自然保護地與世界遺產(chǎn)關(guān)系初步思考

張鵬騫，周彩賢，白加德，李曉肅，林大影

（1.北京市園林綠化局，北京 100013；2.北京生物多樣性保護研究中心，北京 100076）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”建設(shè)的總體布局。黨的十九大提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，黨的十九屆四中全會對健全國家公園保護制度作出安排，明確要求“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位[1-2]。同樣在2019年，第43屆聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會將“中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”和“良渚古城遺址”列入世界遺產(chǎn)名錄，中國世界遺產(chǎn)總數(shù)達55處，位居世界第一。

當前，建立以國家公園為主體的自然保護地體系的構(gòu)建正處于關(guān)鍵期，世界遺產(chǎn)申報工作也呈現(xiàn)多點開花的生動局面。自然保護地和世界遺產(chǎn)之間關(guān)系非常微妙，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，如何認識兩者之間的關(guān)系？如何實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一？實現(xiàn)雙贏的路徑是什么？這些問題在我國自然保護地體系構(gòu)建過程中必須進行思考和回答，有著十分重要的現(xiàn)實意義。筆者結(jié)合國家林業(yè)和草原局工作部署和自然保護地工作實踐，試論自然保護地與自然遺產(chǎn)關(guān)系，與自然保護地及世界遺產(chǎn)工作者共同探討。

1 自然保護地與自然遺產(chǎn)概念

1.1 自然保護地的概念

不同國家對自然保護地的認知和看法不相統(tǒng)一。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）認為自然保護地是指明確界定的地理空間，經(jīng)由法律或其他有效方式得到認可、承諾和管理，以實現(xiàn)對自然及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護[3]。中辦國辦印發(fā)《指導(dǎo)意見》中指出：自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[2]，與之相對應(yīng)的是國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、種質(zhì)資源保護區(qū)、沙漠（石漠）公園等自然保護地類型。作為我國自然生態(tài)空間最重要、最精華、最基本的部分，自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、美麗中國的重要象征，是我國實施保護戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位[4]。

1.2 世界遺產(chǎn)的概念

世界遺產(chǎn)是人類罕見的、具有世界級價值的、無法替代的不可再生資源，不僅屬于遺產(chǎn)地所在國，同時屬于整個人類社會[5]。世界遺產(chǎn)可分為文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)和自然文化雙遺產(chǎn)3種類型。文化遺產(chǎn)，概念上可分為有形文化遺產(chǎn)、無形文化遺產(chǎn)，包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)[6]。物質(zhì)文化遺產(chǎn)是具有歷史、藝術(shù)和科學價值的文物。自然遺產(chǎn)是指從美學或科學角度看，具有突出、普遍價值的由地質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌；從科學或保護角度看，具有突出、普遍價值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)以及明確劃定的瀕危動植物物種生態(tài)區(qū)；從科學、保護或自然美學角度看，只有突出、普遍價值的天然名勝或明確劃定的自然地帶[7-8]。不論文物、地質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)、地質(zhì)和地理結(jié)構(gòu)、瀕危動植物物種生態(tài)區(qū)、天然名勝等都是一類珍稀的、獨一無二的、保存完好的、需要得到良好保護的資源。

