中國社區(qū)協(xié)商治理的制度轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展
——基于 2013-2015年度“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”的案例分析

陳榮卓 劉亞楠

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院, 湖北 武漢 430079)

“協(xié)商民主制度雖然不是人民民主在中國實踐的全部，但它所觀照的是人民民主在中國實踐的全局，所以黨的十八大提出的健全和發(fā)展協(xié)商民主制度，將對人民民主的實踐和發(fā)展產(chǎn)生全局性、根本性的推動作用?！雹龠m應(yīng)社會形勢的發(fā)展變化，十八大以來黨和國家對協(xié)商民主進行了總體政策安排，以進一步發(fā)揮其促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和改善人民生活的功效。2015年中央層面相繼出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，明確了社會主義協(xié)商的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵。社會主義協(xié)商民主被定位為中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢、黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，以及深化政治體制改革的重要內(nèi)容。“政治協(xié)商制度、社會協(xié)商制度和基層協(xié)商制度，這三大制度有效構(gòu)成了政治精英、社會大眾與專家和基層群眾三位一體的社會主義協(xié)商民主制度化體系。”②其中社區(qū)協(xié)商作為基層協(xié)商制度的重要組成，被界定為基層群眾自治的生動實踐和社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式，并明確要求到2020年，基本形成協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面。以此為標志，我國社區(qū)協(xié)商事實上已由基層實踐經(jīng)驗創(chuàng)造上升為國家性的民主戰(zhàn)略建構(gòu)的重要內(nèi)容之一，并進入全國性應(yīng)用與實踐推進的“操作階段”，為廣大人民群眾更加直接地參與國家治理提供了依據(jù)。

一、社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的樣本選擇

中國改革治理范式在經(jīng)歷了從演化主義治理、實驗主義治理到設(shè)計主義治理的轉(zhuǎn)變之后，新時代頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃將在改革治理實踐中發(fā)揮更大的作用③，也是地方在推進治理創(chuàng)新中的重要推力。比如縱觀1949年以來70年間，盡管每個歷史時期的農(nóng)村治理的主題及其內(nèi)容并不相同，可是它在社會主義中國卻一以貫之地遵循著國家的基本邏輯，受制于一個歷史時期的社會、經(jīng)濟、文化、政治體制。并且，黨和國家在農(nóng)村治理變遷中扮演著引導(dǎo)者、規(guī)劃者、改造者或建設(shè)者的角色④。治理創(chuàng)新作為黨在治國理政理念升華后對社會建設(shè)提出的基本要求，成為新時代國家治理能力和治理體系實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，推動著社會治理體制的改革以及國家民主制度的建立和調(diào)適⑤。地方治理是中國特色社會主義制度創(chuàng)新與發(fā)展的重要實踐領(lǐng)域⑥，其中，協(xié)商治理實則脫胎于協(xié)商民主，是民主政治以治理環(huán)節(jié)作為切入點的實現(xiàn)形式⑦，是探索民主制度的一種路徑形態(tài)。作為行動主義的產(chǎn)物，協(xié)商民主制度的構(gòu)建具有非固定化、不斷演進的特點，因此社區(qū)協(xié)商必將在現(xiàn)實政治、經(jīng)濟和社會治理情境的不斷變化中進行持續(xù)的理念創(chuàng)新、實踐調(diào)適和制度演進⑧。

我國社會治理轉(zhuǎn)型中，將自下而上的試點實驗與自上而下的政策推進結(jié)合起來，上下協(xié)力、共同解決問題和困難，成為黨和國家滿足人民群眾實際訴求的一個常見推進方式⑨。社區(qū)協(xié)商從基層實踐探索到宏觀制度設(shè)計、從治理創(chuàng)新實驗再到具體政策制定的動態(tài)變化，也遵循著頂層政治設(shè)計與基層實踐互動的發(fā)展途徑。始于20世紀90年代后期的諸如民主懇談會、群眾評議制、村民代表擴大會議等基層群眾自治實踐，訓(xùn)練了基層群眾的協(xié)商民主素養(yǎng)，促進了社區(qū)多元利益格局相對均衡發(fā)展。隨著現(xiàn)代民主國家對協(xié)商民主價值認識的深化，以十八大提出“積極開展基層協(xié)商”以及國家層面出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》為標志，這種來自基層社會的經(jīng)驗創(chuàng)造逐漸被上升為國家制度化的民主安排。與此同時，各級政府的強力推動落實又進一步培育和催生了社區(qū)協(xié)商實踐蓬勃發(fā)展，治理創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)。相應(yīng)地，中辦、國辦在總結(jié)社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新經(jīng)驗基礎(chǔ)上制定《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》(以下簡稱《意見》)，社區(qū)協(xié)商相關(guān)制度向更具操作性階段發(fā)展，成為當(dāng)前我國協(xié)商民主實踐發(fā)展的現(xiàn)實需要。

作為社會主義協(xié)商民主的根基和末梢，社區(qū)協(xié)商重在制度實踐，不僅要注重以程序設(shè)計和技術(shù)規(guī)范支撐制度規(guī)范，重塑制度權(quán)威⑩，更需要在現(xiàn)有社會主義協(xié)商民主理論和制度規(guī)范的大框架內(nèi)，整合盤活既有的基層群眾自治性制度資源，推動社區(qū)協(xié)商民主制度在基層實踐扎根。近年來，全國各地深入探索社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新實踐，不斷激活社區(qū)協(xié)商制度設(shè)計、充盈制度內(nèi)涵。同時，國家陸續(xù)出臺關(guān)于社區(qū)協(xié)商的頂層理念、設(shè)計和規(guī)范，又為地方社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新提供了更為精準的動力、標準和目標，進一步促進了社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的規(guī)范化發(fā)展，推進了社區(qū)協(xié)商頂層設(shè)計與基層探索的有機結(jié)合，實現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商體系建設(shè)與能力建設(shè)的有效融合。2012年11月，黨的十八大首次將推進“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文獻。為發(fā)揮先進典型的示范引領(lǐng)作用，推動基層社會治理創(chuàng)新持續(xù)深入，民政部在全國范圍內(nèi)積極開展征集和評選“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”活動。據(jù)統(tǒng)計，2013—2015年度三屆創(chuàng)新成果獲獎及提名創(chuàng)新成果共有55個，涉及當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域中的諸多現(xiàn)實問題，體現(xiàn)了當(dāng)前我國社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)的最新進展，具有較強的典型性、前瞻性和可推廣性，為深入研究實踐現(xiàn)狀提供了豐富且具有代表性的現(xiàn)實樣本。

