“兩部制”水價(jià)對(duì)都江堰灌區(qū)水資源管理影響淺析

范云偉，鄧順杰，陳開(kāi)峰，楊 雪，鄭璐瑤

（四川省都江堰人民渠第二管理處，618000，德陽(yáng)）

一、都江堰灌區(qū)概況

1.基本情況

新中國(guó)成立以來(lái)，都江堰水利工程經(jīng)過(guò)大規(guī)模的擴(kuò)建、維修和改造，其人民渠、東風(fēng)渠兩大“高速水道”已將灌區(qū)從成都平原擴(kuò)灌到川中、川北丘陵區(qū)。作為都江堰水利工程的重要組成部分，人民渠二處灌區(qū)始建于1958年 2月（官渠堰五期工程），新建、擴(kuò)建完成于1985年2月，由人民渠六期干渠、五七期干渠和魯班水庫(kù)灌區(qū)三部分組成。干渠長(zhǎng)310余km，轄管支渠51條，分水洞566處，控灌成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、遂寧4市10個(gè)縣區(qū)，設(shè)計(jì)灌面278.3萬(wàn)畝 （1畝=1/15 hm2，下同），有效灌溉面積201.3萬(wàn)畝，占都江堰總灌溉面積的18.5%。

2.水資源狀況

都江堰灌區(qū)水資源總量約273億m3，由岷江干流入境水、邊緣山區(qū)中小河流入境水、灌區(qū)平原地表水以及丘陵灌區(qū)地表水四部分組成，其中出岷江來(lái)水占都江堰灌區(qū)水資源總量的50%左右。此外，按照《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》配水原則“農(nóng)業(yè)用水的調(diào)度，平原灌區(qū)主要按灌溉面積比例配水，丘陵灌區(qū)以夏、秋季引水囤蓄為主”，導(dǎo)致丘陵引水直灌區(qū)在春灌用水期間矛盾較為突出；而且隨著灌區(qū)面積不斷擴(kuò)大，各類(lèi)綜合用水不斷增加，加上生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水逐年增長(zhǎng)，都江堰灌區(qū)水資源緊缺的矛盾日益突出。

二、人民渠二處灌區(qū)水資源現(xiàn)狀

1.水資源時(shí)空分布不均

人民渠二處灌區(qū)全年降水在600 mm左右，7—9月降水量占全年降水總量的65%左右，主要農(nóng)作物需水期的4—6月降水僅占全年的20%左右。從多年引、用水過(guò)程來(lái)看，年平均引水量約7.5億m3，其中1—3月1.5億 m3，4—6 月 1.0 億 m3，7—12 月 5.0億 m3，分別占比 20%、13%、67%。而灌區(qū)農(nóng)作物用水總量多年平均為1—3月 0.7 億 m3，4—6 月 4.2 億 m3，7—12月1.8億 m3， 分別占10%、63%、27%，引水量與用水量在時(shí)空分布上極不匹配，尤其是在春灌用水高峰時(shí)期（5月）引、用水矛盾突出（詳見(jiàn)表1）。

表1 人民渠二處灌區(qū)近5年春灌高峰期（5月）引、用水量

2.干渠中上游調(diào)節(jié)能力較弱

灌區(qū)有各類(lèi)蓄水設(shè)施18 881處，其中大（2）型水庫(kù)1座，位于人民渠五七期干渠末端；中型水庫(kù)10座，分布在人民渠六期干渠3座，均位于干渠50 km以下；分布在人民渠五七期干渠7座，均位于干渠110km以下；山坪塘、石河堰共計(jì)18000余處，也多分布在灌區(qū)中下游。由于干渠中上游缺少蓄水設(shè)施，導(dǎo)致對(duì)水資源的調(diào)節(jié)能力不足。