1.3 自然保護地與世界遺產(chǎn)區(qū)別與聯(lián)系

從上述定義來看，兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。相同之處：①兩者都以資源保護為重，并且執(zhí)行嚴格的保護政策。自然保護地存在的意義是對自然資源進行有效的保護，如果背離這一點，自然保護地就喪失了存在的前提；世界遺產(chǎn)則是對全人類公認的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀進行保存。②兩者均有科研和展示功能。不論是自然保護地還是世界遺產(chǎn)都是開展科學研究的平臺，兩者是生態(tài)學、地質(zhì)學、古生物學、考古學等多學科的研究對象，對促進自然和社會科學發(fā)展十分有益。③兩者均對所在地經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生較大影響。不同的自然保護地對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展有的起到正向促進作用，有的則產(chǎn)生了矛盾。具體來看：風景名勝區(qū)等自然公園，對當?shù)亟?jīng)濟社會起到了助推作用，在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用[9]。但同時，中國自然保護區(qū)多處于地理位置偏僻的貧困落后地區(qū)，且在有關(guān)法律條文規(guī)定下，居民對保護區(qū)內(nèi)資源利用受限，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)中的社區(qū)居民的生活和生產(chǎn)活動給自然保護區(qū)管理帶來壓力，生態(tài)保護與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益凸顯[10-12]。世界遺產(chǎn)對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的貢獻是矚目的，這也成為了不少地方政府積極申遺的動力之一。以平遙古城世界文化遺產(chǎn)為例，旅游產(chǎn)業(yè)為當?shù)靥峁┝?萬個就業(yè)崗位[13]。2018年，我國58.16%的世界遺產(chǎn)所在地人均GDP超過全國人均水平；98處遺產(chǎn)地、38項遺產(chǎn)的旅游直接收入約140.27億元，平均每處遺產(chǎn)地的旅游直接收入為1.43億元[14]。

不同之處：①保護對象的等級不同。目前，我國自然保護地可以分為國家級和地方級兩級。有的省市又將地方級具體劃分為省（市）級和縣（區(qū)）級。而世界遺產(chǎn)則是世界級的，是自然保護地中“出類拔萃”者，如杭州西湖文化景觀、武陵源世界遺產(chǎn)地等，均是我國風景名勝區(qū)中的杰出代表。世界遺產(chǎn)對自然文化資源的準入有著較高的“門檻”，世界遺產(chǎn)的評定標準可概括為突出普遍價值（OUV）+“真實性”和（或）“完整性”+保護和管理機制[15-17]。②保護對象的類型有所差異。自然保護地的保護對象是自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物及有關(guān)附屬系統(tǒng)[18]。而世界遺產(chǎn)的保護對象不僅是生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性[19]，還包括美學價值[20]，地質(zhì)價值[21]和文化價值[22]。③兩者對“原真性（真實性）、完整性”價值取向有所差異。以自然保護地體系中的國家公園為例，其所強調(diào)的“原真性、完整性”是對自然資源而言的，具體是生態(tài)系統(tǒng)目前客觀存在的、沒有被人為干擾的、真實的狀態(tài)，即為“原真”[23]；在國家公園體制建設(shè)過程中要求將山水林田湖草作為生命共同體進行生態(tài)系統(tǒng)完整性保護，不要因行政區(qū)劃等原因割裂開來，即為“完整”[24-25]。而世界遺產(chǎn)中的“真實性”僅是對文化遺產(chǎn)的要求：原始的、原創(chuàng)的、第一手的、非復(fù)制、非仿造等意思[26]?！巴暾浴笔鞘澜邕z產(chǎn)保護理論中的重要概念，是衡量文化或自然遺產(chǎn)是否具備“突出普遍價值”的必要條件之一，具體來說包括“功能完整性、結(jié)構(gòu)完整性、視覺或美學完整性”[27]。

2 我國自然保護地與自然遺產(chǎn)發(fā)展概述

從1956年第一個自然保護區(qū)成立至今，我國已有各類自然保護地（不含港澳臺）約1.18萬個，覆蓋國土面積18%，覆蓋主張海域面積4.6%[28]。過去不同類型的自然保護地由規(guī)劃與自然、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和住房建設(shè)等部門管理，伴隨中央機構(gòu)改革，目前自然保護地監(jiān)督管理職責已全部轉(zhuǎn)隸至林草部門，在國家層面初步實現(xiàn)了對自然保護地統(tǒng)一管理。

據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)（表1）顯示：我國國家級自然保護區(qū)總數(shù)量達446個，占國土總面積10.1%，體現(xiàn)出自然保護區(qū)在自然保護地中的主體地位；其次是國家級森林公園和國家級濕地公園，分別占國土面積的1.3%和1.2%；國家公園試點面積達1 685.49萬hm2，約占國土面積的1.8%。世界遺產(chǎn)作為國際保護稱號[29]，相關(guān)工作已劃轉(zhuǎn)至國家林草局自然保護地司，但尚未被列入自然保護地系統(tǒng)。

表1 2018年中國自然保護地類型、數(shù)量、面積及所占比例[30]

