被拆遷村民認為應該保留部分有特色、歷史價值的建筑。對于政府對城中村改造的補償標準和補貼措施是否合理的問題上，30%認為補償標準太低，無法接受；51.67%認為比較低，但還說的過去；只有18.33%的村民比較滿意。對于城中村改造中安置的方式，80%安置村民希望就地安置，18.33%安置村民希望得到貨幣補償。一半以上安置村民認為目前本地區(qū)城中村改造最難的地方是資金不足、政策不到位。對于政府回遷政策，41.67%村民認為太久了，不知道居民會被安置到哪里暫住，33.33%村民對回遷的房子質量、面積、位置不抱有信心，25%村民認為造福于民，滿意。

1.1.3 開發(fā)商。開發(fā)商則希望與政府建立良好合作關系，迅速收回前期墊付的拆遷補償費用，并獲取可觀的項目利潤。對于是否了解政府關于城中村改造的政策措施問題，44.44%認為較為了解，38.89%認為自己較少了解，只有16.67%認為自己非常清楚。對于政府對城中村改造的補償標準和補貼措施是否合理的問題上，50%認為比較合理，33.33%認為比較低，但還說的過去，16.67%認為補償標準太低，無法接受。幾乎全部被調查開發(fā)人員認為目前本地區(qū)城中村改造最難的地方是村民對政策不了解，不配合。94.44%被調查人員認為利率、通貨膨脹對城中村改造項目有影響，72.22%被調查人員認為政府回遷政策造福于民。

1.2 利益三方?jīng)_突行為分析

在城中村改造過程中，利益三方都希望通過改造實現(xiàn)自身利益的最大化，很難就各自的利益訴求達成共識，利益沖突問題成為制約城中村改造工程推進的一大難題。據(jù)村民反映，因與政府、開發(fā)企業(yè)的利益訴求不同而發(fā)生沖突甚至越級上訪的事件常有發(fā)生。

1.2.1 政府與村民之間的沖突行為。政府在改造項目中發(fā)揮領導和規(guī)劃的作用，提升城市的形象和品位、推動城市經(jīng)濟的發(fā)展是其實施改造項目的目的。被改造村民則希望經(jīng)過城中村改造得到現(xiàn)有居住條件與生活環(huán)境的改善。但改造后可能存在的安置補償標準不高、基礎設施配套不夠完善，就業(yè)、醫(yī)療等社會保障不夠健全的問題以及傳統(tǒng)思想觀念禁錮都使得村民搬入“新宅”產生抵觸。而以租房為主要收入的部分城中村村民，要求政府補償標準等條件更高，從而沖突也就更明顯。

首先政府制定的補償政策達不到村民理想中的補償標準。由于受資金限制，政府更希望平穩(wěn)且迅速地完成城中村改造同時付出最小的代價和最低的成本。政府壓低補償標準的意圖引起城中村村民不滿甚至反抗。其次政府安置方式的不科學無法滿足村民需要。目前城中村改造的安置缺乏深入的調研以及因地制宜的方案，采用的安置方式多為貨幣、實物這兩種，且貨幣補償不高、就業(yè)和社會保障缺失，村民的意愿得不到實現(xiàn)，沖突和上訪就成了家常便飯。

1.2.2 政府與開發(fā)商之間的沖突行為。政府為得到盡可能高的財政收入，出讓擬改造城中村土地時，往往提高價格。同時希望開發(fā)商改造城中村的過程中做好配套建設，帶動城市的建設與發(fā)展。開發(fā)商為賺取高額利潤，想盡可能減少土地出讓成本以及其他配套建設方面的費用。

政府“高價賣地”與開發(fā)商“低價買地”之間存在沖突。政府以城中村改造安置住房建設和配套建設同步開發(fā)為目的與開發(fā)商不愿負擔配套建設之間存在沖突。政府利用政策和增加改造區(qū)住宅房源來控制房價過快上升和開發(fā)商為得到豐厚利潤而不斷提高商品房價格之間也存在沖突。

1.2.3 開發(fā)商與村民之間的沖突行為。作為村民，他們希望在村莊改造中通過失去舊居換來盡可能多的補償，包括補償款、新的安置房、完善的配套和社會保障；而開發(fā)商則是想在完成城中村的改造這個項目中盡量投入低的成本，這就容易造成配套不完善、房屋質量不合格之類的問題。