3.上游來(lái)水與實(shí)際需求存在差異

根據(jù)歷年都江堰水量調(diào)配原則：向丘陵灌區(qū)輸水囤蓄，集中在當(dāng)年6月以后至第一期歲修開(kāi)始前，其余時(shí)間在保證平壩灌區(qū)用水的前提下，根據(jù)需要與可能調(diào)配。而灌區(qū)上游35萬(wàn)畝灌面，必須依靠都江堰來(lái)水直灌，特別是五七期工程天河閘以上、六期工程何家堰以上灌區(qū)，更是依賴(lài)來(lái)水直灌解決用水問(wèn)題，因此灌區(qū)的實(shí)際用水需求與上游配水方式存在差異。

三、“兩部制”水價(jià)的內(nèi)容

針對(duì)丘陵灌區(qū)用水存在季節(jié)性用水量差異大、蓄水設(shè)施分布不均、配用水矛盾突出的問(wèn)題，人民渠二處通過(guò)水價(jià)杠桿作用來(lái)調(diào)節(jié)灌區(qū)內(nèi)水資源的再分配，以達(dá)到節(jié)約用水和灌區(qū)綠色生態(tài)持續(xù)發(fā)展的目的。早在1984年灌區(qū)就開(kāi)始“兩部制”水價(jià)試點(diǎn)，1988年，四川省水利電力廳聯(lián)合四川省物價(jià)局印發(fā)川水發(fā)〔1988〕127號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“127號(hào)文件”）推進(jìn)人民渠二處灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水按照 “基本灌面配給基本水量，收取基本水費(fèi)，超用水量按方收費(fèi)”的“兩部制”水價(jià)制度全面實(shí)施。

1.基本面積

127號(hào)文件在核準(zhǔn)人民渠二處“兩部制”水價(jià)的同時(shí)也對(duì)灌區(qū)基本水量面積作了規(guī)定：“考慮到五、六、七期工程屬引蓄結(jié)合灌區(qū)，工程還未達(dá)到設(shè)計(jì)的實(shí)際情況，配基本水量面積暫定為64.2萬(wàn)畝”。1988年以后陸續(xù)有縣區(qū)申請(qǐng)?jiān)黾踊舅棵娣e，至2018年中江縣人民政府以江府〔2018〕75號(hào)文件申請(qǐng)將凱江河沿岸8.93萬(wàn)畝耕地納入都江堰灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收基本面積，人民渠二處灌區(qū)基本水費(fèi)面積達(dá)到79.069萬(wàn)畝，不足有效灌溉面積201.3萬(wàn)畝的40%。

2.基本水量

基本水量是指配給每畝灌面的定額水量。127號(hào)文件對(duì)基本水量作了規(guī)定：五七期灌區(qū)1—6月配基本水量100 m3/畝，7—12月配基本水量200 m3/畝；六期工程何家堰以上1—6月配基本水量100 m3/畝，7—12月配基本水量200m3/畝；何家堰以下1—6月配基本水量每畝60 m3，7—12月配基本水量290 m3/畝；魯班水庫(kù)灌區(qū)配基本水量240 m3/畝，其基本水量配水制度一直沿用至今。

3.基本水價(jià)

基本水價(jià)是指達(dá)到供水成本的水價(jià)。127號(hào)文件規(guī)定：每畝基本灌面收基本水費(fèi)黃谷4.0 kg，采用實(shí)物計(jì)征，貨幣結(jié)算。20世紀(jì)90年代由于糧食市場(chǎng)開(kāi)放后，市場(chǎng)波動(dòng)較大，水費(fèi)結(jié)算時(shí)難以達(dá)成一致意見(jiàn)，逐步調(diào)整為貨幣定價(jià)，經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整完善，2011年四川省發(fā)展和改革委員會(huì)以川發(fā)改價(jià)格函 〔2011〕22號(hào)文件規(guī)定了基本水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：每畝基本灌面干渠的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為14元，沿用至今。

4.超用水量及超計(jì)量水價(jià)