本項研究從上述成果中選取和整理關(guān)于社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的案例，同時根據(jù)社區(qū)協(xié)商內(nèi)含的關(guān)鍵性要素對案例材料進行追蹤挖掘和梳理，最終建立和形成涵蓋35個社區(qū)協(xié)商案例的樣本分析庫(詳見表1)，以保證研究具有相對獨立性和可行性。同時，本文在選取的社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例基礎(chǔ)上，采用多案例研究方法，即針對案例文本進行規(guī)范性對比分析。具體而言，按照《意見》中關(guān)于社區(qū)協(xié)商的任務(wù)界定，社區(qū)協(xié)商是一個包括協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商成果等多要素構(gòu)成的整體性概念和運行系統(tǒng)。鑒于此，本文將首先對社區(qū)協(xié)商進行要素分解，構(gòu)建社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例的分析框架，并由此確定分析的重點。具體而言：協(xié)商內(nèi)容指的是“協(xié)商什么”的問題，主要框定社區(qū)協(xié)商的范圍；協(xié)商主體即“與誰協(xié)商”的問題，解決社區(qū)協(xié)商由誰組織、由誰參與的問題；協(xié)商形式是“何以協(xié)商”問題，說明的是協(xié)商的載體與平臺有哪些；協(xié)商程序即“怎樣協(xié)商”的問題，旨在明確協(xié)商的具體流程；協(xié)商結(jié)果是社區(qū)協(xié)商的“最終運用”問題，即社區(qū)協(xié)商成果如何運用，包含社區(qū)協(xié)商成果的采納、落實、反饋等。最后，在多案例研究的基礎(chǔ)上加以適當(dāng)?shù)年U釋性解讀，以把握當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例的類型、特征、問題與路徑，并具體觀察和分析以下基本問題：具體情境中社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出怎樣的樣態(tài)？既有國家制度規(guī)范是否和如何落地社區(qū)協(xié)商實踐？新時代社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的發(fā)展方向是什么。

表1 基礎(chǔ)樣本統(tǒng)計表

二、社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的基本類型

社區(qū)協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是基層協(xié)商的重心所在。改革開放以來特別是黨的十八大以來，各地基層堅持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，有效維護了群眾切身利益，促進了社會和諧與文明進步。社區(qū)協(xié)商不僅是在基層建立自由對話的過程或是建構(gòu)社區(qū)治理機制，更需要在對實踐的考察中體現(xiàn)中國特色社會主義政治建構(gòu)的內(nèi)容，即遵循國家宏觀發(fā)展的制度規(guī)范性要求與方向。整體來看，本次35個社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例圍繞創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商機制、豐富社區(qū)協(xié)商形式、完善社區(qū)協(xié)商制度、優(yōu)化社區(qū)協(xié)商手段等領(lǐng)域進行了積極探索，廣大人民群眾利用這個主陣地和重要平臺積極開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，依法行使民主權(quán)利，充分表達意愿和訴求，在夯實基層民主、做實社區(qū)協(xié)商方面積累了初步經(jīng)驗，并推動社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新不斷向深度和廣度拓展，回應(yīng)和順應(yīng)了社區(qū)協(xié)商既有的制度性和規(guī)范性要求。

(一)協(xié)商內(nèi)容：法律規(guī)制與民生框架內(nèi)的不同擇取

國家與地方的法制規(guī)制與現(xiàn)實的民生訴求共同塑造著社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容邊界與框架。社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例的內(nèi)容包括了社區(qū)環(huán)境問題、治安問題、選舉問題、公共資源問題、社區(qū)建設(shè)問題、社區(qū)利益糾紛、居民就業(yè)、社區(qū)干部工作情況評議等。按照協(xié)商內(nèi)容和層次不同，聽證型社區(qū)協(xié)商、決策型社區(qū)協(xié)商、議事型社區(qū)協(xié)商、評議型社區(qū)協(xié)商等四種類型在允許重復(fù)計數(shù)情況下分別出現(xiàn)頻次為8/9/28/4，成為當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的主要類型。社區(qū)協(xié)商集多項目的與功能于一體，雖然沒有明晰的類別界限，但是協(xié)商的功能指向與具體內(nèi)容依然有不同側(cè)重。諸如吉林長春朝陽區(qū)社區(qū)協(xié)商“4335”模式探索中，涵蓋了除聽證型社區(qū)協(xié)商外的其他三種類型；而如重慶南岸區(qū)的“三事分流”將社區(qū)事務(wù)分成“大事、小事、私事”，則包括了除評議型社區(qū)協(xié)商之外的其他三種類型。具體而言，聽證型社區(qū)協(xié)商往往被政府借鑒利用，實踐中基層政府往往會直接利用社區(qū)的自治會議平臺開展協(xié)商，以推進政府決策科學(xué)化。如遼寧大連市西崗區(qū)通過建立常態(tài)化的居民聽證議事制度，建立起了區(qū)、街、社區(qū)三級居民聽證議事會。同時，決策型社區(qū)協(xié)商也是實踐中經(jīng)常探索的一種社區(qū)治理創(chuàng)新形式，它一般是指在事關(guān)社區(qū)全體居民利益問題上，社區(qū)組織村(居)民會議或村(居)民代表會議進行協(xié)商并達成決策。諸如山西陽泉市郊區(qū)的“六議兩公開”協(xié)商機制中，村“兩委”將決策劃分為“重大事項、重要事項、普通事項”，按照《村民自治章程》召開村民決策會議。不同的是，北京市西城區(qū)社區(qū)協(xié)商共治建設(shè)中“網(wǎng)格議事會”更多的是一種征集民意、匯集民智、解決民憂的治理方式，議事范圍主要是社區(qū)居民身邊的熱點、難點問題，注重以解決問題為導(dǎo)向，實行“民事、民議、民決”，與社區(qū)公共決策無直接關(guān)系，有時還兼顧社區(qū)矛盾調(diào)解功能，因此這類議事型社區(qū)協(xié)商在當(dāng)前全國各地治理創(chuàng)新實踐中最受歡迎。評議型社區(qū)協(xié)商則主要是針對社區(qū)事務(wù)、相關(guān)決議執(zhí)行情況進行的民主評議，是一種落實監(jiān)督的協(xié)商形式，以保障協(xié)商效力的貫穿性和決策結(jié)果的有效落實，如沈陽市沈河區(qū)“提升社區(qū)治理能力”創(chuàng)新中的社區(qū)居民評議會、內(nèi)蒙古包頭社區(qū)事務(wù)評議會等，通過保障居民監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商共治。