開發(fā)商實現(xiàn)高利潤、低成本的目的和行為往往傷害到了城中村村民的利益，比如安置房質量縮水、未按規(guī)劃建設相應配套等，而村民為保全自身權益會想方設法與開發(fā)商周旋，例如，安置方案不滿意不搬遷、聚眾阻撓施工等，這將在一定程度上延長項目建設周期，影響項目進度。只得由政府出面協(xié)調，開發(fā)商與村民同時做出讓步，重新確定雙方認可的改造方案，在利益均衡的基礎上完成城中村的改造。

各利益主體由于存在角度和立場的區(qū)別，在改造項目中不可避免會產生沖突，這是客觀存在的，而三者之間缺少協(xié)商，整個項目實施過程缺乏協(xié)商治理才是矛盾沖突沒有解決的根本原因。在現(xiàn)實的城中村改造項目中，當利益的主體不能通過有效途徑表達訴求時，矛盾沖突就會升級。例如作為弱勢群體的村民，在對于改造中出現(xiàn)的對拆遷補償、各種社會保障、安置區(qū)配套、安置房質量等不滿而又沒有協(xié)商的途徑時，就會采取抵抗拆遷、聚眾上訪、阻撓施工等極端方式，沖突激化的結果往往是三方俱傷。

2 解決三方?jīng)_突的有效途徑：引入?yún)f(xié)商治理的必要性分析

2.1 村民參與改造項目困境分析

受陳舊觀念影響，大部分村民仍認為城中村改造是政府行為。隨著十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人參與、人人享有的社會治理共同體”，社會治理理論有了創(chuàng)新。但是由于村民屬于弱勢群體，在參與改造項目時仍存在現(xiàn)實困境。

政府有絕對的權能優(yōu)勢。政府在城中村改造項目中享有決策權，其決策通常從整體角度著眼，顧全大局。這樣一來，村民作為弱勢群體其政治權利通常會受到忽視。而且，政府通常會認為村民理所當然的應該遵照政府的規(guī)章制度辦事并按政府決策行事，而對于村民的參與始終持反對意見或同意也只是表面意義上的“作秀”。此外，政府在調用資源方面較村民也有很大優(yōu)勢。例如，政府可以輕而易舉地調動公檢法部門及律師資源，而村民難以建立強有力的組織。

政府與村民互信缺失。政府和村民信賴彼此，村民參與協(xié)商治理才有了基礎。而當前阻礙村民成功參與協(xié)商治理的最大問題是政府與村民彼此間信賴的缺乏。從政府層面考慮，村民按政府制定的規(guī)章決策辦事是建立信賴關系的基礎，在做到遵紀守法的前提下支持政府行政才能得到政府認可。從村民的角度分析，村民對政府的信任來源于政府對村民的訴求能否得到政策層面的支持和滿足。當前村民參與產生的積極影響已經(jīng)被越來越多的政府察覺到，他們開始接受村民的參與，但對于村民的能力以及參與的結果仍存在質疑。質疑的原因主要在于：政府認為很多村民的知識水平與文化涵養(yǎng)達不到參與協(xié)商治理的要求。這樣的人參與協(xié)商治理，會降低決策效率同時增加協(xié)商的成本。

村民參與的相關制度不健全。從國家目前的法律層面看，對于政府的決策需要有公民參與已經(jīng)作了明確規(guī)定，然而參與的具體細則沒有給出。這就導致在城中村改造村民參與的方式、程序也都缺乏可靠的參照。沒有可操作性的制度和規(guī)范就無法保障村民參與的效果。

2.2 村民參與改造項目的有效途徑：建立協(xié)商治理組織

協(xié)商治理是一種民主協(xié)商的社會治理形式，這個過程中，公民通過面對面交流、談判、商議等方式表達各自訴求，在不損害國家、集體、社會和他人利益的前提下，嚴格審查各類規(guī)章政策和對策建議，以使制定的規(guī)章制度以及做出的決策具有合法性和合理性。