超用水量是指用水戶(hù)在基本水量不足的情況下超用水量部分。超計(jì)量水價(jià)是指在保障供水成本的基礎(chǔ)上略有利潤(rùn)的水價(jià)。127號(hào)文件規(guī)定，五七期天河閘以上和六期干渠工程灌區(qū)每供水 100 m3，1—3月收黃谷1.5 kg，4—6 月 收 黃 谷 2.5 kg，7—12月收黃谷1.0 kg；五七期天河閘以下干渠工程灌區(qū)每供水100 m3，1—6月收黃谷2.5 kg，7—12月每供水100 m3收黃谷1.0 kg；魯班水庫(kù)灌區(qū)每供水100 m3收黃谷2.5 kg。2003年，川價(jià)函 〔2003〕50號(hào)文件對(duì)超用水量作了調(diào)整：超用水量水價(jià)，五七期、六期灌區(qū) 1—3月為 0.05元/m3，4—6月為0.07 元/m3，7—12 月 為 0.04 元/m3；魯班水庫(kù)灌區(qū)1—12月為0.06元/m3。

四、實(shí)施“兩部制”水價(jià)的積極意義

1.調(diào)節(jié)灌區(qū)水資源在時(shí)空上的分布

施行127號(hào)文件的配水方式，能有效促進(jìn)灌區(qū)利用蓄水設(shè)施調(diào)節(jié)水資源在空間上分布不均的問(wèn)題。灌區(qū)內(nèi)的18 000余處蓄水設(shè)施，在每年4—6月農(nóng)業(yè)用水高峰期，能為灌區(qū)提供近3億m3的水源，對(duì)水資源在時(shí)空上的分布起到重大調(diào)節(jié)作用。另外，按照現(xiàn)行超用水水量水價(jià)季節(jié)性差異，能引導(dǎo)、鼓勵(lì)灌區(qū)用水戶(hù)多用秋水 （7—12月），盡量少用4—6月平壩灌區(qū)用水集中時(shí)段水量，能調(diào)節(jié)平壩灌區(qū)與丘陵灌區(qū)錯(cuò)峰用水。

2.推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水制度日趨完善

“兩部制”水價(jià)的核心是“計(jì)量用水、計(jì)量收費(fèi)”。圍繞這一核心目標(biāo)，人民渠二處開(kāi)展各項(xiàng)節(jié)水制度建設(shè)。首先是量測(cè)水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過(guò)30多年的建設(shè)，在干渠重要斷面、支渠口已建起相對(duì)完善的量測(cè)水點(diǎn)，按照分級(jí)管理的原則，人民渠二處能計(jì)量到縣（區(qū)），縣（區(qū)）再計(jì)量到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），部分縣能計(jì)量到村組，甚至用水戶(hù)；其次是堅(jiān)持計(jì)劃供水，在用水過(guò)程中根據(jù)四川省水利廳、都江堰管理局批復(fù)的年度配水計(jì)劃編制縣 （區(qū)）階段性用水計(jì)劃，并嚴(yán)格按照計(jì)劃配水；再次是實(shí)行合同供水、有償供水，每年與灌區(qū)各縣（區(qū)）簽訂供水合同，在合同中約定雙方的責(zé)任與義務(wù)，以法律的形式來(lái)保障灌區(qū)的用水安全；最后是規(guī)范供用水制度，雙方共同協(xié)商確定交接水文斷面、編繪水文流量關(guān)系曲線(xiàn)、并實(shí)行“三段式”觀測(cè)，已全面實(shí)現(xiàn)了供水“開(kāi)閘簽字，關(guān)閘結(jié)算”，水量“日清月結(jié)，據(jù)實(shí)交費(fèi)”的供用水制度。