(二)協(xié)商主體：職責(zé)邊界與功能互補中的差異容納

在社會主義協(xié)商民主發(fā)展中，黨領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民群眾是必然的協(xié)商主體。黨和國家的各級機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織、社會階層等為代表的廣大人民群眾共同構(gòu)成了協(xié)商的基本主體，并形成了領(lǐng)導(dǎo)、負責(zé)、協(xié)同、參與的主體角色關(guān)系和定位。但在社區(qū)協(xié)商的具體情境中，協(xié)商主體的容納范圍并不是無限制和無邊界的，不同類型的社區(qū)協(xié)商主體容納的具體范圍存在不同，需要依據(jù)不同的職責(zé)差異與功能要求形成多樣化的主體重組與內(nèi)容詮釋。根據(jù)“和誰協(xié)商”標準，本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例主要包括：政社互動型社區(qū)協(xié)商、合作共治型社區(qū)協(xié)商、居民自治型社區(qū)協(xié)商等三種類型，三者出現(xiàn)頻次分別是8/21/16。相比較而言，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)主要集中在合作共治型協(xié)商和居民自治型協(xié)商，政社互動型協(xié)商則主要發(fā)生在城市社區(qū)。具體來講，首先，政社互動型社區(qū)協(xié)商主體容納了政府、社會組織、社區(qū)、居民等，此類協(xié)商的目的主要或是從政府的角度推進社區(qū)減負增效，或是推動政府牽頭施辦的公共性事務(wù)順利進行。如北京市朝陽區(qū)的“政社共商共治”模式，通過“黨政群共商共治”實現(xiàn)社區(qū)“去行政化”和“問政于民”。其次，合作共治型社區(qū)協(xié)商主體容納更為廣泛，一般有社區(qū)“兩委”以及社區(qū)駐地范圍內(nèi)的相關(guān)利益主體如駐區(qū)單位、社會組織、居民(代表)等，通過定期、不定期召開聯(lián)席會議等形式，解決事關(guān)各方的社區(qū)公共性難題，形成多元合作共治的社區(qū)協(xié)商局面。江西南昌市紅谷灘新區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)“民情理事會”即是如此，它形成了“5+X”的議事主體，包括社區(qū)“兩委”成員、黨員代表、居民代表、業(yè)主代表、物業(yè)公司代表等五類固定成員，以及人大代表、社區(qū)民警、利益相關(guān)方等非固定人員。此外，居民自治型社區(qū)協(xié)商主要遵循“黨領(lǐng)群治”的發(fā)展要求，社區(qū)通過社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用以及社區(qū)自治組織發(fā)揮指導(dǎo)作用，由居民自己決定協(xié)商主題，制定議事規(guī)則，進行協(xié)商，注重發(fā)揮社區(qū)居民的主人翁精神，推動居民自我管理、自我服務(wù)，這方面的代表性實踐是福建廈門市海滄區(qū)社區(qū)“微治理”創(chuàng)新中的“社區(qū)同駐共建理事會”以及浙江湖州市德清縣農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新中“鄉(xiāng)賢參事會”等。

(三)協(xié)商形式：傳統(tǒng)組織與平臺創(chuàng)新間的多元選擇

社會主義協(xié)商民主需要將民主“存量”與民主“增量”有機結(jié)合起來。社區(qū)協(xié)商平臺的搭建，是當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新中的一個重難點問題。實踐中，存量式的資源整合，大都立足于傳統(tǒng)的村(居)民會議、村(居)民代表會議等具有法定議事功能的自治組織形式拓展協(xié)商內(nèi)容和規(guī)范議事程序。而增量式的資源創(chuàng)新，更多是突破傳統(tǒng)的村(居)民議事載體，探索和開發(fā)諸如村(居)議事會、村(居)民理事會、村(居)民論壇、民主懇談會、社區(qū)聯(lián)席會議、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等新型的社區(qū)議事形式。根據(jù)“如何協(xié)商”標準，本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例包括的類別及頻次分布分別為：臨時性的社區(qū)協(xié)商(7)、組織化的社區(qū)協(xié)商(26)、網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)協(xié)商(8)等三種類型。整體而言，農(nóng)村社區(qū)的協(xié)商治理創(chuàng)新主要集中在臨時性社區(qū)協(xié)商和組織化社區(qū)協(xié)商這兩種形式，網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)協(xié)商則較少。其中，臨時性的社區(qū)協(xié)商主要針對居民或單位臨時提出的社區(qū)事務(wù)、時效性政策、急難事等，它并未有明確協(xié)商方式和固定的協(xié)商平臺，是一種臨時起意性的協(xié)商。當(dāng)前各地實踐中出現(xiàn)的所謂社區(qū)論壇、居民說事等就屬于這種類型，是臨時起意的一種協(xié)商形式，并不具有協(xié)商的常態(tài)化、機制化。相比較而言，組織化的社區(qū)協(xié)商則是當(dāng)前探索和創(chuàng)新的重點社區(qū)協(xié)商類型。因其強調(diào)協(xié)商經(jīng)?；⒊绦蛞?guī)范化、內(nèi)容制度化、運行機制化等特點，各地在創(chuàng)新組織化的社區(qū)協(xié)商過程中都積極建立起明確的制度設(shè)計、組織依托、機制保障、協(xié)商流程、監(jiān)督保障等，從社區(qū)協(xié)商的觸發(fā)到社區(qū)協(xié)商成果的落實評估，形成了一套相對完整的運作體系。如四川成都市溫江區(qū)的“343”社區(qū)協(xié)商共治機制，從形式、程序、監(jiān)督等方面入手打造“三大平臺”、落實“四大制度”、開展“三維評價”，推進協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。值得關(guān)注的是，近年來網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)協(xié)商開始成為新興城市社區(qū)的一種實踐新模式，它突破了傳統(tǒng)的社區(qū)協(xié)商模式對社區(qū)居民參與時間和空間的限制，為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和營造和諧的社區(qū)氛圍提供了良好的治理手段。其主要是利用信息網(wǎng)絡(luò)搭建社區(qū)協(xié)商平臺，開通類似網(wǎng)上論壇、社區(qū)QQ群、微信圓桌會議、社區(qū)微博等征集意見、開展協(xié)商、解決問題，從而實現(xiàn)遠程協(xié)商和異地協(xié)商，進一步拓展社區(qū)居民表達訴求和參與的渠道。比如河南焦作“復(fù)合共治、多元服務(wù)”社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新就是利用社區(qū)QQ群、微信等載體拓展社區(qū)協(xié)商空間。

(四)協(xié)商程序：本土特色與專業(yè)融合下的具體量定

推進中國基層社會治理、發(fā)展中國社區(qū)協(xié)商民主，要走專業(yè)化道路。協(xié)商民主技術(shù)的核心問題是個體理性如何轉(zhuǎn)換為公共理性，它要求按照協(xié)商民主的理念，把社區(qū)居民組織起來開展協(xié)商行動，使協(xié)商的規(guī)則、機制、理念運轉(zhuǎn)起來，并在實踐中為居民所掌握逐漸形成社區(qū)公共生活技能。根據(jù)“協(xié)商技術(shù)”標準，本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例主要體現(xiàn)為常規(guī)性協(xié)商和專業(yè)性協(xié)商兩種形式，并主要聚焦于常規(guī)性協(xié)商(出現(xiàn)頻次33)。當(dāng)前各地實踐創(chuàng)新涌現(xiàn)出的“四步工作法”、“八步議決制”、“五民工作法”、“四事工作法”、“4+1流程法”、“三議兩公開”等社區(qū)工作法，均遵循著協(xié)商規(guī)則的易懂、易記、易操作等“本土性”特征，它們通過開拓社情民意征集渠道廣泛收集議題，確定議題和參與協(xié)商人員，依托各種形式的組織開展靈活多樣的協(xié)商活動，最終形成協(xié)商成果并進行公示、運用。如山東濰坊奎文區(qū)根據(jù)老城市區(qū)、新城市區(qū)、村改居社區(qū)的不同，探索出“五民工作法”、“四事工作法”和“戶決制”等富有地域特色的社區(qū)協(xié)商程序和方法。另一方面，所謂社區(qū)專業(yè)性協(xié)商，主要是指那些涉及面廣、關(guān)注度高的社區(qū)事項或是利益牽涉復(fù)雜，必須要經(jīng)過專題議事會、民主聽證會等程序進行的協(xié)商，甚至有些專業(yè)性、技術(shù)性較強的事項，往往牽涉到新型會議技術(shù)的應(yīng)用，或者需要邀請相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機構(gòu)等進行論證評估。本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例中此類協(xié)商涉及較少(出現(xiàn)頻次6)，尚不是當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新實踐的重點。此外，跨社區(qū)協(xié)商也非常欠缺，本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例完全沒有涉及。這主要是因為專業(yè)性的社區(qū)協(xié)商更加復(fù)雜，它需要一整套程序和技術(shù)性手段的相互制衡、嵌套、博弈，是一個完整的復(fù)合技術(shù)體系，運行成本相對較高。整體而言，當(dāng)前我國社區(qū)協(xié)商還處于探索的初步階段，各地實踐更注重對于社區(qū)居民的賦權(quán)，通過民約規(guī)范、睦鄰文化等促進社區(qū)居民的參與，并就切實關(guān)系居民利益的問題開展協(xié)商，從而培養(yǎng)居民協(xié)商精神及與鄰為伴的和諧共處精神，不斷地開拓社區(qū)協(xié)商的多種有效實現(xiàn)形式。