我國世界遺產(chǎn)的申報之路經(jīng)歷了1980年代的慢熱階段，1990年的速熱階段和2000年的火熱階段。2019年我國世界遺產(chǎn)已達55項，其中世界文化遺產(chǎn)37項、世界自然遺產(chǎn)14項、世界文化與自然雙重遺產(chǎn)4項，與意大利并列為擁有世界遺產(chǎn)最多的國家。北京是世界上擁有世界遺產(chǎn)項目數(shù)最多的城市（7項），均為文化遺產(chǎn)類。

3 理順自然保護地與世界遺產(chǎn)關(guān)系

3.1 堅持資源保護先行

做好資源保護是自然保護地和世界遺產(chǎn)的共同目標，也是兩者開展一切工作的出發(fā)點和落腳點。與世界遺產(chǎn)相比，自然保護地內(nèi)蘊藏的資源更為豐富（表2），這是因為分類體系和價值等級不同造成的。

通過保護對象來看，文化遺產(chǎn)與風景名勝區(qū)重疊概率較大，自然遺產(chǎn)與地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)重疊概率較大。以長城世界文化遺產(chǎn)（北京段）為例，主要包括八達嶺（含水關(guān)、居庸關(guān)段）長城、慕田峪長城、古北口（金山嶺）長城3段，分別與八達嶺-十三陵風景名勝區(qū)、慕田峪長城風景名勝區(qū)和承德外八廟風景名勝區(qū)相重疊。目前，長城作為不可移動文物由八達嶺特區(qū)辦事處、慕田峪長城風景名勝區(qū)管理委員會等機構(gòu)管理，實際管轄的主要范圍是風景名勝區(qū)內(nèi)的核心景區(qū)。八達嶺特區(qū)辦事處文物管理科加掛了八達嶺長城世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測中心的牌子，但并沒有實際增加人員編制和人員經(jīng)費。長城周邊的森林資源則由國有或集體林場（森林公園）管理，如八達嶺國家森林公園、古北口森林公園等。這樣通過特區(qū)辦事處結(jié)合森林公園的管理方式，將世界遺產(chǎn)范圍管理起來，維護了文化資源、森林資源、景觀資源的安全。

堅持資源保護先行首先要理順管理體制機制。一是規(guī)范世界遺產(chǎn)與自然保護地管理體系。分別對自然保護地和世界遺產(chǎn)建立功能健全的專門管理機構(gòu)和專業(yè)的人才隊伍，而不僅僅是通過加掛牌子的形式。健全機構(gòu)后，要以《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，對位于管理范圍內(nèi)的自然資源開展全要素的確權(quán)登記，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體，劃清自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)邊界[35]。二是形成議事協(xié)調(diào)機制?；趦烧咴谫Y源保護價值的認同感上，依據(jù)不同的法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)范，對管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)工作進行討論協(xié)調(diào)，共同決策。

表2 自然保護地與世界遺產(chǎn)資源保護對象對比表

堅持資源保護先行還要對不同類型資源采取不同的保護方法。一是最大限度地保存生物多樣性從而對生物資源進行有效保護，實現(xiàn)生物多樣性的直接價值、間接價值、選擇價值、遺產(chǎn)價值和總經(jīng)濟價值[36]，推動自然保護地和世界遺產(chǎn)良性發(fā)展。二是濕地資源保護，注重對濕地的合理地開發(fā)利用，建立持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[37]。三是地質(zhì)遺跡保護。地質(zhì)遺跡記載了地球演化變遷過程珍貴信息，有很高的科學研究價值和旅游價值[38]，為此要從制定保護規(guī)劃、健全資金投入機制、加強科學研究和科普宣傳、加強國際交流等方面予以保護[39]。四是協(xié)調(diào)文物資源保護與旅游開發(fā)之間的關(guān)系，遵守開發(fā)時序、城市建設(shè)配套、協(xié)調(diào)發(fā)展原則，加大旅游資金的投入，實現(xiàn)文物保護與旅游業(yè)發(fā)展雙贏[40-41]。

