文在寅政府的自主戰(zhàn)略：進展與挑戰(zhàn)*

畢穎達

〔提 要〕 文在寅政府的自主戰(zhàn)略旨在實現(xiàn)“和平與繁榮的朝鮮半島”，力求在努力維護朝鮮半島和平的基礎上，不斷提升韓國在朝鮮半島事務中的主導作用。這既緣于其進步派執(zhí)政理念，也有基于韓國國內(nèi)國際現(xiàn)實政治的考慮。韓國實施自主戰(zhàn)略增進了朝鮮半島和東北亞地區(qū)的和平穩(wěn)定，拓展了韓國的外交空間和多邊合作的外延。但美國仍是其最主要的制約因素，加之韓國國內(nèi)保守派的干擾和阻撓，自主戰(zhàn)略的部分訴求遭遇瓶頸。未來文在寅政府仍將堅持自主戰(zhàn)略，從長遠來看，解決朝鮮半島問題，維護地區(qū)格局穩(wěn)定，都需要韓國保有足夠的自主性。

文在寅政府上任后，推出了具有進步派特征的外交安全戰(zhàn)略，總體上可以簡要歸納為兩大藍圖、三大目標、四大原則和五大任務。[1]兩大藍圖是指要實現(xiàn)“和平共存”與“共同繁榮”；三大目標：解決朝核問題建設持久的和平機制、促進韓朝關系可持續(xù)發(fā)展和構建半島新經(jīng)濟共同體；四大戰(zhàn)略：階段性全方位解決，并行推進韓朝關系與解決朝核問題，建立確保韓朝關系可持續(xù)發(fā)展的制度化體系，通過互惠合作奠定和平統(tǒng)一的基礎；五大原則：主導解決半島問題，以強有力的安全實力維護和平，本著相互尊重的精神推進韓朝關系發(fā)展，重視與國民的溝通和達成共識，通過國際合作推進半島政策。參見: https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/koreapolicy/koreanpeninsula/。（上網(wǎng)時間：2020年4月2日）其內(nèi)容具有鮮明的追求提升國家自主的特征，可稱之為自主戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略實施下，朝韓關系回升，朝鮮半島局勢出現(xiàn)緩和，在朝鮮半島事務中朝鮮民族的主體地位也得到了加強。然而，伴隨這一戰(zhàn)略的推進，韓美同盟之間也出現(xiàn)了問題，摩擦日漸公開化，美國對韓國推進自主戰(zhàn)略的阻力也越來越明顯。因此，研究文在寅政府的自主戰(zhàn)略及其實施情況，不僅有助于加深對韓國外交及朝鮮半島問題的理解，而且對發(fā)展中韓關系及推動朝鮮半島和平穩(wěn)定建設具有一定現(xiàn)實意義。

一、文在寅政府的自主戰(zhàn)略及實踐

韓國所追求的國家自主，實際上是要改變安保上對美國過度依賴和外交上對美國被動“追從”的處境，集中反映在韓美同盟政策、對朝政策和外交政策上。文在寅政府執(zhí)政后，把建設“和平與繁榮的朝鮮半島”作為五大施政目標之一，為實現(xiàn)這一目標，推出了自主色彩鮮明的三大外交安保戰(zhàn)略，即建立強大的安保與自主負責的“責任國防”、實現(xiàn)南北和解合作與朝鮮半島無核化、推進真正務實的外交并主導國際合作，具體內(nèi)容包括：

第一，強化韓美同盟與提升獨立防衛(wèi)能力并行。要實現(xiàn)朝鮮半島的和平與繁榮，需要有強大的安保力量為基礎，因此在韓美同盟關系上，文在寅政府繼續(xù)堅持以韓美同盟為安保防衛(wèi)的支柱，尋求擴大同盟的基礎，強化聯(lián)合防衛(wèi)態(tài)勢，合理解決兩國間的懸案問題，使韓美同盟超越軍事同盟，發(fā)展成為共享民主主義和市場經(jīng)濟價值的全球性戰(zhàn)略同盟。[2]:, : https://www.mnd.go.kr/mbshome/mbs/mnd/subview.jsp?id=mnd_010701010000。（上網(wǎng)時間：2020年4月2日）2017年6月28日至30日，文在寅訪問美國，在韓美首腦共同聲明中確認了強化發(fā)展韓美同盟和就朝核問題進行密切協(xié)作的立場，強調(diào)要把韓美同盟發(fā)展成為“多元的綜合戰(zhàn)略同盟”[1], http://www.newspim.com/news/view/20170701000012。（上網(wǎng)時間：2020年4月1日）。2019年11月15日，在韓美共同發(fā)表的《未來韓美同盟國防展望》之中，再次確認了韓國在朝鮮半島乃至整個地區(qū)的和平、穩(wěn)定、繁榮的“核心軸”(linchpin)地位。[2]: http://www.korea.kr/news/pressReleaseView.do?newsId=156361160。（上網(wǎng)時間：2020年4月19日）在韓美同盟防衛(wèi)實踐中，文在寅政府一改競選時的公開約定，追加部署了4輛薩德發(fā)射車，配合美國的導彈系統(tǒng)建設[3]韓國公開表示推進韓國型導彈防御體系（KAMD）建設，當前的癥結是該建設有無必要及韓國政府能否下定決心的問題。參見韓獻棟：“利益差異、戰(zhàn)略分歧和韓美同盟關系的再調(diào)整”，《東北亞論壇》2010年第1期，第28頁。，以實際行動強化韓美同盟關系。