針對城中村改造項目而言，村民參與改造項目的有效途徑就是通過協(xié)商治理，而建立協(xié)商治理組織是協(xié)商治理過程的第一步。城中村改造項目協(xié)商組織是由政府（城中村改造指揮部）、開發(fā)商和村民（村集體）三方負責和參與城中村改造項目的領導和人員構成，各方參與人應不少于三人，且必須有一人是相關方的負責人。開發(fā)商的參與人員可以是項目負責人和項目策劃人員。在建立協(xié)商組織的過程中，三方尤其是村集體要選擇有威望、有見識的村民擔任協(xié)商自治組織的領導人。

2.3 城中村改造引入?yún)f(xié)商治理的必要性

城中村改造要實現(xiàn)其過程的科學和民主、保障合法的公共利益、確保整個城中村改造順利實施、增加協(xié)商治理的透明度，就一定要根據(jù)城中村改造公共性的特點，加大民眾普遍參與度，廣泛實施協(xié)商治理。

2.3.1 矛盾沖突的解決需要協(xié)商治理組織的參與。協(xié)商組織是通過收集利益主體的意見，并協(xié)調相互之間的矛盾沖突，實現(xiàn)各參與方之間利益的均衡。通過這種博弈實現(xiàn)政府、村民、開發(fā)商以及其他主體間相互關系的協(xié)調和平衡。城中村的改造關系到村民們的實際權益，而他們是敏感度極高的群體，有著越來越強的維權意識，常常為保護自身權益不受損害而做出出格的行為。在城中村的改造過程中矛盾和沖突不斷。村民為解決與切身利益相關的問題，參與協(xié)商組織的意愿非常強烈，這樣在協(xié)商治理組織的參與下，矛盾和沖突有了解決的途徑和平臺，對于城中村改造項目的順利開展以及社會的穩(wěn)定進步都具有很大的促進作用。

2.3.2 公眾合法權益的保障需要協(xié)商治理的介入。對于在城中村改造過程中的重大決策，往往需要協(xié)商組織的介入。這樣一方面可以通過集體智慧收集各種解決辦法，平衡各方權利，實現(xiàn)公平、慎重、妥善地處理；另一方面為達到各方利益關系的均衡，切實保障公眾自身的合法利益，協(xié)商組織參與過程中，各組織成員也會在維護自身利益的同時，從顧全大局的角度約束自身行為，發(fā)揮協(xié)商的權利和作用，積極地解決各種問題和矛盾，使公眾的合法權益得到保障。

2.3.3 科學民主的決策需要經(jīng)過協(xié)商治理提出。協(xié)商治理是政府制定科學民主政策的法寶。公眾意愿的達成要通過政策的制定和落實才能得到有效體現(xiàn)。而且協(xié)商治理的過程也是公眾對于政府行政的監(jiān)督過程，能夠有效增加城中村改造的透明度。此外，協(xié)商治理使得公眾有了主人翁的意識和積極參與的思想覺悟，更有利于發(fā)揮集體智慧，科學民主的決策。

2.3.4 協(xié)商治理在城中村改造各階段的積極影響。在城中村改造的前期準備階段，協(xié)商治理組織通過會議、座談形式讓更多村民通過村民代表熟悉政策并表達見解，對城中村改造與否做出判斷；在制訂完善城中村改造方案階段，協(xié)商組織根據(jù)前期調研城中村的具體情況，邀請專家、政府規(guī)劃部門和村民一起提出規(guī)劃、拆遷補償安置的備選方案并進行討論；完成城中村改造方案階段，根據(jù)協(xié)商組織意見做出安置區(qū)的規(guī)劃建設方案。協(xié)商組織對城中村改造的建設過程實施監(jiān)督；對改造項目過程進行評估階段，協(xié)商組織對項目的改造過程的實施全面評估，并對工程的質量及效率進行滿意度評價。

3 結語

城中村改造中，由于政府、村民、開發(fā)商的利益此消彼長，矛盾和沖突普遍存在，通過實證分析各方利益訴求現(xiàn)狀，找出具體和關鍵沖突行為，為協(xié)調矛盾和沖突提供可靠依據(jù)。而進一步需要解決的問題是如何應用協(xié)商治理理論對城中村改造項目實施全過程管理。