三、社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的主要特征

強調(diào)實踐、突出實踐、擴大實踐，是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的鮮明特點。制度設(shè)計與實踐生活兩者決非簡單的對稱和映射關(guān)系。社區(qū)協(xié)商作為完善基層群眾自治制度的重要內(nèi)容，它的完善和發(fā)展需要一定條件，特別是要注重堅持全過程協(xié)商和因地制宜，因而會隨著條件的變化反復(fù)探索和不斷修正，并逐步得到基層群眾的認同、支持，進而獲得存在的合理性和合法性。在這一過程中，不同于民主制度規(guī)范自上而下的理性構(gòu)建，社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新還兼有其他目標屬性，比如對于治理效率、治理成本、創(chuàng)新績效等方面的多重考量。正因為如此，各地社區(qū)協(xié)商實踐中經(jīng)常會存在一定程度的行政化或形式化傾向，比如許多地方偏重于借助社區(qū)協(xié)商的形式來落實政府的政策和決定，有些地方的社區(qū)協(xié)商制度和程序容易流于形式，導(dǎo)致協(xié)商事項議而不決、決而不行，還有些地方偏重強調(diào)社區(qū)協(xié)商議事制度的建設(shè)，但忽視對協(xié)商議事本身運作的公共資金保障等，這些問題都不同程度地影響了社區(qū)協(xié)商的有效性，致使社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出“一體兩面”的階段性特征。

(一)協(xié)商內(nèi)容范圍廣泛與具體議題精準不足

民主與民生相伴而行。社區(qū)協(xié)商內(nèi)容與具體議題的選定是居民參與社區(qū)事務(wù)范圍的確定。社區(qū)協(xié)商作為實現(xiàn)社區(qū)公共利益、集體利益、居民個體利益均衡發(fā)展的民主制度實踐，協(xié)商的內(nèi)容一方面是以解決社區(qū)帶有公共性、緊迫性的問題，以社區(qū)公共事務(wù)、公共事業(yè)為重點，另一方面又不可忽視社區(qū)居民生產(chǎn)生活中的實際困難和問題，特別是居民反映強烈、迫切要求解決的矛盾糾紛等。而只有通過保障和拓寬社區(qū)居民需求表達的途徑，廣泛征集具體議題，將那些微小可議且具有公共性的協(xié)商議題逐步劃入?yún)f(xié)商范圍，方可確保協(xié)商內(nèi)容廣泛而不空泛，否則極易造成社區(qū)協(xié)商的虛置和懸空。對此，2015年《意見》明確提出和要求各地“根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，堅持廣泛協(xié)商，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協(xié)商內(nèi)容”。但結(jié)合本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例來看，相當(dāng)多地方都并未明確制定精細可行的協(xié)商目錄和議事清單，更多的是以所謂“熱點難點問題”、“大事”“小事”“私事”等概括性規(guī)定和籠統(tǒng)性表述對社區(qū)協(xié)商的范圍和內(nèi)容予以框定。例如山東泰安市泰山區(qū)的“2+N”社區(qū)服務(wù)管理機制中，社區(qū)協(xié)商內(nèi)容劃定為“上級政策在社區(qū)落實的問題”、“社區(qū)內(nèi)部管理的問題”、“社區(qū)服務(wù)居民的問題”、“居民自身關(guān)心的熱點、難點問題”以及“社區(qū)亟待解決的問題”五個層面，雖然這樣也能夠體現(xiàn)一定的層次性和廣泛性，涉及廣大居民群眾利益的事項也基本都納入了社區(qū)協(xié)商范圍，但具體協(xié)商議題的可操作性、可執(zhí)行性以及精細化程度則顯得很不足。相比較而言，山東濰坊奎文區(qū)“由民作主”的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐，全區(qū)圍繞涉及居民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)明確制定了全年度“由民做主”事項清單，內(nèi)容涵蓋項目建設(shè)、社區(qū)治安、供暖供水、物業(yè)管理等具有公共輿論性的議題共824項，它通過實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商議事清單的動態(tài)性管理，從而更切實維護群眾利益，更有助于增強社區(qū)協(xié)商的規(guī)范性、合法性，提高協(xié)商效率。

(二)協(xié)商主體多元發(fā)展與參與結(jié)構(gòu)層次欠缺

社區(qū)居民可以通過協(xié)商從一種分散的狀態(tài)達成復(fù)合共治的態(tài)勢。近年來，隨著社區(qū)開放性與流動性的增強，社區(qū)居民的異質(zhì)性極大增強，客觀上加大了社區(qū)治安、環(huán)境等方面的管理難度?！皹巧蠘窍虏恢羿徃艟硬恢铡笔呛芏嘈^(qū)鄰里關(guān)系的一個縮影，這不利于外來人口融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。對此，《意見》明確指出“當(dāng)?shù)貞艏用瘛⒎菓艏用翊硪约捌渌嫦嚓P(guān)方可以作為協(xié)商主體”。從本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例來看，主體多元化是當(dāng)前各地實踐呈現(xiàn)出的一個重要特征，既包括政府相關(guān)部門、轄區(qū)單位、政協(xié)委員、人大代表、專家學(xué)者，也包括社區(qū)“兩委”、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會組織、開發(fā)商、社區(qū)居民、居民代表、黨員代表、業(yè)主代表、樓棟長、網(wǎng)格管理員、志愿者、社工、社區(qū)有威望者、集體經(jīng)濟組織與社區(qū)相關(guān)企業(yè)等其他利益相關(guān)者，構(gòu)建起以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社區(qū)做指導(dǎo)、居民為主體、其他協(xié)商利益相關(guān)方參與、專業(yè)社會力量為輔助的多方共治協(xié)商機制，打通各種壁壘，整合多方資源，修復(fù)鄰里關(guān)系，帶動多方主體共治社區(qū)事務(wù)，實現(xiàn)了社區(qū)空間微更新、社區(qū)關(guān)系微促進、社區(qū)文化再塑造。如安徽銅陵市銅官山區(qū)“參與式社區(qū)治理”通過居民小組會議、網(wǎng)格樓棟長議事會、業(yè)主委員會，建立起了社區(qū)居委會、業(yè)委會、轄區(qū)企業(yè)“三位一體”的協(xié)商解決機制，充分激發(fā)和積極引導(dǎo)社區(qū)居民、業(yè)委會、物業(yè)管理公司、外來流動人口等參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商和溝通。但也要看到，很多地方社區(qū)協(xié)商都突出表現(xiàn)為居民參與意愿不強，在職人員及年輕人員極少，退休老年人居多，且經(jīng)常是以會議形式開展協(xié)商活動，以至于出現(xiàn)“以會代議”、“社區(qū)包攬”、“被動協(xié)商”的現(xiàn)象。一些地方探索的諸如“居民提案”、“由民作主”、“村民理事會”、“社區(qū)事、居民議”等治理創(chuàng)新，還是將參與社區(qū)協(xié)商的居民范圍局限于本社區(qū)的戶籍居民，而對于非戶籍人口、流動人口等如何參與協(xié)商則并未作規(guī)定和說明。有的社區(qū)片面追求協(xié)商結(jié)果的一致性，在協(xié)商意見和共識難以形成時，就簡單地采取以少數(shù)服從多數(shù)的方式進行舉手表決確定，造成協(xié)商結(jié)果的公信力不足，協(xié)商結(jié)果難以得到廣泛認同。