文在寅政府重視韓美同盟的同時，更加重視提升獨自防衛(wèi)能力。在其安保戰(zhàn)略中明確指出，要盡早收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權，發(fā)展韓軍主導的韓美聯(lián)合防衛(wèi)的體制。[4]:『2018』,。積極提升自身防衛(wèi)能力建設，特別是加強“韓國型3軸防御體系”[5]韓國型3軸防御是指：監(jiān)視打擊能力（Kill Chain）、核心設施防御能力（KAMD）和大規(guī)模懲罰報復能力（KMPR）。:『2018』,:53-54。等重點防衛(wèi)能力建設，以實現(xiàn)與國力相應的“自主國防”。2017年6月韓美首腦會談中就韓國主張收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權達成一致意見，同意盡早實現(xiàn)“基于條件的”戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權轉(zhuǎn)移。[6]為落實這一決議，韓美雙方在2018和2019年度安保年會上就此展開了實質(zhì)性協(xié)商，就向新的聯(lián)合防衛(wèi)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)換、強化韓軍防衛(wèi)能力等問題進行積極協(xié)作。[7],” http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201811010333001&code=910302。（上網(wǎng)時間：2020年4月9日）

第二，堅持改善朝韓關系，推動朝鮮半島無核化和建立長效和平機制。與以往政府不同，文在寅沒有特別命名其對朝政策，而是使用了概括性的用語“韓國半島政策”[1]『: https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/koreapolicy/koreanpeninsula/。（上網(wǎng)時間：2020年4月9日），政策的內(nèi)容在2017年7月6日文在寅柏林演說中被正式闡釋，強調(diào)尊重朝鮮的體制安全，追求朝鮮半島無核化和建立和平機制，推進朝鮮半島新經(jīng)濟構想，促進韓朝交流與合作。對于發(fā)展韓朝關系問題，文在寅政府強調(diào)推動并固化南北對話機制，希望通過簽署基本協(xié)議，使韓朝關系發(fā)展和朝鮮半島和平得以制度化。在紀念“三·一運動”一百周年的講話中，文在寅進一步強調(diào)：要掌握韓國在朝鮮半島的主導權，終結朝鮮半島殘留的冷戰(zhàn)結構，建立新的和平合作秩序，創(chuàng)造持久的和平體制和經(jīng)濟合作共同體，[2]2019, 256-263。這其中明顯突出了“主導”和“自主”的意志。在無核化問題上，文在寅政府從韓朝關系改善中獲取動力，主導推進重啟無核化協(xié)商，希望借此實現(xiàn)朝鮮半島和平的穩(wěn)固化，進而為和平統(tǒng)一打下基礎。實踐中，在朝美協(xié)商遇到困難時，文在寅政府在朝美間積極展開穿梭外交，促成了朝美河內(nèi)峰會和板門店朝韓美三方首腦會面，為無核化繪制行動路線圖，推出了“入口論”和“出口論”，[3]文在寅政府主張的“入口論”和“出口論”，實際上與中國強調(diào)的“雙暫?！?、“雙軌并行”原則十分類似，即以凍結核、導為入口，以通過韓朝關系和朝美關系改善締結半島和平體制為無核化的出口。并在綜合朝美立場原則基礎上強調(diào)“分階段、一攬子解決”的立場。

第三，推進真正務實的大國外交，同時強化“東北亞+”的多邊合作。[4]:『2018』,在中美日俄“四強”外交中除了重點發(fā)展對美同盟關系外，文在寅政府著重發(fā)展對華關系，希望開展靈活多樣的高層次外交，推動中韓關系擺脫薩德困境，加強在無核化、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）等問題上的合作，通過重建信任使兩國戰(zhàn)略合作伙伴關系得到切實發(fā)展。在對日關系上，文在寅政府希望在正視歷史的同時，發(fā)展未來指向的成熟的合作伙伴關系。在對俄關系上，文在寅政府通過在解決朝核問題上的戰(zhàn)略溝通和強化經(jīng)濟合作，切實發(fā)展韓俄戰(zhàn)略合作伙伴關系。在發(fā)展“四強”外交的同時，積極推動多邊合作，先后出臺了新北方政策和新南方政策，旨在以韓國為“和平軸心”在東北亞構建和平、合作的平臺，推進主要國家間多邊合作的制度化，同時作為超越東北亞的“繁榮軸心”，升級與東盟和印度的關系，擴大和平與繁榮的空間。[1]:『』, ： https://www1.president.go.kr/government-projects#page5。（上網(wǎng)時間：2020年4月15日）