3.加快灌區(qū)水源工程合理布局

人民渠二處灌區(qū)的用水特點(diǎn)及季節(jié)性水價(jià)差異，在一定程度上促進(jìn)了灌區(qū)水源工程的合理布局。2004年，為長(zhǎng)期解決六期干渠中下游用水難的問(wèn)題，中江縣在黃鹿鎮(zhèn)修建黃鹿水庫(kù)，水庫(kù)建成以后，六期工程中江縣范圍內(nèi)80%以上灌面用水得到有效保障。近年來(lái)，五七期干渠旌陽(yáng)區(qū)內(nèi)建成后的華強(qiáng)溝水庫(kù)，將會(huì)每年為德陽(yáng)市城區(qū)提供0.9億m3的生活用水保障。同樣，為支持“一干多支”區(qū)域發(fā)展新格局，以人民渠五七期干渠為水源的東風(fēng)水廠目前正在進(jìn)行擴(kuò)建，建成后的水廠將以8.24萬(wàn)m3/d的供水量為成都“東進(jìn)戰(zhàn)略”提供堅(jiān)實(shí)的水資源支撐。

五、“兩部制”水價(jià)的影響

1.促進(jìn)灌區(qū)群眾節(jié)水意識(shí)的普遍形成

“兩部制”水價(jià)執(zhí)行后，灌區(qū)群眾對(duì)“水是商品，用水就要交費(fèi)，多用水多交費(fèi)”的認(rèn)識(shí)逐漸提高，節(jié)水意識(shí)逐漸增強(qiáng)。自1988年“兩部制”水價(jià)執(zhí)行以來(lái)，在有效灌溉面積逐年增加的情況下，年平均農(nóng)業(yè)用水量呈逐年減少的趨勢(shì)，遠(yuǎn)低于《四川省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水限額（試行）》中550 m3/畝（遂寧市）~750 m3/畝（德陽(yáng)市）的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)水成效顯著（詳見(jiàn)表 2）。

表2 1988—2018年人民渠二處灌區(qū)灌溉面積及農(nóng)業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)表

2.促進(jìn)灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的高度，四川省也先后出臺(tái)多項(xiàng)措施，以綠水興川行動(dòng)踐行綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。走綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展道路是貫徹新時(shí)期十六字治水思路的必然要求。

“節(jié)水優(yōu)先”是灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的前提，人民渠二處灌區(qū)通過(guò)“兩部制”水價(jià)的杠桿作用對(duì)水資源實(shí)行再配置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水利工程設(shè)施分布不均的“補(bǔ)短板”，并逐漸建立起了日趨完善的供用水制度，在供用水過(guò)程實(shí)行了“強(qiáng)監(jiān)管”，所產(chǎn)生的節(jié)水效果是顯著的，對(duì)灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。

3.為上級(jí)部門(mén)制定農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供參考

人民渠二處灌區(qū)“兩部制”水價(jià)這一實(shí)踐為2003年國(guó)家發(fā)改委和水利部聯(lián)合出臺(tái)的 《水利工程供水價(jià)格管理辦法》中關(guān)于“基本水價(jià)”與“計(jì)量水價(jià)”提供了參考，也為2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》中“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，因地制宜探索實(shí)行兩部制水價(jià)和季節(jié)水價(jià)制度”的論述提供了可行性意見(jiàn)。

六、結(jié) 論

都江堰建堰初始就以生態(tài)水利工程潤(rùn)澤川蜀大地，在水資源日益緊缺的當(dāng)下，如何繼續(xù)走綠色生態(tài)發(fā)展道路，需從多方面加以考慮。其中，水價(jià)制度對(duì)水資源的再調(diào)節(jié)作用所產(chǎn)生的節(jié)水效益不失為一種參考。隨著生態(tài)水利時(shí)代的到來(lái)，都江堰灌區(qū)將繼續(xù)探索完善更加適應(yīng)灌區(qū)良性發(fā)展的水價(jià)模式，以便為灌區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供更堅(jiān)強(qiáng)的水資源支撐。