堅持資源保護先行還要有長期穩(wěn)定的資金投入。不論是自然保護地還是世界遺產(chǎn)，均是屬于公益型保護的性質(zhì)，即利用社會公益力量，由政府監(jiān)督、民間管理并協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的模式[42]。因此，應(yīng)該將自然保護地和世界遺產(chǎn)建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國家級保護地經(jīng)費納入中央政府財政總預(yù)算。未來還可以通過吸引和利用外部資金、鼓勵自行經(jīng)營創(chuàng)收、基于保護地產(chǎn)品或服務(wù)的市場交易收費等[43]來改善經(jīng)費短缺不足的問題。

3.2 協(xié)調(diào)保護與社區(qū)發(fā)展

自然保護地在設(shè)立之初就明確了保護與發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的基調(diào)。如國家公園制定了特許經(jīng)營、嚴格控制區(qū)實施生態(tài)搬遷等一系列惠及民生的頂層設(shè)計。如對自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)當?shù)鼐用駥嵭杏行虬徇w，對緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)當?shù)鼐用裰贫吮Ｕ仙a(chǎn)生活的8項政策。如風景名勝區(qū)遵循科學管理、永續(xù)利用的發(fā)展理念。如地質(zhì)公園遵循合理利用地質(zhì)遺跡資源，促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)發(fā)展原則。這些都與世界遺產(chǎn)促進資源保護和當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的目標相一致。

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。“兩山論”詮釋了保護與發(fā)展的關(guān)系，聚焦到自然保護地和世界遺產(chǎn)上來：任何保護都要依靠人來完成，保護成果也最終惠及到人，兩者不存在實質(zhì)上的矛盾。如何破解“靠山吃山、靠水吃水”這種低端發(fā)展模式，實現(xiàn)“不讓保護生態(tài)環(huán)境的人吃虧”這一目標？筆者認為可以采取以下3點措施：一是政府主導(dǎo)，不斷健全生態(tài)保護補償機制、持續(xù)加大投入力度、建立完善結(jié)對協(xié)作機制、加強干部人才保障、完善考評指標體系等。二是各自然保護地和世界遺產(chǎn)地創(chuàng)新管理模式，在對資源嚴格保護的基礎(chǔ)上，合理利用國家政策，創(chuàng)建自有品牌，提升農(nóng)副產(chǎn)品附加值；積極開展自然體驗等第三產(chǎn)業(yè)，從低端無序向高端有序演變，通過向社會提供良好的生態(tài)產(chǎn)品來獲取發(fā)展機會。三是引導(dǎo)鼓勵當?shù)鼐用穹e極參與自然保護地或世界遺產(chǎn)建設(shè)，在法律法規(guī)政策框架內(nèi)，參與保護發(fā)展政策制定、在家門口實現(xiàn)“綠崗就業(yè)”、入股特許經(jīng)營，讓老百姓有更強的“綠色”獲得感。

3.3 求同存異攜手發(fā)展

根據(jù)國家林業(yè)和草原局的工作部署，在以國家公園為主體的自然保護地體系建立過程中將分析我國生態(tài)保護空缺，這意味著未來自然保護地的面積會有所增加，到2035年自然保護地占陸域國土面積將達到18%以上[44]。屆時自然保護地體系與世界遺產(chǎn)將共同作為科學成熟的組織架構(gòu)在保護自然資源、文化資源保護方面發(fā)揮主力軍作用。雖然兩者一個是國家層面，另一個是世界層面，但基于共有的科學價值和美學價值，可以在資源保護（如資源監(jiān)測、科學研究、生態(tài)修復(fù)），科普宣教（如科學宣傳、科普教育、普法宣傳）、休閑游憩（如開展與保護方向相一致的旅游、游學體驗、自然康養(yǎng)）、社區(qū)發(fā)展（提供就業(yè)、增強社區(qū)居民認同感、文化傳承）等方面相互借鑒，發(fā)展融合。