二、實施自主戰(zhàn)略的動因

冷戰(zhàn)后韓國政壇總體上分為進步派與保守派兩大陣營。[2]關于韓國的進步派和保守派，很難找出一個明確的劃分標準。長期以來，韓國學術界和輿論界用“左翼”“左派”“右翼”“右派”來劃分韓國政黨和社會團體。進入21世紀后，此類稱呼逐漸被“進步”和“保守”所取代。雖然進步和保守難有一個準確的劃分標準，但從外在表現(xiàn)上有著明顯的特征：進步派一般傾向于打破現(xiàn)狀，而保守派則傾向于維持現(xiàn)狀；在對朝關系上，進步派一般站在同一個民族的立場上，傾向于通過改善對朝關系來解決半島問題，而保守派往往慣于從主導統(tǒng)一半島的角度思考，一般對朝采取強硬壓迫政策；在對美關系上，進步派雖然強調(diào)立足于牢固的韓美同盟，但同時更加傾向于追求國家的行動自主，相反，保守派則積極強化同盟，對美追隨的色彩比較鮮明。冷戰(zhàn)結束后，韓國的金大中、盧武鉉、文在寅政府屬于進步派政府，而金泳三、李明博、樸槿惠被定性為保守派政府。李明博、樸槿惠兩任保守派政府任內(nèi)采取對朝強硬政策但未能如其所愿，朝核問題不但沒有解決，反而越來越復雜，韓國國民不僅并沒有獲得應有的安全感，相反不斷攀升的緊張局勢使戰(zhàn)爭的危機更加嚴重。韓國保守派政府倒向美國尋求安保的努力，不僅丟掉了韓朝關系，更搞僵了中韓關系，使韓國深陷安保利益與發(fā)展利益處理失衡的困境。在此背景下，韓國國內(nèi)政治結構發(fā)生變動，樸槿惠被彈劾下臺以及保守政黨支持率一度跌至谷底，看似是因“親信干政”事件所致，實則是韓國社會對國家利益和民族利益重新檢視結果的呈現(xiàn)。而文在寅恰恰是借此契機，發(fā)起追求正義與公平，向往國家、民族自主與獨立的“燭光革命”，并作為進步派代表成功競選獲勝取得政權。

文在寅作為進步派的代表人物，認為朝鮮半島事務屬于民族內(nèi)部事務，需要通過改善韓朝關系，增進民族和解與合作，由朝鮮半島南北當事方自主解決。[3]:『』: , 2018, 261-263。文在寅政府的自主戰(zhàn)略除了這一進步派施政理念的驅(qū)動之外，也與韓國所處的外交安全環(huán)境和國內(nèi)政治密切相關，主要有以下幾個方面考量。

第一，尋求實現(xiàn)朝鮮半島的和平穩(wěn)定。文在寅政府上任正值朝鮮半島局勢劍拔弩張之際，李明博、樸槿惠兩屆保守派政府與美國共同對朝采取了高強度制裁施壓，造成朝鮮不斷提升核導能力進行回應，因此承受了空前的國際制裁[1]關于對朝制裁情況參見畢穎達：“朝鮮承受著多少國際制裁”，《世界知識》2019年第7期，第24-25頁。，在“朝鮮崩潰論”不斷擴散的氛圍中，特朗普政府又高調(diào)展示武力解決問題的姿態(tài)，一時間朝鮮半島戰(zhàn)云密布，韓國國家利益受到根本威脅。在此背景下文在寅政府臨危受命，一改前任政府以強硬高壓姿態(tài)解決問題的做法，多次公開強調(diào)“絕不允許朝鮮半島發(fā)生戰(zhàn)爭”“不希望朝鮮崩潰，不推動吞并統(tǒng)一和人為的統(tǒng)一”[2]: “‘’...,” https://www.voakorea.com/korea/korea-politics/3986084。（上網(wǎng)時間：2020年7月4日），此舉措可謂一箭三雕：既對試圖動用武力解決問題的特朗普政府形成了有力制約，又對不斷做出超強硬舉動的朝鮮做出安撫，也可以維護半島和平為支點，密切聯(lián)系在半島問題上有共同需求的國家。