(三)協(xié)商形式多樣創(chuàng)新與參與機制常態(tài)缺乏

設(shè)計良好的社區(qū)協(xié)商形式要能夠適應(yīng)社會事務(wù)常態(tài)和突發(fā)的特征。靈活采取各種協(xié)商形式，有利于拓展協(xié)商民主的渠道、發(fā)揮協(xié)商為民的功能。而如果協(xié)商形式單一、機制常態(tài)化不足，不僅極易屏蔽或過濾掉一些日常性的公共議題，影響社區(qū)問題的有效解決，而且難以調(diào)動居民的積極性。對此，《意見》提出要拓展協(xié)商形式，結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項開展靈活多樣的協(xié)商活動，推進社區(qū)信息化建設(shè)，開辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺。本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例中，有26個涉及探索組織化的社區(qū)協(xié)商載體和平臺建設(shè)，主要包括居民理事會、居民議事會、民情懇談會、居民自管會等協(xié)商組織形式，以及居民決策聽證會、社區(qū)聯(lián)席會議、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、智囊團議事會等協(xié)商議事形式。此外，一些地方還探索社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商形式，同步打造線上協(xié)商平臺，通過線上征集民意、線上議事協(xié)商、線上投票表決等網(wǎng)絡(luò)手段推動線上線下互動，打破協(xié)商的空間與時間限制，包括：社區(qū)QQ群、微信群、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、“社區(qū)微博家園”、“微信圓桌會議”等新媒體，引導(dǎo)社區(qū)居民密切日常交往、參與公共事務(wù)、開展協(xié)商活動、組織鄰里互助等，探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式。但實踐中，很多社區(qū)協(xié)商平臺往往缺乏充分的議題設(shè)計、意見征集、程序規(guī)范、表達引導(dǎo)等常態(tài)化運行機制，因此很大程度上成為了一種臨時性應(yīng)用或應(yīng)急性啟動，居民協(xié)商的主體性和主動性體現(xiàn)還很不夠。例如社區(qū)治理中有關(guān)民生問題的協(xié)商就應(yīng)是常態(tài)化的，但以往像物價的聽證會原本是很好的協(xié)商對話機會，百姓不愿參加的重要原因是“一聽證就漲價”，其實就是因為將常態(tài)的協(xié)商做了應(yīng)急處理，導(dǎo)致居民存在“被召急”“被開會”的現(xiàn)象。另外，在僅有的6個提及社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的創(chuàng)新案例中，由于缺乏專門線上協(xié)商規(guī)程和具體技術(shù)指導(dǎo)，社區(qū)居民難以通過既有網(wǎng)絡(luò)盡達其意并保證意見的代表性，特別是虛擬空間內(nèi)人員時間的分散性、身份的不聚焦性、協(xié)商內(nèi)容的繁復(fù)性等，使得目前各地網(wǎng)絡(luò)平臺的應(yīng)用只是集中于“群內(nèi)點贊”、消息通知、簡單投票等，網(wǎng)絡(luò)在線協(xié)商往往陷入觀而不語、集體沉默的困境?？傮w來看，目前社區(qū)線上協(xié)商的探索仍在初步應(yīng)用階段，實踐案例中普遍存在的居民線上沉默以及網(wǎng)絡(luò)議事規(guī)則、社交網(wǎng)絡(luò)管理等問題還需進一步規(guī)范。

(四)協(xié)商程序規(guī)則明確與制度流程技術(shù)短缺

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是開展社區(qū)協(xié)商的重要前提。社區(qū)協(xié)商只有納入法治化、制度化軌道，才能確保協(xié)商活動合法有序進行，協(xié)商結(jié)果合法有效。對此，《意見》明確提出要“堅持依法協(xié)商，保證協(xié)商活動有序進行，協(xié)商結(jié)果合法有效。堅持民主集中制，實現(xiàn)發(fā)揚民主和提高效率相統(tǒng)一，防止議而不決。堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學(xué)性和實效性”。結(jié)合本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例來看，相關(guān)地方把社區(qū)協(xié)商工作納入重要議事日程，結(jié)合實際研究制定相應(yīng)的具體辦法，探索出一系列具有本土特色的協(xié)商流程和規(guī)則，注重形成并制定了類似《社區(qū)協(xié)商運行流程指導(dǎo)手冊》等規(guī)范性、指導(dǎo)性或示范性文本，形成提出問題、解決問題的閉環(huán)流程，從而將一般性協(xié)商流程進行制度化固定。如江蘇南京鼓樓區(qū)的“六化”模式形成“提議、告知、協(xié)商、決策、反饋、監(jiān)督”的社區(qū)協(xié)商基本流程。廣東深圳羅湖區(qū)通過堅持規(guī)則至上、理性對話、民主表決原則形成了社區(qū)本土的“文華十條”議事規(guī)則。不過要注意到，推動社區(qū)協(xié)商民主有效運轉(zhuǎn)離不開協(xié)商規(guī)則的制定與協(xié)商技術(shù)的應(yīng)用，因此社區(qū)協(xié)商的程序設(shè)計與技術(shù)支持需互促共進，重點是把社區(qū)協(xié)商的價值取向和規(guī)則制度融入村規(guī)民約、居民公約，幫助居民掌握并有效運用協(xié)商的方法，提高居民參與協(xié)商的能力，從而促進社區(qū)協(xié)商的技術(shù)性、操作性和本土性的充分融合。在這方面，本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例中，涉及通過專業(yè)技術(shù)探索和應(yīng)用為居民開展協(xié)商實踐提供指導(dǎo)，城市社區(qū)僅有6家，農(nóng)村社區(qū)則更鮮有提及。如北京市東城區(qū)通過政府購買專業(yè)社會組織服務(wù)、邀請專家授課、現(xiàn)場觀摩等方式，對社區(qū)居委會成員、社區(qū)社會組織負責(zé)人、社區(qū)居民等進行持續(xù)的能力培訓(xùn)，并特別為社區(qū)中部分弱勢人群和邊緣人群積極參與協(xié)商創(chuàng)造條件，提高他們直接參與協(xié)商的能力和水平。但普遍而言，目前各地均存在協(xié)商發(fā)展不平衡、協(xié)商程序不規(guī)范、協(xié)商制度化建設(shè)滯后等問題。由于受協(xié)商事項繁雜、利益分歧大、社區(qū)工作人員能力和社區(qū)居民素質(zhì)等因素限制，各地社區(qū)協(xié)商中對于如何運用可操作化的民主技術(shù)依然難以有效把握，實踐中頻頻面臨和出現(xiàn)可行性不強、操作難度大、協(xié)商流于形式化的傾向。

