組織彈性與規(guī)則嵌入：農(nóng)村協(xié)商治理單元的建構(gòu)邏輯
——基于天長(zhǎng)市農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)的過程分析

黨亞飛 應(yīng)小麗

(1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院、政治科學(xué)高等研究院， 湖北 武漢 430079;2.浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院， 浙江 金華 321004)

黨的十九大報(bào)告指出要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，統(tǒng)籌推進(jìn)基層協(xié)商。此前“兩辦”就曾專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。社區(qū)協(xié)商逐漸成為地方政府探索基層協(xié)商民主的重點(diǎn)方向，涌現(xiàn)出“協(xié)商共治體系”“村民協(xié)商議事會(huì)”“分層民主協(xié)商”等模式。這種變化表明當(dāng)前協(xié)商單元不限于單一行政村(社區(qū))協(xié)商，而是呈現(xiàn)出鎮(zhèn)村協(xié)商、跨村協(xié)商、村企協(xié)商和村民小組協(xié)商等多層次協(xié)商治理格局。同樣是社區(qū)協(xié)商，為什么有的單元比較大，有的單元比較小，不同單元的協(xié)商治理效果怎樣？協(xié)商單元由什么因素決定？對(duì)此，本文嘗試通過分析天長(zhǎng)市農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)過程①來研究協(xié)商單元的建構(gòu)邏輯。

一、文獻(xiàn)回顧與問題意識(shí)

農(nóng)村協(xié)商治理是當(dāng)前政治學(xué)研究的熱點(diǎn)問題之一。目前學(xué)界大量的研究聚集于基層協(xié)商民主制度的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，而對(duì)協(xié)商單元的關(guān)注相對(duì)不足。從已有文獻(xiàn)的間接研究，能夠窺探協(xié)商單元建構(gòu)的部分特征與規(guī)律。

(一)農(nóng)村協(xié)商治理的載體研究

協(xié)商單元是指協(xié)商活動(dòng)和協(xié)商組織的空間載體。目前學(xué)界對(duì)于協(xié)商單元的論述比較簡(jiǎn)略，多見于對(duì)協(xié)商載體的間接研究，歸納起來有三種視角：

一是空間位置的視角，強(qiáng)調(diào)合適的場(chǎng)域有利于協(xié)商開展。陳軍亞認(rèn)為“茶館具有公共性和開放性的特點(diǎn)，被村民視為‘?dāng)嗟览怼淖罴褕?chǎng)所”②。李曉廣認(rèn)為“村民小組是開展協(xié)商治理最便利的場(chǎng)域”③。任路指出應(yīng)在跨區(qū)協(xié)商議事中探索適度規(guī)模的自治單元④。趙普兵認(rèn)為在更小單元實(shí)行協(xié)商治理的效果更好⑤。鄭普建提出合適的協(xié)商平臺(tái)應(yīng)該“既保障參與者的代表性，又保障參與者獲得決策影響力的機(jī)會(huì)平等性”⑥。

二是主體參與的視角，即多元參與主體有利于推進(jìn)協(xié)商。李增元認(rèn)為“農(nóng)村協(xié)商治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于突破協(xié)商主體的封閉邊界束縛”⑦。王婷等人認(rèn)為黨組織的層級(jí)參與促進(jìn)了有序協(xié)商⑧。楊守濤等的案例研究證明基層黨政機(jī)構(gòu)、自治組織、社會(huì)組織和群眾之間通過議程設(shè)置模式開展協(xié)商對(duì)話⑨。李寧認(rèn)為基層政府、村級(jí)組織與村民等主體的共商共治共評(píng)機(jī)制能提升協(xié)商效果⑩。

三是層級(jí)關(guān)系的視角，即實(shí)踐成功的協(xié)商模式都有層級(jí)互動(dòng)的特點(diǎn)。德清縣鄉(xiāng)賢參事會(huì)的協(xié)商結(jié)果需提交鎮(zhèn)黨委和村黨組織審議并提交決策機(jī)構(gòu)供其參考采納。成都村民議事會(huì)的層級(jí)協(xié)商體系可以有效提高決策效率并降低組織成本。廣西貴港“一組兩會(huì)”的組織架構(gòu)實(shí)質(zhì)是一種“下沉型”的協(xié)商治理模式。麗水市以“聯(lián)合治事、跨村理事、協(xié)商辦事”的聯(lián)合自治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了基層協(xié)商民主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理優(yōu)化的良性互動(dòng)。彭州市搭建了村級(jí)協(xié)商平臺(tái)、鎮(zhèn)級(jí)社會(huì)協(xié)商對(duì)話平臺(tái)、企事業(yè)單位對(duì)話平臺(tái)，有效回答了“與誰協(xié)商”的問題。溫嶺“民主懇談會(huì)”已形成跨層級(jí)協(xié)商，其協(xié)商主體涵蓋面廣。

以上研究觸及了協(xié)商單元的空間性、主體性和有效性，有參考和啟發(fā)作用，但不足以解釋“協(xié)商單元如何形成”，這為本文留下了探究空間。

(二)農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置研究

協(xié)商治理屬于基層治理的方式范疇，研究基層治理單元可以為研究協(xié)商單元提供借鑒。目前學(xué)界對(duì)于基層治理單元的研究主要集中于以下方面：