第二，試圖提升朝鮮民族在解決半島問題上的自主性。在韓國保守派政府對朝強硬政策之下，朝韓關系持續(xù)惡化，此前進步派政府推進的南北合作項目紛紛中斷，象征著民族紐帶的開城工業(yè)園亦被關閉，朝韓關系幾乎到了完全斷絕的地步，冷戰(zhàn)后持續(xù)推進的民族和解與合作陷入困境，民族分裂傾向日益鮮明。韓國保守派政府在安保上更加緊密地靠攏韓美同盟，并兩度推遲收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權。而朝鮮則積極尋求在安全上加強與中俄的聯(lián)系，朝鮮半島殘留的冷戰(zhàn)結構呈現(xiàn)出再次復生的征兆,[3]: “(新冷戰(zhàn)) ” 『』2017, https://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=201708100012。（上網(wǎng)時間：2020年7月4日）朝韓間一度倡導的“南北當事者自主解決問題”[4]關于解決朝鮮半島問題的“南北當事者自主解決原則”，早在1972年7月4日朝韓達成的聯(lián)合聲明中就有明確的規(guī)定，主張以“自主、和平、民族大團結”的方式解決朝鮮半島問題。此后在韓國提出的多個統(tǒng)一方案中都高度強調(diào)了這一原則，在2000年6月的《北南共同宣言》等朝韓之間達成的多個正式文件中也有具體體現(xiàn)。的原則離現(xiàn)實越來越遙遠。這種局面違背了進步派固有的理念，為此文在寅政府適時提出了增進朝鮮半島和平的戰(zhàn)略，積極促進重啟南北對話，增進民族和解與合作，強化民族認同與連帶感，努力實現(xiàn)韓朝和平共處，在改善韓朝關系的同時爭取主導推動半島無核化進程，降低外部勢力的介入和減少對大國的依賴，確保朝鮮半島事務中民族的主體地位。

第三，保持在韓朝關系與韓美同盟關系中的平衡。保守派執(zhí)政時期，在應對朝鮮半島緊張局勢時，一般的做法都是緊靠韓美同盟，形成韓美密切協(xié)調(diào)的局面，確保對朝鮮的壓倒性優(yōu)勢，遏止來自朝鮮的“冒險沖動”。但強化韓美同盟，特別是在朝鮮半島局勢緊張升格的情況下，很容易發(fā)展成為對韓美同盟的進一步依賴，國家自主性受損。文在寅政府上任后采用了不同的安保戰(zhàn)略，在強調(diào)立足同盟的同時，更加強調(diào)發(fā)展和增強自主防衛(wèi)能力，以確保主導解決半島問題。在2017年8月15日“光復節(jié)”演說中，文在寅明確強調(diào)“我們的安保不能只是依賴同盟國，朝鮮半島問題應該由我們來主導解決”[1]:『』:, 2018 261。的立場，表達了追求強化自我防衛(wèi)能力的意愿。不僅如此，為了增強自主行動能力，文在寅政府重新推動收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權，以從制度上改變韓美同盟不對稱的垂直關系，確立平等互惠的同盟關系，進而希望在朝鮮半島問題上既能得到同盟的足夠支持，又可避免過多的牽連和干擾。

第四，實現(xiàn)大國關系的均衡發(fā)展。韓國保守派政府執(zhí)政后，在處理大國關系中呈現(xiàn)出明顯的對美傾斜姿態(tài)，在發(fā)展對華關系上也出現(xiàn)了明顯的問題。樸槿惠政府選擇配合美國在韓國部署薩德，其后果是中韓關系迅速惡化，而這在一定程度上又催動了大國對立的固化，韓國外交的自主性進一步受到制約。文在寅政府希望通過積極發(fā)展與“四強”的關系，調(diào)整以往對美過度傾斜的外交格調(diào)，有利于爭取周邊國家對解決朝鮮半島問題的支持與合作。同時，通過推進新南方政策和新北方政策，拓展多邊合作的空間，增強區(qū)域內(nèi)國家的連帶關系，努力構成“東北亞+”責任共同體，并強化經(jīng)濟外交與戰(zhàn)略開發(fā)合作，以及加強應對貿(mào)易保護主義，減少因同盟牽連造成的對美外交“追隨”，走出在中美等大國間進行選邊的困境，進而在更廣闊的國際舞臺上以國家利益為基礎發(fā)展自主外交。

第五，爭取韓國國民在政治上的支持。伴隨逆全球化風潮興起，民族主義大有抬頭之勢，在單一民族國家韓國這一趨勢更為明顯，尤其是在韓國經(jīng)人均GDP邁入3萬美元的背景下，韓國國民的自主意識和民族自豪感日益高漲，提升相應的國際地位成為韓國的一個重要戰(zhàn)略目標，追求中等強國地位便是一具體體現(xiàn)。如前所述，樸槿惠政府時期韓國在外交安保上過度依賴美國，不僅將朝韓關系、中韓關系推入低谷，還進一步固化了韓國對美“追隨者”的形象，這與韓國國民期待的民族榮耀和自豪感相去甚遠。這種背景下，文在寅政府提出了旨在提升國家自主性的外交安全戰(zhàn)略，有利于在國內(nèi)政治中獲得更多的支持，而國民的大力支持，又是提升國家自主性的基本動力源泉。