(五)協(xié)商成果運用廣泛與機制規(guī)范效力不一

社區(qū)協(xié)商最終還是要解決協(xié)商成果如何運用、保障協(xié)商成果有效落實的問題，防止議而不決、決而不行。而建立協(xié)商成果采納、落實和反饋機制是確保協(xié)商成果有效運用的重要保障。但在現(xiàn)實協(xié)商中，有時會出現(xiàn)協(xié)商形式化傾向，有些協(xié)商由于事項復(fù)雜、利益分歧嚴重，導(dǎo)致協(xié)商無法解決或存在較大爭議。對此，《意見》明確指出“需要村(社區(qū))落實的事項，村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)及時組織實施，落實情況要在規(guī)定期限內(nèi)通過村(居)務(wù)公開欄、社區(qū)刊物、村(社區(qū))網(wǎng)絡(luò)論壇等渠道公開，接受群眾監(jiān)督。受政府或有關(guān)部門委托的協(xié)商事項，協(xié)商結(jié)果要及時向基層政府或有關(guān)部門報告，基層政府和有關(guān)部門要認真研究吸納，并以適當(dāng)方式反饋。對協(xié)商過程中持不同意見的群眾，協(xié)商組織者要及時做好解釋說明工作。協(xié)商結(jié)果違反法律法規(guī)的，基層政府應(yīng)當(dāng)依法糾正，并做好法治宣傳教育工作”。就本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例來看，其中社區(qū)協(xié)商成果落實運用的做法主要包括：一是注重協(xié)商成果的公開透明性，比如由社區(qū)黨組織對協(xié)商結(jié)果核實通過后，社區(qū)再通過網(wǎng)絡(luò)公示平臺、公報欄等進行公示。山東省濟南市中區(qū)推進社區(qū)事務(wù)“三議兩公開”探索，將決策事項表決結(jié)果和實施結(jié)果實行“兩公開”。廣東省深圳龍崗區(qū)“民生大盆菜”通過項目征集公開、確定公開、實施公開、效果公開“四公開”強化全程的監(jiān)督評估。二是注重協(xié)商成果的制度規(guī)范性，比如將社區(qū)協(xié)商記錄在檔，確?？煽伎刹?。四川成都溫江區(qū)的“八步?jīng)Q議制”中一個重要環(huán)節(jié)就是協(xié)商成果的“立卷歸檔”。江蘇省南京鼓樓區(qū)以考評督查推進協(xié)商成果效能化，按照“上級督辦、部門協(xié)辦、街居聯(lián)辦”原則，區(qū)級層面將協(xié)商成果應(yīng)用情況納入年度考評，強化督導(dǎo)檢查；街道層面建立協(xié)商成果的采納、落實、反饋和協(xié)調(diào)機制；社區(qū)層面通過網(wǎng)站、公告欄、微博微信等公開公示協(xié)商成果，在社區(qū)活動中心掛起成果運用路線圖。三是注重協(xié)商成果的民主監(jiān)督性，積極發(fā)揮居民、評議小組、媒體等的監(jiān)督作用，對社區(qū)協(xié)商進行全程監(jiān)督以及效果評議，監(jiān)督協(xié)商成果的落實情況，對協(xié)商成果進行跟蹤反饋，并建立多維評價體系。如天津和平區(qū)社區(qū)“十大服務(wù)體系”創(chuàng)新中社區(qū)協(xié)商模式探索注重利用述職制度、問責(zé)制度等方式對社區(qū)協(xié)商的成果展開監(jiān)督。當(dāng)然，在推進社區(qū)協(xié)商制度化的實踐中，這些制度和程序往往也容易流于形式，影響了協(xié)商的有效性。其中一個重要的原因是，由于缺乏組織創(chuàng)新，不同協(xié)商主體難以成為社區(qū)協(xié)商有效開展的推動者、參與者和監(jiān)督者。因此需要進一步豐富和細化協(xié)商層次，探索在社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)、樓棟等不同空間層次開展協(xié)商，因地制宜、因事制宜召集不同的主體就不同的議題進行社區(qū)協(xié)商，從而解決和落實更小范圍內(nèi)微型共同體的公共事務(wù)。

四、社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的發(fā)展方向

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。社區(qū)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式，是完善基層群眾自治制度、提升社區(qū)治理水平的有力舉措。自改革開放以來，以制度確認和鞏固改革成果，一直是重要的歷史命題。我國基層民主的發(fā)展一方面通過人民群眾的自主參與性不斷積累實踐發(fā)展經(jīng)驗，同時黨和國家通過不斷研究發(fā)展中的問題，出臺推進基層民主深入發(fā)展的政策主張，又主導(dǎo)和規(guī)制基層民主發(fā)展的進程和道路。長期以來城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐的不斷發(fā)展，逐步加深了我們對社區(qū)協(xié)商規(guī)律性的認識，也為今后穩(wěn)步推進社區(qū)協(xié)商提供了重要經(jīng)驗和啟示。黨的十九大強調(diào)，要加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。因此，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力推進社區(qū)協(xié)商的制度化和規(guī)范化建設(shè)，鼓勵各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，堅持廣泛協(xié)商，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，不斷拓展協(xié)商范圍，在此基礎(chǔ)上深入探索并形成完整的協(xié)商制度程序和有效的參與形式，成為當(dāng)前我國社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的重要發(fā)展方向。