一是治理單元的類型劃分。鄧大才認(rèn)為“農(nóng)村基層治理是一個(gè)復(fù)雜多層的體系，包括行政基本單元、協(xié)調(diào)和服務(wù)基本單元及自治基本單元”?，F(xiàn)代國(guó)家是自治單位、行政單位、服務(wù)單位和經(jīng)濟(jì)單位的多單位治理。侶傳振認(rèn)為自治單元具有自然、社會(huì)、行政與經(jīng)濟(jì)等多重屬性。李增元從功能角度將治理單元分為管理單元、自治單元、服務(wù)單元、產(chǎn)權(quán)治理單元、商品交易單元和社會(huì)交往單元。

二是自治單元設(shè)置的原則標(biāo)準(zhǔn)。鄧大才從經(jīng)驗(yàn)視角將其概括為“五大原則”與“兩大標(biāo)準(zhǔn)”，前者包括產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通與地域相近，決定了自治基本單元的位置；后者包括參與約束與能力約束，決定了自治基本單元的規(guī)模。郎友興等從“反向共進(jìn)”視角提出了社區(qū)治理單元設(shè)置應(yīng)同時(shí)滿足強(qiáng)化政府管理與促進(jìn)居民自治參與的目標(biāo)，本質(zhì)是平衡國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。熊萬勝將黨組織聯(lián)系群眾的便捷度列為適度自治單元的關(guān)鍵指標(biāo)。

三是治理單元設(shè)置的影響因素與選擇邏輯。主要有效率與民主的平衡觀點(diǎn)，行政與自治的均衡觀點(diǎn)，規(guī)模與形態(tài)的協(xié)調(diào)觀點(diǎn)，六因素觀點(diǎn)，九因素觀點(diǎn)，以及產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的關(guān)聯(lián)性影響治理單元的有效性，“規(guī)模與聯(lián)結(jié)是單元有效性的兩個(gè)變量”。

以上研究成果貢獻(xiàn)了治理單元的類型學(xué)、影響變量和研究方法等方面的豐富知識(shí)，但尚未考慮過針對(duì)性地研究協(xié)商單元，對(duì)于自治單元、治理單元與協(xié)商單元的互動(dòng)機(jī)理也缺乏闡釋。雖然注意到了協(xié)商單元的組織層級(jí)性，但沒有深入研究單元成因、運(yùn)行規(guī)則與治理效應(yīng)，以及不同條件下協(xié)商單元的選擇邏輯，這正是本文努力的方向。

二、協(xié)商單元的性質(zhì)：自治導(dǎo)向的彈性化組織

協(xié)商治理的有效實(shí)現(xiàn)離不開有效的協(xié)商單元。協(xié)商單元需依托于一定的空間場(chǎng)域，以某種形式的組織或平臺(tái)構(gòu)成運(yùn)行。協(xié)商單元與自治單元重疊交叉，表現(xiàn)出相同的自治屬性。其不同在于協(xié)商單元有彈性特點(diǎn)，即組織的形式、內(nèi)容和功能可以根據(jù)不同主體的利益需求變化而變化，這要求協(xié)商組織具備包容性、靈活性和適應(yīng)性，能滿足自治的復(fù)雜需求。這種彈性組織不僅整合不同自治單元的利益需求，還在形塑不同協(xié)商單元中實(shí)現(xiàn)有效自治。

(一)協(xié)商組織的吸納激活：“N+X”的彈性結(jié)構(gòu)

天長(zhǎng)市的農(nóng)村協(xié)商單元呈現(xiàn)出多層次、多類型的特點(diǎn)，縱向跨越鎮(zhèn)-村-村民小組3個(gè)層級(jí)，橫向涵蓋村社協(xié)商、村企協(xié)商、跨村協(xié)商等不同類型。其原因在于協(xié)商組織的彈性制度設(shè)計(jì)，從組織的彈性結(jié)構(gòu)可以看出協(xié)商單元的形成過程。

1.以開放型組織結(jié)構(gòu)吸納利益代表。天長(zhǎng)市在農(nóng)村社區(qū)普遍建立了協(xié)商委員會(huì)，其成員實(shí)行“7+X”結(jié)構(gòu)制，體現(xiàn)了組織開放吸納的彈性特征?！?”為七類固定成員，即村“兩委”成員、村監(jiān)委會(huì)成員、專業(yè)社工和社會(huì)組織成員、村民代表、“兩代表一委員”、轄區(qū)單位代表(含“兩新”組織)、第三方專業(yè)人士(提供財(cái)會(huì)、建筑、法律等專業(yè)服務(wù)的人士)。成員要經(jīng)村“兩委”推薦，再由協(xié)商代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。這7名主體成員包括主任1名，委員6名，任期三年，可連任。主任由村書記或主任擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)商會(huì)議的召集和主持?！癤”為利益相關(guān)方代表，可自薦或推薦產(chǎn)生，涉及多少個(gè)利益群體就產(chǎn)生多少名代表，協(xié)商事項(xiàng)完畢即退出。為保證議事公平和決策效率，規(guī)定協(xié)商組織總?cè)藬?shù)控制在15—21人，且基層干部占比不超過三分之一。