三、實施自主戰(zhàn)略的成效與局限

2018年以來朝鮮半島局勢出現(xiàn)了較為明顯的變化，文在寅政府實施的自主戰(zhàn)略在其中發(fā)揮了重要作用，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，助推半島局勢走向緩和。在中美朝韓多國間的密切互動下，特朗普政府不再公開強調(diào)武力解決問題，韓美軍演降調(diào)或延期進行，朝鮮也調(diào)整策略，實際上凍結了核導試驗，沒有再行“出格”之舉，朝鮮半島局勢已經(jīng)由2017年的戰(zhàn)爭危機狀態(tài)轉(zhuǎn)向相對穩(wěn)定。這種局面與文在寅政府自主戰(zhàn)略追求的目標相吻合，因此從韓國的角度來看，其戰(zhàn)略目標已基本達成。

在改善朝韓關系方面，文在寅政府立足相互尊重的原則，以2018年冬奧會為契機，重新開啟包括首腦會談在內(nèi)的南北對話機制，韓朝關系得到了明顯的改善。其中《板門店宣言》和《9月平壤共同宣言》等政治文件的簽署，成為韓朝關系改善的明顯標志，特別是作為附屬協(xié)議《〈板門店宣言〉軍事領域履行協(xié)議》的簽署和落實，有利于雙方在軍事上減少敵對，為韓朝實現(xiàn)互不侵犯、和平共處奠定了基礎，將韓朝關系的可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。

在朝鮮半島無核化方面，文在寅政府借助韓朝關系的改善助推重啟了朝美無核化協(xié)商，打破了近10年來的僵局。通過包括首腦會談在內(nèi)的多種交流渠道，文在寅政府積極協(xié)調(diào)朝美，促成了具有歷史意義的朝美首腦會談，會談中確立了朝鮮半島完全無核化和改善朝美關系的基本原則，對于朝美無核化實務協(xié)商有著重要的指導作用。隨著朝美敵對行動的緩解，“雙暫?！本置嬉言谑聦嵣闲纬伞?/p>

第二，收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權有所進展，韓國自主防衛(wèi)能力得到加強。通過密切協(xié)商，韓美就歸還韓國戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權問題達成了原則性共識，并同意未來“韓美聯(lián)合軍司令部”司令由韓國四星級將軍擔任，美軍派任副司令。在實際落實上也取得了一定的進展，通過“韓美聯(lián)合指揮所（Command Post Exercise,CPX）”演習[1]根據(jù)韓美達成的協(xié)議，韓軍在收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權之前，需要對韓軍主導指揮聯(lián)合作戰(zhàn)的能力進行檢驗，為此進行“韓美聯(lián)合指揮部”演習。通過該演習，分三個階段對韓軍的指揮能力進行評價，即“初步的運用能力” (Initial Operational Capability, IOC)評價、“完全的運用能力”(Full Operational Capability, FOC)評價和“完全的任務執(zhí)行能力評價”(Full Mission Capability, FMC)評價。如果一年通過一個階段的評價，有望在文在寅政府任期內(nèi)實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權回。具體參見 ???:“ ‘’ 1,”『』,2019。，韓國已經(jīng)完成了第一階段即“初步的運用能力”評價。與此同時，文在寅政府大幅增加國防預算投入，[2]文在寅政府決定在任期之內(nèi)將韓國國防預算的GDP占比由2.4%提高到2.9%。2020年韓國國防預算已經(jīng)突破50萬億韓元（近500億美元）。: “‘GDP2.9%’… 文2020。并大量購入新型尖端武器裝備，增強自主防衛(wèi)朝鮮核導威脅的能力。

第三，一定程度上實現(xiàn)了在大國間保持相對均衡的目標。文在寅政府積極改善對華關系，作出“新三不”承諾：不追加部署薩德系統(tǒng)、不加入美國的導彈防御體系、不推動同盟多邊化，止住了中韓關系持續(xù)下滑之勢。并且隨著包括兩國元首、國防部長等在內(nèi)的高層間密切互動，中韓在發(fā)展戰(zhàn)略合作、和平解決朝鮮半島問題以及維護多邊體系等方面達成共識，兩國關系日漸恢復。中韓關系的恢復和發(fā)展，有助于韓國在中美之間發(fā)展相對“均衡”的外交。

第四，外交空間得以拓展。在努力推進大國均衡外交的同時，文在寅政府積極推動多邊外交。在東北亞，共同推動重啟中日韓領導人會談，在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融及可持續(xù)開發(fā)等領域取得進展，并通過三國合作事務局推進多領域合作項目，進一步提升了三國合作的制度化水平。特別是文在寅政府全力推進新南方政策，強化了與越南、印度等東南亞和南亞國家的合作關系，為韓國的投資和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整創(chuàng)造了有利條件，韓國的影響力也隨之得到提升。