4 結(jié)論與展望

闡述了自然保護地和世界遺產(chǎn)的概念，概括了兩者在我國的發(fā)展現(xiàn)狀。試論了自然保護地和世界遺產(chǎn)的聯(lián)系和區(qū)別。相同之處包括：兩者都以資源保護為重，并且執(zhí)行嚴格的保護政策；均具有科研和展示功能；均對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生較大影響。不同之處是：保護對象的等級和類型不同，兩者對“原真性（真實性）、完整性”價值取向有所差異。提出了堅持資源保護先行、協(xié)調(diào)保護與社區(qū)發(fā)展、求同存異攜手發(fā)展3點對策。目前，我國自然保護地體系正處于深化改革階段，自然保護地和世界遺產(chǎn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)盡快落實以下3方面工作。

4.1 加強對自身價值的理解

不論是自然保護地還是世界遺產(chǎn)，都要通過對資源的保護，保存自然資源價值、提升文化資源價值，最終實現(xiàn)自身價值。自然保護地類型比較豐富，因此基于不同類型的自然保護地分別保護和彰顯科學、生態(tài)、觀賞和文化價值[44]。如，國家公園和自然保護區(qū)的主要保護對象是生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、脆弱的生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)遺跡，因此上述兩個自然保護地類型就主要彰顯科學價值和生態(tài)價值。如，自然公園除了保護生態(tài)以外，還要保護文物資源、景觀資源等，因此自然公園就主要彰顯觀賞價值和文化價值。世界遺產(chǎn)對自身的價值認知是非常清晰的，在遺產(chǎn)申報之初就已經(jīng)明明白白，作為遺產(chǎn)還要不斷的發(fā)掘和宣傳自身價值。只有深刻認識到自身價值，獲得真正的認同感，才能根據(jù)價值類型和特征有針對性地采取保護和管理措施。

4.2 將社區(qū)發(fā)展擺在重要位置

自然保護地和世界遺產(chǎn)不能搞“一刀切”式的保護，最優(yōu)的保護模式應(yīng)該是資源保護與社區(qū)發(fā)展實現(xiàn)動態(tài)平衡，既保護資源，也保障當?shù)鼐用裾數(shù)陌l(fā)展利益；否則，缺少人民群眾支持的保護將成為空中樓閣。以自然保護區(qū)為例，處于保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式受到很大制約，在一定程度上犧牲了當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的機會，為此應(yīng)該著重研究生態(tài)補償、財政支付轉(zhuǎn)移等政策，社會以貨幣形式來購買優(yōu)良的生他產(chǎn)品。以風景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)為例，當?shù)厣鐓^(qū)獲得了較大的發(fā)展機會，但某些遺產(chǎn)地和風景區(qū)存在無序發(fā)展造成資源過度消耗的情況。這就需要市場配置、科學規(guī)劃等途徑，引導(dǎo)當?shù)厣鐓^(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而不是坐吃山空，回歸到高質(zhì)量發(fā)展上來，高質(zhì)量發(fā)展最終受益的不僅是資源，更是人，只有充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展需求，才能更好地惠及到人。

4.3 進一步健全法律和執(zhí)法機構(gòu)

目前，自然保護地普遍存在專門管理機構(gòu)不健全的情況，保護力量偏軟偏弱已成為了阻礙自然保護地發(fā)展的掣肘。世界遺產(chǎn)也缺少專門的法律和執(zhí)法隊伍，面對管理范圍的違法建設(shè)、破壞資源等違法行為，辦法不多、震懾力不足。

應(yīng)盡快制定出臺以《自然保護地法》為基本法、以《國家公園法》《世界遺產(chǎn)法》等法律法規(guī)為支撐的自然保護地法律體系。未來，在建立以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)中，要將依法依規(guī)設(shè)立專門的管理機構(gòu)，特別是組織專門執(zhí)法隊伍放在重要位置，維護法律法規(guī)的嚴肅性，切實對自然保護地和世界遺產(chǎn)起到保護作用。

（致謝：感謝國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院王文波對本文提出的重要修改意見。特別感謝北京大學考古文博學院、國家林業(yè)和草原局、聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)世界遺產(chǎn)培訓與研究中心（北京）共同舉辦的“北京大學世界遺產(chǎn)與自然保護地國際人才研修班”提供的學習機會，本文正是在本次培訓中受到授課老師的啟發(fā)和鼓勵而完成的。）