2.以多元化參與主體激活治理資源。鄉(xiāng)村“五老”(老黨員、老干部、老教師、老戰(zhàn)士、老模范)、鄉(xiāng)賢能人等群體在農(nóng)村社區(qū)治理中具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和威望優(yōu)勢(shì)。彈性化的協(xié)商組織正好可以將他們吸納進(jìn)來，有利于激活內(nèi)生資源參與農(nóng)村治理。協(xié)商委員會(huì)在開展議事時(shí)，通常會(huì)邀請(qǐng)戶代表、鄉(xiāng)村醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師、種養(yǎng)大戶、無職黨員等其他利益相關(guān)方列席參與，通過會(huì)上提問、會(huì)后建議和給予評(píng)價(jià)的方式發(fā)揮作用，擴(kuò)大協(xié)商治理的范圍。協(xié)商中遇到干部群眾都不擅長(zhǎng)的專業(yè)技術(shù)問題時(shí)，協(xié)商組織會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)參與并論證評(píng)估。

3.以層級(jí)化聯(lián)動(dòng)擴(kuò)展協(xié)商單元。天長(zhǎng)市建立了鎮(zhèn)(街)、村(社區(qū))和自然村(村民小組)三級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制，即鎮(zhèn)街層面的鎮(zhèn)村咨商制度，行政村層面的協(xié)商委員會(huì)制度以及行政村以下的子協(xié)商委員會(huì)制度。其中，子協(xié)商委員會(huì)實(shí)行“N+X”模式?！癗”是固定成員，一般由村“兩委”干部、黨小組長(zhǎng)擔(dān)任牽頭人，同村干部蹲點(diǎn)包組相結(jié)合。“X”為利益相關(guān)人員。子協(xié)商委員會(huì)一般協(xié)商蹲點(diǎn)包組范圍內(nèi)需要協(xié)商的事項(xiàng)，或受村“兩委”和村協(xié)商委員會(huì)指派的協(xié)商事項(xiàng)。子協(xié)商委員會(huì)的建立，說明了協(xié)商組織是一個(gè)跨層級(jí)、跨主體的彈性單元。協(xié)商組織越注重區(qū)域性和代表性，其協(xié)商結(jié)果越有針對(duì)性和實(shí)效性。比如，在諭興社區(qū)溝渠修繕項(xiàng)目中，外來種植大戶認(rèn)為自己應(yīng)享有水利設(shè)施，而土地已流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶認(rèn)為自己沒有義務(wù)修繕溝渠，雙方爭(zhēng)論不休，導(dǎo)致溝渠修繕擱淺。此時(shí)村支部將轄區(qū)企業(yè)和相關(guān)村民小組長(zhǎng)納入?yún)f(xié)商委員會(huì)，一方面借助企業(yè)家的家鄉(xiāng)情懷和社會(huì)責(zé)任，另一方面發(fā)揮村民小組長(zhǎng)的熟人優(yōu)勢(shì)，使二者共同參與村莊建設(shè)。經(jīng)過協(xié)商，資金由轄區(qū)企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)組織共擔(dān)，施工則由涉及的村民小組自籌勞力，最終各方協(xié)力保障了灌溉用水。

(二)組織運(yùn)作的鏈?zhǔn)疥P(guān)系：協(xié)商中的彈性參與

協(xié)商組織的彈性結(jié)構(gòu)決定了協(xié)商治理的層級(jí)功能，因此形成了不同的協(xié)商單元。實(shí)際上，彈性結(jié)構(gòu)也直接影響協(xié)商組織在村民自治中的參與程度，彈性化的參與方式也聯(lián)結(jié)了不同協(xié)商單元。

1.村民小組單元的提議式參與。村民小組是村民自治的基礎(chǔ)單元，更貼近村民的生產(chǎn)生活，村民的利益訴求能夠在小組內(nèi)較好地集中表達(dá)，但小組的決策合法性和辦事力量有限，并不能自我解決利益矛盾。天長(zhǎng)的做法是，由若干農(nóng)戶或若干小組聯(lián)合提議，由村民小組長(zhǎng)收集并提交協(xié)商委員會(huì)商議，再由村“兩委”組織力量落實(shí)。從協(xié)商單元的生成過程看，村民小組把個(gè)體利益影響到多數(shù)人利益的事項(xiàng)提煉為議題，這是協(xié)商治理的起點(diǎn)，也是村民參與協(xié)商治理的原點(diǎn)。村民小組可以定位于基礎(chǔ)性協(xié)商單元，發(fā)揮提議式參與的起步作用。

2.村-組單元的共議式參與。行政村是村民自治的基本單元，也是協(xié)商治理的重要依托。天長(zhǎng)市農(nóng)村協(xié)商組織的主體成員主要來自村干部，他們從村民小組長(zhǎng)處收集議題，經(jīng)過篩選后提出可行性議題，交村“兩委”會(huì)審定議題，再由利益相關(guān)方組成的協(xié)商委員會(huì)共議后正式辦理。協(xié)商采取“各方一致”原則，如協(xié)商不成，事后再進(jìn)行溝通，必要時(shí)再次協(xié)商。由村“兩委”審定議題，實(shí)質(zhì)是把“群眾意見”上升為“組織意見”，既便于把協(xié)商治理納入村民自治軌道，也有利于向政府爭(zhēng)取支持。行政村層面的共議，是把“原始民意”提升為“整合民意”的過程，目的是促使村組達(dá)成共識(shí)。其中，行政村起到了秩序主導(dǎo)作用和資源調(diào)配作用，直接推動(dòng)協(xié)商進(jìn)程。可見，行政村是具有決定性作用的協(xié)商單元，主導(dǎo)著共議式參與的協(xié)商進(jìn)程。