然而文在寅政府自主戰(zhàn)略在推進過程中，也面臨韓國國內(nèi)國際多重因素的制約，美國是其中最為主要的制約因素，朝韓關系新變化以及韓國國內(nèi)政治等因素也干擾著這一戰(zhàn)略的實施。

美國因素對文在寅政府的自主戰(zhàn)略影響甚大。首先，美國并不真正支持和配合韓國“自主國防”。從近年來韓美關系的實際情況來看，美國以增大安保壓力等方式來動搖韓國收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權的決心。一是在防務費用分擔問題上向韓國施壓。2019年以來，特朗普政府要求韓國分擔當時基準5倍的防衛(wèi)費用，由此韓美分歧不斷公開化，同盟“龜裂說”抬頭，對文在寅政府造成了較大的政治壓力。二是特朗普政府不斷發(fā)出撤軍信號，更進一步加重了韓國的安保危機意識。而這種危機意識又促使韓國繼續(xù)尋求美國的安全保護，也意味著文在寅政府收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權的門檻被大幅提高。三是關于韓國收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權問題，美國不斷釋放否定信號。文在寅政府希望在任期內(nèi)實現(xiàn)收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權，而美國政府和軍方高層則強調(diào)，戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權的歸還應有前提條件，即在韓國軍隊能夠成熟地進行指揮并有效地防御朝核威脅的情況下歸還。[1]: 『』, 2018。很顯然，“有條件”歸還戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權，是一個模糊的定義，時間可以無限延長。四是美國還尋求增強聯(lián)合國軍司令部的軍隊指揮職能，甚至發(fā)出消息稱：“戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權歸還韓國后，聯(lián)合國軍司令部仍將會繼續(xù)掌握這種指揮權”。[2]: “‘’ ,”『』, 2019。

其次，美國嚴重制約韓國“主導”朝鮮半島無核化與和平機制建設。對于文在寅的朝鮮半島政策，特朗普政府原則上支持，但不希望朝韓關系“超前”發(fā)展，更不希望韓國突破限制，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。一是美國在朝核問題上固執(zhí)己見，朝美協(xié)商難以走出僵局，致使文在寅政府的“駕駛員”地位逐漸失去意義。二是將朝核問題與發(fā)展對朝關系聯(lián)動，不允許韓國突破制裁框架單方面發(fā)展朝韓間代表性交流合作項目，為防止韓國在朝韓關系上“越界”發(fā)展，設立了“美韓工作組”[1]2018年9月朝韓發(fā)表《9月平壤共同宣言》后，美韓兩國建立“韓美工作組”（ROK-US Working Group），其主要職能是針對半島問題、無核化問題、朝美和朝韓間的所有懸案問題進行協(xié)商。調(diào)控雙方對朝關系。盡管2020年初開始，文在寅多次強調(diào)要“自主地”發(fā)展南北合作項目，但美國依然不放松對韓國的制約，2020年1月16日，美國駐韓大使哈里森不加掩飾地強調(diào):“韓朝合作應通過美韓工作組來進行協(xié)調(diào)”[2]: “’ ,”『』, 2020。三是對于宣布結束朝鮮戰(zhàn)爭問題采取慎重、消極姿態(tài)，不愿發(fā)表結束戰(zhàn)爭的政治宣言，而“新朝鮮半島體制”建立的基本條件是正式結束朝鮮戰(zhàn)爭。

最后，韓國的自主外交還受到美國因素的結構性限制。近年來，文在寅政府在外交上頻頻遭遇來自美國的壓力。除了棘手的防衛(wèi)費分擔問題外，在韓國部署中程導彈、韓日紛爭、向霍爾木茲海峽派兵以及經(jīng)貿(mào)等多個領域，文在寅政府都承受著美國的巨大壓力，最終韓美FTA不得不重新談判，也不得不以擴大巡航范圍的間接方式向霍爾木茲海峽派出軍艦，文在寅政府本希望美國出面調(diào)解韓日紛爭，但卻沒有得到積極響應，相反在《韓日軍事情報保護協(xié)定》問題上遭到美國的巨大壓力，被迫以“延期”的方式保留了該協(xié)定。