(一)由頂層設(shè)計向地方制度化、法治化再發(fā)展

在中國的治理傳統(tǒng)中，法律扮演著重要的角色，不僅僅是理性的行政管理工具，更是深深植根于國家的地方社會治理中。協(xié)商民主的完善與發(fā)展需要在制度規(guī)范與實踐經(jīng)驗有效融合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)頂層設(shè)計與地方實踐的互促互進。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是開展社區(qū)協(xié)商的重要前提。社區(qū)協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，是一種特殊的民主形態(tài)，需要在法律框架內(nèi)運行，成為促進和鞏固基層民主的重要資源。2015年加強社區(qū)協(xié)商的《意見》將依法協(xié)商作為基本原則，為推進社區(qū)協(xié)商制度化、法治化提供了更為明確的要求和精準的定位。當(dāng)前，各地社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新實踐雖然已經(jīng)體現(xiàn)出一定的規(guī)范性、制度化發(fā)展傾向，但是進一步的相關(guān)政策探究還很不足，社區(qū)協(xié)商總體上還未有明確的法定地位，許多地方偏重于借助社區(qū)協(xié)商的形式來落實政府的政策和決定，把社區(qū)協(xié)商當(dāng)作一種非常態(tài)化、臨時性的行政管理手段。因此，如何以健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制為目標，圍繞以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，亟需地方各級黨委和政府加快把社區(qū)協(xié)商工作納入重要議事日程，推進區(qū)域社區(qū)協(xié)商形成穩(wěn)定規(guī)范的生態(tài)化協(xié)商鏈條和制度化保障體系，實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商發(fā)展的制度化、法治化。首先，進一步完善基層群眾自治的法律法規(guī)，為社區(qū)協(xié)商實踐提供法律支撐，同時各地加快制定、修改和完善社區(qū)協(xié)商的政策措施，明確社區(qū)協(xié)商的法定地位。其次，結(jié)合實際研究制定具體實施指導(dǎo)辦法，進一步健全村(居)民會議、村(居)民代表會議、社區(qū)協(xié)商議事會、線上協(xié)商等議事制度，以協(xié)商經(jīng)常化促民生問題快速征集、快速決定、快速實施落地，充分發(fā)揮基層群眾的智慧，為推進社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)造良好的制度條件和環(huán)境。同時，社區(qū)協(xié)商牽涉到協(xié)商事項范圍、協(xié)商主體資格確定、協(xié)商成果落實及其效力等問題，需要在政策創(chuàng)制上完善社區(qū)協(xié)商主體、內(nèi)容、形式、程序、成果運用等一整套政策文件，以保證協(xié)商活動有序進行和協(xié)商結(jié)果合法有效?？傮w來看，中國基層社會治理結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷著歷史性的變化，如何通過新的治理結(jié)構(gòu)來減緩和轉(zhuǎn)化一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾，重構(gòu)傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的基層社會治理秩序，實現(xiàn)觀念一體化的國家治理超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)成為未來探討國家與基層社會關(guān)系、法治國家建設(shè)面臨的主要問題。圍繞頂層設(shè)計與地方實踐的互動發(fā)展，在《意見》出臺之后再次推動地方社區(qū)協(xié)商制度化、法治化，這無疑是對上述問題的一個現(xiàn)實回應(yīng)。

(二)由政策創(chuàng)制向機制系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化再探尋

社區(qū)協(xié)商應(yīng)該是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度系統(tǒng)和實踐過程。組織制度理論研究表明，組織與制度之間的互動是圍繞組織合法性所展開的一種共同演化的關(guān)系，組織既受到制度的約束，同時也能通過行動改變制度的安排，組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新缺一不可。縱觀當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的內(nèi)容，許多地方總結(jié)形成了各種“工作法”，對協(xié)商主體的協(xié)商行為提出了明確的程序性要求，總體上包含了組織建構(gòu)、環(huán)節(jié)設(shè)計、議事內(nèi)容、機制創(chuàng)新等多項內(nèi)容。但就具體個案來看，有的地方注重“單兵突破”式創(chuàng)新，如社區(qū)協(xié)商新組織或社區(qū)協(xié)商平臺的創(chuàng)新，而對于協(xié)商具體如何啟動、實施等卻未作深入探索。有的地區(qū)注重主體多元化探索，但對于協(xié)商內(nèi)容范圍、具體程序等探索卻又缺乏?？傮w而言，各地創(chuàng)新內(nèi)容以“點狀”形式呈現(xiàn)，但組織創(chuàng)新和運行機制的體系化、協(xié)調(diào)性依然不足。對此，2015年出臺的《意見》明確提出“要加強分類指導(dǎo)，針對人口密集、人數(shù)較多的村(社區(qū))，外來務(wù)工人員較多的村(社區(qū))，留守人員較多或地廣人稀、居住分散、交通不便的農(nóng)村地區(qū)以及民族地區(qū)的特點，設(shè)計協(xié)商方案，提高協(xié)商的針對性、有效性”。這實際上就對社區(qū)協(xié)商的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新提出了明確要求，為地方建立和完善關(guān)涉各類群體的社情民意研判、搜集機制，協(xié)商主體產(chǎn)生、參與機制，協(xié)商運作機制到協(xié)商成果保障落實機制等一系列基礎(chǔ)性機制制度提供了基本依據(jù)。比如，對于當(dāng)下鄉(xiāng)村而言，農(nóng)村最主要的經(jīng)濟合作方式，就是農(nóng)民組成各種專業(yè)合作社。政治組織的方式主要包括體制性組織的再造和非體制性組織的重構(gòu)。對于體制性組織而言，關(guān)鍵是加強黨的農(nóng)村基層組織的建設(shè)。同時，要恢復(fù)重建農(nóng)村各種群團組織。除了注重體制性組織的建設(shè)，也應(yīng)積極培育、發(fā)展各種社會性組織和草根組織。同樣，社區(qū)協(xié)商作為實現(xiàn)基層群眾自治的重要方式之一，必須有效貫穿于基層群眾自治的全過程，有效整合、利用社區(qū)既有組織資源、制度資源，推進社區(qū)協(xié)商與社區(qū)治理機制、社區(qū)服務(wù)機制實現(xiàn)有效銜接，做好存量資源挖掘與增量改革創(chuàng)新的協(xié)調(diào)與融合發(fā)展。特別是要在基層群眾自治范圍內(nèi)尊重契約與規(guī)則、民主與共贏以及既有協(xié)商議事載體的承載和包容能力，逐步建立起與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等自治環(huán)節(jié)相融洽和銜接的社區(qū)協(xié)商制度、機制與程序，建立健全村(居)民會議、村(居)民代表會議、社區(qū)協(xié)商議事會等議事制度，充實完善村(居)務(wù)監(jiān)督委員會職能，探索建立公眾參與利益調(diào)處機制、社區(qū)社會組織內(nèi)部治理機制、駐社區(qū)單位共建機制，從而實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商與基層群眾自治的互聯(lián)互通、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