3.復(fù)合單元的評(píng)議式參與。決議的落實(shí)情況，由協(xié)商委員會(huì)或受益方監(jiān)督并評(píng)議。受益方可能是某一村民群體，也可能是村域內(nèi)的社會(huì)單位和經(jīng)濟(jì)單位。他們接受協(xié)商組織的邀請(qǐng)，以評(píng)價(jià)的形式參與協(xié)商，或者利用自身優(yōu)勢(shì)參與協(xié)商事項(xiàng)辦理。這就構(gòu)成了一個(gè)復(fù)合協(xié)商單元，或者叫發(fā)展性的協(xié)商單元，其對(duì)協(xié)商治理的走向具有拐點(diǎn)作用，既可能直接幫助落實(shí)協(xié)商議題，也可能通過評(píng)價(jià)間接改變協(xié)商結(jié)果。例如，長(zhǎng)泰社區(qū)某小區(qū)路面修繕案例中，利益主體包括社區(qū)兩委干部、監(jiān)委會(huì)代表、居民代表、開發(fā)商代表、物業(yè)公司代表、業(yè)委會(huì)主任和市國(guó)土局工作人員等15人。第一次協(xié)商，明確了開發(fā)商為破損路面的責(zé)任主體，出資維修。第二次協(xié)商，明確了業(yè)委會(huì)和物業(yè)共同監(jiān)督施工質(zhì)量，物業(yè)負(fù)責(zé)行車疏導(dǎo)，業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)主的解釋工作。第三次協(xié)商，針對(duì)業(yè)主阻工問題，協(xié)商委員會(huì)和業(yè)委會(huì)依據(jù)法律法規(guī)耐心勸導(dǎo)，消除了業(yè)主代表的顧慮，施工得以正常進(jìn)行。第四次協(xié)商，決定路面修復(fù)后由國(guó)土局、住建局和業(yè)主代表共同評(píng)議驗(yàn)收，合格后交由物業(yè)管護(hù)?？梢姡瑓f(xié)商過程越復(fù)雜，利益主體參與方式越豐富；協(xié)商單元層級(jí)間互動(dòng)越多，越容易形成發(fā)展性協(xié)商單元。

(三)組織彈性與協(xié)商單元的規(guī)模

每開展一次協(xié)商，相應(yīng)地組建一個(gè)協(xié)商委員會(huì)。每一件協(xié)商事項(xiàng)結(jié)束后，7名主體成員保留，其他利益相關(guān)方“X”自動(dòng)解散。這種彈性的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作過程，回歸了協(xié)商單元的合理規(guī)模與合適形態(tài)，不僅提升了村民的參與感和滿意度，還保證了協(xié)商合法有效，這在復(fù)雜事項(xiàng)中效果明顯。比如，蘆龍社區(qū)整治集貿(mào)市場(chǎng)秩序的案例中記錄了三次會(huì)議，參加人數(shù)分別是11人、19人、28人。第一次會(huì)議由協(xié)商主體成員協(xié)同市場(chǎng)管理人員制定規(guī)則，但因未考慮攤主訴求，導(dǎo)致方案無法實(shí)施；第二次會(huì)議中，吸納了8位攤主代表參與確定劃線定位，但又遇到周邊住戶不配合；最終在第三次會(huì)議又增加了9位住戶代表參與協(xié)商，充分考慮各方意見，確定了一套統(tǒng)一方案。

案例表明，利益相關(guān)方的范圍擴(kuò)大，協(xié)商組織的規(guī)模隨之?dāng)U大，協(xié)商單元超越社區(qū)橫向組織層面，向著市場(chǎng)主體和政府部門延伸，協(xié)商成本增大。換言之，組織彈性決定協(xié)商單元的規(guī)模性(見圖1)。彈性小則規(guī)模適度，容易達(dá)成共識(shí)；彈性大則說明利益主體多元，協(xié)商組織規(guī)模變大，協(xié)商單元跨越的層級(jí)變多，協(xié)商一致的難度加大。

圖1 協(xié)商組織彈性與協(xié)商單元規(guī)模關(guān)系圖

三、協(xié)商單元的效度：治理導(dǎo)向的嵌入式規(guī)則

完善協(xié)商規(guī)則是構(gòu)建協(xié)商單元的前提，也是其有效運(yùn)作的關(guān)鍵。農(nóng)村自治傳統(tǒng)和內(nèi)生規(guī)約，為建立協(xié)商機(jī)制奠定了制度基礎(chǔ)，也對(duì)解決農(nóng)村社會(huì)矛盾有一定積極作用。面對(duì)日益復(fù)雜的多元利益格局，引入外部正式規(guī)則嵌入村民自治制度，是確保協(xié)商治理制度化的必然選擇。

(一)議程設(shè)置與支持機(jī)制

議程設(shè)置是將相關(guān)主體所關(guān)心的問題納入具體協(xié)商活動(dòng)的過程，其質(zhì)量會(huì)影響協(xié)商單元的聯(lián)結(jié)狀態(tài)，進(jìn)而影響協(xié)商主體的參與效果。因此，創(chuàng)設(shè)議程支持機(jī)制是協(xié)商單元有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。