除美國因素外，朝韓關系的不穩(wěn)定也對文在寅政府自主戰(zhàn)略的實施造成干擾。在美國的制約之下，文在寅政府一直無法突破對朝交流的限制，先前達成的深入開展南北經(jīng)濟合作的約定未能付諸實踐，朝鮮對韓國的批評越來越尖銳，甚至直接批評文在寅“向外部勢力乞求支持與合作”[3]: “,”『』, 2019，并單方面拆除了金剛山旅游區(qū)內(nèi)韓國遺留的設施，對文在寅政府未能如約推進改善朝韓關系表達不滿。特別是2020年6月9日，朝鮮切斷了與韓國的主要通訊聯(lián)絡線路，隨后又炸毀了位于開城工業(yè)園內(nèi)的南北聯(lián)絡事務所大樓，并聲稱將要采取進一步的軍事行動，由此朝鮮半島局勢再度緊張，文在寅政府的對朝政策面臨巨大壓力，立足于改善韓朝關系的自主戰(zhàn)略推進的源動力在日益弱化。

此外，國內(nèi)保守派勢力的阻撓也在一定程度上制約著文在寅政府自主戰(zhàn)略的實施。韓國保守派一直批評文在寅的對朝政策是“乞求對話政策”，是在“為朝鮮完成核武器開發(fā)贏得時間”。[1]‘’ ??? ??’,”『??? ?』，2017? 8? 10?, A6?。保守派強烈反對文在寅政府試圖推進重啟開城工業(yè)園和金剛山旅游項目,并大多不看好韓朝關系。[2]: “ ‘ ‘2019?5?7?, 4?。在解決朝核問題上，保守派仍然堅持壓迫基調(diào)，主張應像北約一樣與美國共享戰(zhàn)術核武器，乃至自主發(fā)展核武器。[3]在保守派的阻撓下，文在寅政府在推動自主戰(zhàn)略上難以匯集足夠的國內(nèi)動力。

四、政策展望

文在寅政府任期已過半，從客觀上來看，其自主戰(zhàn)略的推進總體上對于朝鮮半島問題、韓美同盟以及東北亞局勢都產(chǎn)生了一定的積極影響，未來如不出現(xiàn)重大突發(fā)變故，文在寅政府仍將基本沿著先前設定的大方向推進其自主戰(zhàn)略。

在朝鮮半島問題層面上，預計文在寅政府在余下兩年的任期內(nèi)仍將繼續(xù)秉承進步派的執(zhí)政理念，最大化地推進朝韓交流與合作，穩(wěn)固朝韓關系既得成果，并大力促進無核化與朝鮮半島和平機制建設，提升在朝鮮半島事務中民族的主體地位，進而為共同民主黨繼續(xù)執(zhí)政創(chuàng)造有利條件。實踐已證明，無論是在穩(wěn)定朝鮮半島局勢和改善朝韓關系上的積極作為，還是防控新冠肺炎疫情上取得的明顯成效，都極大地提振了韓國民眾的自尊心和榮譽感，它與外力壓迫之下激發(fā)出來的民族主義情緒相結合，造就了文在寅的高位支持率和共同民主黨在國內(nèi)政治角逐中的優(yōu)勢地位。[1]2018年4月27日，朝韓發(fā)表板門店宣言之后，文在寅的支持率一度超過了80%。盡管因朝核協(xié)商陷入僵局，朝韓關系再現(xiàn)頹勢，文在寅支持率一路下行，但在成功防控新冠肺炎疫情的情況下，文在寅的支持率再次攀升，超過了60%，這在歷任韓國總統(tǒng)任期后半段是難得一見的。受此影響，2020年4月15日進行的韓國國會選舉中，執(zhí)政黨共同民主黨取得180議席的巨大勝利。因此，單單是出于國內(nèi)政治考慮，文在寅政府也將會繼續(xù)努力維護半島的局面穩(wěn)定，尋求在解決半島問題上做出實質(zhì)性成果。這種積極的接觸政策，有助于朝韓關系和朝鮮半島整體局勢保持基本穩(wěn)定。

然而，在文在寅政府余下的任期內(nèi)，要想在主導解決半島問題上取得實際成效可謂難度巨大，其中能否“軟化”美國的制約是關鍵。如前所述，美國通過“韓美工作組”制約韓國對朝政策實施進程，朝韓關系無法深入發(fā)展，韓國依托同盟緊密協(xié)調(diào)來主導半島事務的戰(zhàn)略思考邏輯矛盾進一步突出，提升國家“自主”行動的必要性再次彰顯。在朝鮮強烈批評和不斷施壓的同時，韓國國內(nèi)對于“韓美工作組”的批評之聲也日益高漲。[2]: “’,”『』2020。這種情況下，文在寅政府大幅調(diào)整了外交安保團隊的負責人，努力探索改進“韓美工作組”的運行方式，[3]: “...’,” https://www.vop.co.kr/A00001498159.html。（上網(wǎng)時間：2020年7月5日）甚至嘗試繼續(xù)推進新一輪朝美首腦會談。