(三)由實驗試點向?qū)嵺`實效化、常態(tài)化再提升

回望我國改革開放的一路征程，每一次重大制度變革，都不同程度地來源于試點試驗，社會改革更是如此。黨的十八大作出推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重大部署以來，各地認真貫徹落實中央決策精神，以居民需求為導(dǎo)向、以改革創(chuàng)新為動力、以實驗試點為載體，推動社區(qū)治理創(chuàng)新取得了初步成果，圍繞“健全社區(qū)協(xié)商機制、提升居民自治能力”等實驗事項方面涌現(xiàn)出一批各具特色的改革典型。這些做法貫穿了堅持群眾主體的改革立意，契合了解放和增強社會活力的改革方向，更催化了更大范圍的改革探索，試驗區(qū)的“樣板擴散效應(yīng)”正在逐步增強。但總體來看，囿于社區(qū)協(xié)商的行政化和工具性傾向，目前各地社區(qū)協(xié)商實驗還處在初步的試點、推廣階段，更多的還是聚焦在社區(qū)協(xié)商形式的探索上。有些地方過于注重發(fā)揮先進典型的示范引領(lǐng)作用，更傾向于“特色化”“模式化”的地方品牌打造，急于孵化和培育一批可復(fù)制、可推廣的社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新典型，而對于堅持問題導(dǎo)向，善于發(fā)現(xiàn)、研究和解決問題，狠抓問題發(fā)現(xiàn)和需求調(diào)查則明顯后勁不足。先試點探路、再總結(jié)推廣，是我國改革開放取得巨大成功的一條基本經(jīng)驗。試驗的最終目的是要把成果上升到政策和法律。近年來各地社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新不應(yīng)僅僅停留在一個階段或保存為一種現(xiàn)象，而是需要不斷增強試點成果的可持續(xù)性的“政策溢出效應(yīng)”，促進形成和轉(zhuǎn)化為一種規(guī)范有序、行之有效、常態(tài)持續(xù)的社區(qū)協(xié)商治理體系和運行機制。具體而言，一方面，各地要不斷拓展試驗的廣度和深度，準確把握城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商要突破的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拓展試驗的內(nèi)容，擴大試驗范圍，集成試驗項目，推動試驗區(qū)從開展單項試驗向?qū)嵤┚C合試驗轉(zhuǎn)變，要更加注重改革的系統(tǒng)性。當(dāng)前重點是要把居民群眾關(guān)心的熱點、難點問題作為社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的工作重點，以居民關(guān)心的“急”“難”“熱”等問題為抓手，引導(dǎo)居民參與社區(qū)決策前的協(xié)商、社區(qū)決策中的實施和社區(qū)決策后的評價，力爭在社區(qū)協(xié)商的制度設(shè)計、體系支撐、政策創(chuàng)新等問題上有所突破。另一方面，推動各地試驗任務(wù)的深化和成果的落地，促進社區(qū)協(xié)商改有所成、改有所進，不僅需要科學(xué)的宏觀理論和制度規(guī)范，同時也需要程序清晰、技術(shù)可行的具體微觀路徑支撐，要更注重協(xié)商制度的程序設(shè)計和技術(shù)規(guī)范完善，用程序與技術(shù)支撐制度規(guī)范，塑造協(xié)商制度的權(quán)威，推動協(xié)商制度“落地生根”。比如針對當(dāng)前社區(qū)工作人員能力素質(zhì)有限的情況，社區(qū)可以在委托專業(yè)機構(gòu)實施協(xié)商流程的基礎(chǔ)上，重點培訓(xùn)協(xié)商議事技術(shù)、會議形式技術(shù)、會議規(guī)則、主持人技術(shù)、應(yīng)用和實踐等，以保障協(xié)商過程理性有序，協(xié)商主體相互尊重、充分辯論，為社區(qū)開展有效治理提供保障和技術(shù)支撐。

(四)由城鄉(xiāng)差異向發(fā)展均衡化、協(xié)同化再共進

城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡性是轉(zhuǎn)型中國社會發(fā)展的一個重要特征。改革開放以來，伴隨我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)社會正在經(jīng)歷極其重大的社會轉(zhuǎn)型過程，原有基層治理體系已難以適應(yīng)社會變化的要求。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除。比如本次社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新案例中，真正意義上的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新，連續(xù)三年全國僅有3家入選，其活躍程度要遠遠低于城市社區(qū)。這說明當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商尚處于初步探索階段，未得到大規(guī)模的推廣實行，其整體發(fā)展仍處于非均衡的態(tài)勢。對此，有研究根據(jù)樣本提出，從橫向數(shù)據(jù)來看，東部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新最為活躍(占43.75%)，其次是西部地區(qū)(占37.5%)，而中部地區(qū)僅占18.75%。2017年6月，為全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確將“堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，這表明城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)起點不同、發(fā)展階段不同，但努力目標是相同的，提升“六大能力建設(shè)”的要求是一致的，同樣也意味著農(nóng)村社區(qū)協(xié)商將隨之進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度將進一步加大。據(jù)此而言，今后各地在開展社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新工作中，一是要堅決破除體制機制弊端，適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務(wù)均等化要求，促進公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高，加快形成全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理關(guān)系。比如促進互聯(lián)網(wǎng)運用于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的全過程，充分利用新技術(shù)、新媒體推動社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺建設(shè)，發(fā)揮好新媒體在宣傳教育、征集議題、溝通討論、組織實施和監(jiān)督評價等各個協(xié)商環(huán)節(jié)中的重要作用，從而大大提高農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的質(zhì)量和水平。二是要堅持因地制宜，立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等實際，在推進社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新中既要注重高位統(tǒng)籌推進，同時又要尊重和把握城鄉(xiāng)治理的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好分類施策、典型引路，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理模式。比如從當(dāng)前來看，一方面，要突破村莊邊界、身份邊界、地域邊界的封閉性，在社區(qū)層面構(gòu)建新的社會生活共同體，同時大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)，探索以政府購買服務(wù)方式引入專業(yè)社會組織參與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商工作，將疑難型、復(fù)雜型、專業(yè)型協(xié)商事項納入公益創(chuàng)投項目，通過項目化管理的方式帶動城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商共治、資源共享、協(xié)同發(fā)展。另一方面，還要看到，當(dāng)前乃至今后較長時間內(nèi)，社區(qū)、村莊、村落(小組)依然是農(nóng)村居民不同層次的公共活動場域、社會交往空間，應(yīng)區(qū)分社區(qū)、村莊、村落(小組)、村民等不同層次，逐步構(gòu)建多層次的協(xié)商治理機制，同時借力已有的制度資源，用好既有的制度存量，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。總體而言，無論國家政策設(shè)計還是基層實踐發(fā)展，都為農(nóng)村社區(qū)生活注入多樣化的發(fā)展活力和影響因素，也為新時期農(nóng)村社區(qū)協(xié)商走向制度化、規(guī)范化、程序化，并與城市社區(qū)協(xié)商協(xié)同共進提供了更多的發(fā)展契機。

注釋

①林尚立：《協(xié)商民主是符合中國國情的民主實現(xiàn)形式》，《人民日報》2016年8月31日。

②陳炳輝：《國家治理復(fù)雜性視野下的協(xié)商民主》，《中國社會科學(xué)》2016年第5期。

③演化、實驗、設(shè)計是不同階段的顯性發(fā)展邏輯，但并不排斥其他環(huán)節(jié)的存在。參見李文釗：《黨和國家機構(gòu)改革的新邏輯——從實驗主義治理到設(shè)計主義治理》，《教學(xué)與研究》2019年第2期。

④吳理財：《中國農(nóng)村治理變遷及其邏輯：1949—2019》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期。

⑤江必新、李沫：《論社會治理創(chuàng)新》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第2期。

⑥馬得勇、張華：《制度創(chuàng)新中的價值與細節(jié)：三個基層民主創(chuàng)新案例的實證分析》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。

⑦王浦劬：《中國的協(xié)商治理與人權(quán)實現(xiàn)》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第6期。

⑧金太軍、張振波：《論中國式協(xié)商民主的分層建構(gòu)》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第2期。

⑨李友梅：《當(dāng)代中國社會治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗邏輯》，《中國社會科學(xué)》2018年第11期。

⑩陳家剛：《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實踐》，《國家治理》2015年第34期。