1.以指導(dǎo)目錄劃定議題范圍。農(nóng)村傳統(tǒng)協(xié)商具有自主性和分散性的特點(diǎn)，在協(xié)商習(xí)慣向協(xié)商制度轉(zhuǎn)換的過程中，需要尋求外在規(guī)則的引導(dǎo)和規(guī)范。加之涉及農(nóng)民利益的具體問題紛繁復(fù)雜，對(duì)協(xié)商事項(xiàng)的有序分類顯得尤為必要。為了積極引導(dǎo)農(nóng)民參與協(xié)商活動(dòng)，天長(zhǎng)市出臺(tái)了《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商事項(xiàng)參考目錄》，目錄結(jié)合鄉(xiāng)村振興的任務(wù)要求和本地需求，將協(xié)商事項(xiàng)分為6大類33項(xiàng)，涵蓋了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明、社區(qū)治理、生活服務(wù)等6類。此舉不僅提升了議程設(shè)置的公開性，還厘清了協(xié)商單元的利益邊界。

2.以“群眾點(diǎn)單”拓展議題渠道。不同協(xié)商單元的利益需求具有差異性，單一的議題征集方式和單向的議題反饋通道，都有可能遮蔽利益矛盾，阻礙訴求的充分表達(dá)。為此，天長(zhǎng)市開辟了5種渠道，包括提案征集型(村民代表聯(lián)合提議)、平臺(tái)征集型(圓桌會(huì)客室、同心議事廳)、意見建議卡征集型(在村委會(huì)向群眾發(fā)放)、新媒體征集型(QQ、微信和微博等網(wǎng)絡(luò)自媒體)、發(fā)函征集型(向村域內(nèi)企事業(yè)單位致函)。這種多形式、多渠道的協(xié)商議題征集方式，保證了各協(xié)商單元獲得均等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)。議題“取之于民，議之于民”，提高了議題的接受度，形成了制度化的利益表達(dá)渠道。

3.以“三個(gè)下沉”強(qiáng)化議程響應(yīng)。議題的落實(shí)程度意味著利益關(guān)聯(lián)者的滿意程度，也決定了各協(xié)商單元是否能夠形成良性互動(dòng)。天長(zhǎng)市實(shí)施“三個(gè)下沉”的支持方案，推動(dòng)協(xié)商落地。一是平臺(tái)下沉。在自然村或村民小組建立黨組織服務(wù)點(diǎn)和村民議事點(diǎn)，用于村民小組和各類村民理事會(huì)就近議事、調(diào)解、組織公益事業(yè)等。二是人員下沉。建立鎮(zhèn)(街)黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、村“兩委”成員分片聯(lián)系自然村(村民小組)制度，參與和支持聯(lián)系點(diǎn)的自治工作。三是資金下沉。通過鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、轄區(qū)企業(yè)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織四方發(fā)力，劃撥資金給協(xié)商委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公益服務(wù)事項(xiàng)就近就便決策辦理?！叭齻€(gè)下沉”的做法，增強(qiáng)了協(xié)商單元的治理能力，也體現(xiàn)了政府主導(dǎo)協(xié)商秩序的控制能力，有利于提高議程設(shè)置過程及結(jié)果的合法性。

4.以內(nèi)源響應(yīng)主導(dǎo)議程秩序。不同層級(jí)的協(xié)商單元有不同的價(jià)值偏好，往往需要秩序的主導(dǎo)者主動(dòng)出面協(xié)調(diào)。這種“內(nèi)源式”的議題響應(yīng)機(jī)制在實(shí)踐中是必要且有效的。比如，龍崗社區(qū)水稻田用途變更案例。議題源自合作社希望將圩田流轉(zhuǎn)建立種植基地。這一提議面臨兩大困難：一是圩田涉及106戶，村民意見難統(tǒng)一。二是黨支部成員與合作社管理人員有交叉，村民對(duì)于村“兩委”處理此事并不信任。為此，合作社根據(jù)政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策提出議題，經(jīng)黨支部審定進(jìn)入?yún)f(xié)商程序。協(xié)商委員會(huì)根據(jù)雙方利益訴求設(shè)置了4項(xiàng)議程：第一項(xiàng)，統(tǒng)一村民土地流轉(zhuǎn)意愿；第二項(xiàng)，打消村民對(duì)未來土地用途變更的顧慮；第三項(xiàng)，確定雙方有利的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格；第四項(xiàng)，規(guī)避雙方毀約風(fēng)險(xiǎn)。利益相關(guān)方共開會(huì)4次，第一次由種植大戶幫助村民“算經(jīng)濟(jì)賬”，村民同意土地流轉(zhuǎn)并進(jìn)入合作社就業(yè)。第二次由市人大代表和居民代表提議，在合同中注明村民有權(quán)監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)狀況，合作社不得影響村民復(fù)耕。第三次由村干部多方比價(jià)，幫助雙方確定了800元/畝的流轉(zhuǎn)價(jià)格，既照顧了村民的預(yù)期收益，也幫助合作社贏得聲譽(yù)。第四次由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部說服合作社“風(fēng)險(xiǎn)先擔(dān)”，向村民支付300元/畝的復(fù)墾保證金。最終實(shí)現(xiàn)村民、合作社和村集體經(jīng)濟(jì)三方共贏。

(二)議題采納與落實(shí)機(jī)制

議題采納意味著不同協(xié)商單元的利益表達(dá)被整合進(jìn)入?yún)f(xié)商議程，通過議題篩選、議題辦理和議題外部支持等機(jī)制作用，促進(jìn)協(xié)商單元與自治單元和政府的良性互動(dòng)，保障協(xié)商治理順暢落地。