盡管如此，美國能夠給韓國讓出多大空間，仍將對未來朝韓關系發(fā)展的程度產(chǎn)生關鍵性影響?？梢灶A見，特朗普不會主動關閉與朝鮮對話之門，甚至不排除在大選前與朝鮮進行新一輪首腦會談的可能，但對朝政策在當前的立場上也不會出現(xiàn)大的改變。這種情況下，文在寅政府可能會做更多增進韓朝關系發(fā)展的努力，但與此同時，如何平衡韓美同盟制約與自主選擇間的矛盾，以及如何妥善應對朝鮮的施壓行動，都是無法回避的重要問題，而要處理好這些問題，需要堅定的政治意志和高超的外交藝術。

在韓美同盟關系層面上，韓美同盟進入了調(diào)整與發(fā)展的關鍵期。文在寅政府推進收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權，發(fā)展自主國防，是改變同盟的安保與自主交換屬性和不對稱狀態(tài)的根本途徑，因此不可避免地對美國主導的同盟戰(zhàn)略造成沖擊，進而引發(fā)韓美關系不斷出現(xiàn)矛盾和摩擦。特朗普政府對韓強硬勒索式的防務費分擔要求，以及自我中心主義的單邊做法，刺激了韓國國民的民族主義情緒，而這種民族主義情緒又成為韓國進一步追求自主的動力，“4.15”韓國國會議員選舉結果與這種被激發(fā)的民族主義不無關系。在這種環(huán)境下，未來文在寅政府將會繼續(xù)以任期內(nèi)收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權為目標，更堅定地快速推進自主戰(zhàn)略，發(fā)展平等互惠的同盟關系。盡管未來韓美同盟會面臨更多挑戰(zhàn)，除防衛(wèi)費分擔矛盾外，美國在韓國加強部署導彈防御系統(tǒng)、推動韓美同盟多邊化以及“印太戰(zhàn)略”參與等問題上，韓美分歧也將會進一步顯現(xiàn)，但這并不意味韓美同盟會走向解體，因為文在寅政府追求的是發(fā)展平等互惠的韓美同盟，而不是要解散韓美同盟，特別是在朝核問題長期存在的情況下，維護穩(wěn)定的韓美同盟仍將是韓國的重大安全課題。

在自主外交層面上，文在寅政府將繼續(xù)推動均衡外交、多邊外交。文在寅政府在余下任期內(nèi)在對華關系上應會繼續(xù)努力維護“新三不”框架，確保東北亞地區(qū)力量對比格局處于一個相對均衡的狀態(tài)。這有助于韓國確保外交的自主性和獨立性，也可從中汲取力量助推解決朝鮮半島問題，符合韓國的國家利益。在多邊外交領域，文在寅政府繼續(xù)積極推進新南方政策與新北方政策。通過這些多邊外交努力，不但有助于化解美國特朗普政府單邊主義的壓力，而且還可增強區(qū)域內(nèi)部和次區(qū)域之間的交流合作，從而進一步推動多邊秩序建設，對于拓展韓國的外交空間和提升外交的自主性、獨立性有積極意義。

然而，在中美戰(zhàn)略競爭日益激烈的情況下，美國因素對未來韓國的外交制約將會越來越明顯。在中韓關系層面，文在寅政府堅持的“新三不”原則，一定程度上挽回了中韓關系，但可以預見，未來美國會通過調(diào)控半島局勢變化，在“新三不”所指向的領域繼續(xù)向韓國施加壓力，要求韓國配合升級薩德系統(tǒng)，推進在韓部署中程導彈和深化美日韓三邊安全合作，而這些又都是中國高度警惕的部分。在多邊外交層面，文在寅政府力推的新南方政策同樣遭到美國的干擾。未來，美國可能會以包括擴容G7在內(nèi)的多種手段，誘導韓國進一步深度加入“印太戰(zhàn)略”，韓國以多邊外交擴大自主的追求，仍將受制于美國設計的大國競爭框架的束縛。

五、結語

國家自主是現(xiàn)代民族國家的基本屬性。從長遠來看，無論是解決朝鮮半島問題，還是維護東北亞地區(qū)和平穩(wěn)定，都需要韓國保有足夠的自主性。但鑒于韓美同盟的特殊性以及韓國國內(nèi)政治的復雜性，韓國要實現(xiàn)真正的自主，需要有一個清晰的前進方向和堅定的戰(zhàn)略意志，也需要一個長期的、持續(xù)的努力過程，這個過程是韓國的安保需求與其自主性追求兩者之間張力變化的過程，也是韓美同盟由不對稱狀態(tài)向平等互惠關系發(fā)展的過程。可以預見，未來韓國在追求國家自主上不會停下腳步，韓美同盟仍將遇到挑戰(zhàn)，韓美之間的矛盾和摩擦還會不斷發(fā)生，盡管如此，韓美同盟尚不至于走向解體，它仍將長期持續(xù)，如何在維持同盟的情況下實現(xiàn)國家外交安全的自主，考驗著韓國政治家的政治遠見和戰(zhàn)略定力。