1.議題的采納標(biāo)準(zhǔn)。合理的議題看似是由協(xié)商主體提出的，實(shí)則是不同協(xié)商單元參與篩選的結(jié)果。天長(zhǎng)市規(guī)定了議題采納的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是議題要符合法律法規(guī)，屬于村民自治范圍。除了相對(duì)寬泛的33項(xiàng)議題參考目錄，政府還專門制定“五重五大”的十項(xiàng)必議目錄供各村執(zhí)行。二是議題必須具體、明確、可操作，一般應(yīng)以書面形式提出。這主要針對(duì)跨單元的協(xié)商事項(xiàng)。三是對(duì)于村民口頭提出的議題，協(xié)商委員會(huì)成員要如實(shí)記錄議題內(nèi)容、議題提出人、相關(guān)聯(lián)系方式等，并由議題提出人簽名。經(jīng)村“兩委”審核決定不予開展議事協(xié)商的，應(yīng)通知議題提出人，并說明理由。這種情況多見于村民小組長(zhǎng)反映問題或村組干部走訪發(fā)現(xiàn)問題?？梢?，議題采納是一個(gè)自下而上的篩選過程，自治組織發(fā)揮了審查議題的功能。比如，百子村宅基地復(fù)墾問題由涉及的14戶村民首先向村民小組長(zhǎng)反映，由小組內(nèi)整合民意報(bào)給村“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論。為了借此事向村民們廣泛宣傳國(guó)家宅基地復(fù)墾政策，也便于統(tǒng)一本村土地置換和賠青方案，村“兩委”決定將宅基地拆除方案列入?yún)f(xié)商議程。

2.議題的辦理程序。議題辦理是一個(gè)跨越協(xié)商單元、自治單元和政府部門的過程，主要以政府提供的規(guī)則保證辦理程序。天長(zhǎng)建立“五步五單”的議題辦理流程，分為“議題采集——分類交辦——全程辦理——結(jié)果公示——成果評(píng)議”，每一步形成相應(yīng)清單。辦理環(huán)節(jié)主要分三步。首先，協(xié)商委員會(huì)將確認(rèn)的議題交予不同的主體或有承辦能力的組織具體經(jīng)辦。包括行政村、自然村(村民小組)直接組織實(shí)施，或通過購(gòu)買服務(wù)，交由第三方辦理。其次，協(xié)商事項(xiàng)的辦理過程和結(jié)果全程公示，自覺接受村民監(jiān)督。再次，通過線下和線上平臺(tái)，將辦理結(jié)果提交利益相關(guān)方代表評(píng)議。值得注意的是，對(duì)涉及重大事項(xiàng)的協(xié)商活動(dòng)，采取“五議兩公開”辦法實(shí)施?！拔遄h”指村黨組織提議(或村民聯(lián)名建議)——村兩委商議——協(xié)商委員會(huì)共議——黨員大會(huì)審議——村民(代表)大會(huì)決議?！皟晒_”指決策過程公開，實(shí)施結(jié)果公開?？梢?，協(xié)商程序通過嵌入村民自治制度，提高了決策的合法性與落實(shí)的有效性。

3.議題落實(shí)中的政府介入。有些議題牽涉的利益主體已經(jīng)超越協(xié)商單元本身的能力范圍，此時(shí)必須尋求政府部門的幫助支持。一是行政力量協(xié)助管理。比如，蘆龍社區(qū)整治集市的案例中，村“兩委”請(qǐng)求鎮(zhèn)政府安排城管隊(duì)伍協(xié)助對(duì)市場(chǎng)攤位進(jìn)行重新歸類定位，并加強(qiáng)市場(chǎng)管理力量。同時(shí)向政府申請(qǐng)成立社區(qū)物業(yè)管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)的長(zhǎng)效管理。二是財(cái)政資金配套支持。例如，便西村修路案例，路段施工涉及水庫(kù)排洪渠整改，因該問題沒有納入?yún)f(xié)商議題而缺乏資金配套。協(xié)商委員會(huì)主任便與鎮(zhèn)政府溝通請(qǐng)求，得到了11萬元的資金支持，打消了群眾顧慮，順利解決了延伸配套問題。

(三)規(guī)則嵌入與協(xié)商單元的形態(tài)

上文案例表明，外部嵌入的協(xié)商規(guī)則和協(xié)商程序，構(gòu)成了一套有效提升協(xié)商議程合法性的制度規(guī)范，有助于協(xié)商治理的成功實(shí)施。成功的協(xié)商治理實(shí)質(zhì)是一個(gè)良性循環(huán)的過程。其中也呈現(xiàn)了協(xié)商單元的規(guī)則性規(guī)律。一是嵌入規(guī)則越完整有效，議程設(shè)置越成功，協(xié)商單元的利益實(shí)現(xiàn)越有保障。二是嵌入規(guī)則的執(zhí)行度越高，議題可操作性越強(qiáng)，相應(yīng)的落實(shí)和反饋能力越強(qiáng)，協(xié)商單元的利益實(shí)現(xiàn)越充分。三是不同協(xié)商單元的議題提出策略有三種：外源創(chuàng)設(shè)(利益相關(guān)方提出)、內(nèi)源創(chuàng)設(shè)(協(xié)商主導(dǎo)方提出)、動(dòng)員創(chuàng)設(shè)(主導(dǎo)者動(dòng)員利益相關(guān)方)。相應(yīng)地，規(guī)則支持效果也分為：任其發(fā)生(按“收集——篩選”程序)、使其發(fā)生(按民主決策程序)、助其發(fā)生(按“五議”程序)。綜上，規(guī)則嵌入的完整性決定協(xié)商單元運(yùn)行的穩(wěn)定性(見圖2)。規(guī)則完整執(zhí)行度越高，協(xié)商單元運(yùn)行越穩(wěn)定，其獲得支持性回應(yīng)的可能性更大。

圖2 協(xié)商規(guī)則嵌入程度與協(xié)商單元形態(tài)關(guān)系圖

四、協(xié)商單元的類型與決定因素

按照協(xié)商單元的所處層級(jí)與功能定位，可以將其劃分為四種基本類型：對(duì)話調(diào)處型、決策分配型、執(zhí)行監(jiān)督型、咨商共治型(見表1)。通過比較四類協(xié)商單元的共性特征，可發(fā)現(xiàn)協(xié)商單元類型取決于利益需求與治理成本。

(一)基本類型

1.對(duì)話調(diào)處型。對(duì)話調(diào)處型的協(xié)商單元主要存在于村民小組或自然村以下層面，其功能發(fā)揮主要是借助鄉(xiāng)土社會(huì)的熟人優(yōu)勢(shì)，依靠鄉(xiāng)賢人士和熱心人士，在矛盾調(diào)解、移風(fēng)易俗、文明倡導(dǎo)等領(lǐng)域開展對(duì)話協(xié)商。其特點(diǎn)是參與主體及其利益需求都相對(duì)比較單一，協(xié)商活動(dòng)的治理成本較低。其效果是體現(xiàn)村規(guī)民約和公序良俗的內(nèi)部約束性，以關(guān)鍵少數(shù)的示范力量引領(lǐng)普遍多數(shù)。

2.決策分配型。決策分配型協(xié)商單元分布在村組、跨村、村企之間。其規(guī)模邏輯是涉及哪幾個(gè)單位的事務(wù)便由哪幾個(gè)單位參與協(xié)商，鎮(zhèn)(街)、村(社區(qū))根據(jù)利益需求進(jìn)行拓展。跨村、跨多個(gè)組織的區(qū)域重大決策事項(xiàng)的協(xié)商，單靠某一村無法開展協(xié)商時(shí)，由鎮(zhèn)(街)牽頭組織實(shí)施。其運(yùn)行特點(diǎn)是多個(gè)協(xié)商單元在協(xié)商規(guī)范下進(jìn)行博弈、談判和妥協(xié)，最終達(dá)成治理資源的合理配置。其生成邏輯是借助科層制、項(xiàng)目制和制度賦權(quán)的外部規(guī)則，將協(xié)商規(guī)范嵌入?yún)f(xié)商單元實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理。

3.執(zhí)行監(jiān)督型。這類單元主要分布于村內(nèi)權(quán)責(zé)利主體及其聯(lián)合體，其功能是對(duì)協(xié)商事項(xiàng)的辦理、監(jiān)督、反饋和評(píng)議。其通常產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)活躍或公益事業(yè)發(fā)達(dá)的村，由村整合轄區(qū)組織，建立定期會(huì)商制度，實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)的交流溝通，公益事業(yè)發(fā)展的積極參與，村民投訴的問題等及時(shí)處理。個(gè)別村為了監(jiān)督協(xié)商事項(xiàng)，專門成立民主評(píng)議團(tuán)等評(píng)議監(jiān)督類組織，成為該單元的典型代表。

4.咨詢共治型。這類單元產(chǎn)生于鎮(zhèn)村的協(xié)商互動(dòng)。即在村級(jí)事務(wù)協(xié)商過程中，協(xié)商組織遇到專業(yè)性、法規(guī)性等制度問題，通過邀請(qǐng)駐村法律顧問、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部參與協(xié)商活動(dòng)，向其咨詢業(yè)務(wù)和政策問題，以確保協(xié)商過程合法合規(guī)。其效果一是借助政府公信力為協(xié)商決策找到合理依據(jù)，二是引入政府資源(專業(yè)人士或配套資金)幫助議題落實(shí)，三是既避免了行政干預(yù)，又引入了權(quán)威力量保證多元協(xié)商秩序。

表1 不同協(xié)商單元的特點(diǎn)比較

(二)決定因素

上述四種類型的協(xié)商單元，有的基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治慣性而形成，有的則是政府主導(dǎo)建立的產(chǎn)物，還有的是傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性方式。如果從歷史發(fā)展角度看，其成因各不相同。但是分析其共性成因可以發(fā)現(xiàn)，利益需求與治理成本決定了協(xié)商單元的類型差異(見圖3)。利益需求指協(xié)商主體的利益表達(dá)愿望和利益占有關(guān)系。治理成本指協(xié)商過程中投入和消耗的治理資源，包括經(jīng)濟(jì)資源和關(guān)系資源。第一種情況是，協(xié)商主體較多且利益需求較多，相應(yīng)消耗的治理成本就越高，對(duì)應(yīng)實(shí)踐就是決策分配型單元的運(yùn)行邏輯。第二種情況是，協(xié)商主體的代表其自身利益需求較低，但其為了實(shí)現(xiàn)所代表群體的利益而投入了較多的治理成本，此時(shí)形成執(zhí)行監(jiān)督型單元。第三種情況是，協(xié)商主體較少且議題較為簡(jiǎn)單，表明其利益需求較低，對(duì)其投入的治理成本相應(yīng)降低，此類典型模式發(fā)生于對(duì)話調(diào)處單元。第四種情況是，協(xié)商主體多元且利益復(fù)雜，他們必須向外部力量尋求幫助以滿

圖3 協(xié)商單元類型的決定因素

足自身較高的利益需求。外部力量通常提供的是專業(yè)知識(shí)或資金支持，這會(huì)產(chǎn)生溢出價(jià)值，形成“高收益，低投入”的優(yōu)勢(shì)治理效應(yīng)。對(duì)照現(xiàn)實(shí)，咨商共治型協(xié)商單元與此吻合。

五、基本結(jié)論

通過實(shí)證分析和模型推演，得出如下結(jié)論。

1.民主與治理是協(xié)商單元建構(gòu)的價(jià)值取向。協(xié)商單元的構(gòu)成依托于具體的協(xié)商平臺(tái)，即彈性化的協(xié)商組織。其彈性化的組織形式，確保了各類主體都有機(jī)會(huì)參與協(xié)商并充分行使民主權(quán)利。同時(shí)，協(xié)商單元還以正式規(guī)則保障運(yùn)轉(zhuǎn)。這套規(guī)則將協(xié)商活動(dòng)與村民自治制度銜接起來，為協(xié)商活動(dòng)注入治理資源，讓鄉(xiāng)村治理目標(biāo)嵌入?yún)f(xié)商過程?？梢姡瑓f(xié)商單元的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)，都體現(xiàn)了民主與治理的原則和方法，統(tǒng)一于工具理性與價(jià)值理性的實(shí)踐。

2.規(guī)模與形態(tài)決定了協(xié)商單元的有效性。協(xié)商單元是內(nèi)部組織彈性與外部規(guī)則嵌入共同作用的產(chǎn)物。組織彈性決定了單元規(guī)模，規(guī)則嵌入保障了單元的穩(wěn)定形態(tài)。二者的不同組合造就了不同的協(xié)商單元，表現(xiàn)出不同的協(xié)商治理效果。比較發(fā)現(xiàn)，規(guī)模適中、形態(tài)穩(wěn)定的協(xié)商單元其有效性更高。

3.協(xié)商單元的復(fù)合化有利于促進(jìn)治理效能最大化。不同協(xié)商單元的功能各異，在面對(duì)復(fù)雜公共目標(biāo)時(shí)，各層級(jí)協(xié)商單元并非各自為政，而是有機(jī)聯(lián)結(jié)形成復(fù)合單元或協(xié)商治理體系。這種復(fù)合化的協(xié)商單元具有較強(qiáng)的包容性和開放性，能夠整合多單元的利益目標(biāo)，也能爭(zhēng)取或調(diào)動(dòng)更多外部資源，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

4.協(xié)商單元建構(gòu)的發(fā)展方向。協(xié)商過程的實(shí)質(zhì)是爭(zhēng)取資源配置權(quán)以實(shí)現(xiàn)利益與秩序的平衡。協(xié)商單元也是圍繞“權(quán)力獲得——權(quán)力行使——權(quán)力監(jiān)督”的邏輯進(jìn)行建構(gòu)與解構(gòu)的循環(huán)。目前協(xié)商單元建構(gòu)的合理性充分，而合法性不足，因此應(yīng)進(jìn)一步將協(xié)商單元嵌入村民自治制度，建立協(xié)商民主與選舉民主的協(xié)同機(jī)制，提升協(xié)商組織的合法性。同時(shí)，應(yīng)做好協(xié)商程序機(jī)制與村民自治制度的銜接，將基層協(xié)商納入制度化、法治化軌道。

注釋

①安徽省天長(zhǎng)市于2017年被民政部確定為全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)，協(xié)商共治是其實(shí)驗(yàn)主題。本文使用的案例資料來源于筆者在2018年的多次實(shí)地調(diào)研。

②陳軍亞:《公理共議:傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)商治理及價(jià)值》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。

③李曉廣:《論協(xié)商治理視域下村民小組自治的有效實(shí)現(xiàn)》，《學(xué)術(shù)界》2019年第4期。

④任路:《協(xié)商民主:村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑轉(zhuǎn)換與機(jī)制重塑》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第5期。

⑤趙普兵:《協(xié)商治理:農(nóng)村自治轉(zhuǎn)型之路》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期；徐娜：《共謀到協(xié)同治理：一個(gè)治理體系現(xiàn)代化的演進(jìn)路徑》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

⑥鄭普建:《以協(xié)商民主推進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)——基于浙江省實(shí)踐探索的思考》，《嶺南學(xué)刊》2018年第2期。

⑦李增元:《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理：實(shí)踐動(dòng)因及有效運(yùn)轉(zhuǎn)思路》，《行政論壇》2018年第5期。

⑧王婷、李景平、方建斌:《協(xié)商民主：村民自治過程中廉政治理的生長(zhǎng)點(diǎn)》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。

⑨楊守濤、李樂:《基層協(xié)商議程設(shè)置的基本模式研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第1期。

⑩李寧:《互動(dòng)與融合：農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化中的協(xié)商民主》，《求實(shí)》2019年第3期。