地方立法評估及評估成果形成

陳偉斌

(廣東海洋大學 廣東 湛江 5240088)

當下學界對評估成果形成方面的理論研究還十分不夠。相反，作為地方立法評估目的之所在的地方立法評估成果恰恰是地方立法評估工作的意義和價值所在，其直接為法制定時機是否妥適、制定后可能產(chǎn)生何種社會風險、產(chǎn)生的社會風險如何防范、立法怎樣修改更契合本地實際以及更具有科學性等問題處理提供智力支撐和實踐根據(jù)，因此，對地方立法評估成果的理論研究和實踐探索恰恰顯得更為重要、亟需。筆者在本文中將對地方立法評估以及評估成果的形成作以初步分析，以期拋磚引玉，引起學理界、實務界對該課題的重視。

一、地方立法評估的產(chǎn)生

地方立法評估，意指地方立法機關(guān)對即將頒行的立法草案或者對已經(jīng)頒行實施了一段時間的地方性立法(地方性法規(guī)、地方規(guī)章)進行全面評價的一項立法活動。[1]地方立法評估分為地方立法后評估和表決前評估兩種類型。在我國，地方立法后評估實踐最早出現(xiàn)于上個世紀九十年代末，當時的立法后評估主要是對業(yè)已頒行的地方立法的社會效果尤其是其實施效果進行評價、反饋，以期為地方立法的下一步修改完善奠定實踐依據(jù)。

早在2013年，我國地方立法實踐中就出現(xiàn)了地方立法表決前評估。資料顯示，廣東省人大常委會于2013年初，開始在制定本省的關(guān)乎民眾切身利益關(guān)系、社會影響較大的地方立法開始之前進行表決前評估實踐。由于實踐反饋地方立法表決前評估具有極好的社會反響，為規(guī)范廣東地方立法評估工作，廣東省人大常委會于2013年7月頒行《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定(試行)》，該文件明確要求：“開展表決前(立法前)評估適用于新制定、全面修改以及重大制度作修改所有法規(guī)草案”。廣東省地方立法表決前評估的作法本我國其他地方立法紛紛效仿。目前，我國地方立法后評估與表決前評估已經(jīng)成為地方立法制度、機制之一，被地方立法實踐踐行。

2015年《立法法》修正以后，我國的地方立法評估實踐愈加常態(tài)化，這也推動了我國地方立法評估實踐的發(fā)展，為地方立法評估的制度化發(fā)展和規(guī)范化運行提出了迫切要求。據(jù)筆者梳理發(fā)現(xiàn)目前我國已有三十多個省(自治區(qū)、直轄市)和地級市頒行了本地規(guī)范、指引地方立法評估方面的規(guī)范性法律文件。綜觀當下我國各地頒行的地方立法評估規(guī)范性文件，從規(guī)范性文件的內(nèi)容和體系來說，對地方立法評估的原則、標準、程序、方式、方法等作出規(guī)范和明確是其主要內(nèi)容和基本結(jié)構(gòu)。 針對地方立法評估成果形成的程序、成果的檢驗、成果的評價以及成果的運行很少反應在目前各地的地方立法評估規(guī)范性法律文件中。

二、地方立法評估成果

目前，“地方立法評估成果”還不是一個法律術(shù)語，在地方立法學研究視域，其也并不是一個正式意義的法學術(shù)語。因此目前學界尚未對地方立法評估給予學理界定和內(nèi)涵刻畫。筆者認為，地方立法評估成果很難從實質(zhì)上或本質(zhì)屬性上給予精準界定，但作為地方立法制度重要組成部分的地方立法評估成果，又是需要作為客觀術(shù)語來予以對待的，筆者以為我們可以對該術(shù)語進行描繪，具體可以這樣對這一術(shù)語進行明確：地方立法評估成果可以理解為是地方立法評估活動結(jié)束以后經(jīng)過理論抽象和實踐總結(jié)、論證而產(chǎn)生的智力結(jié)晶和成果凝練，是地方立法評估報告中可以用來對地方立法的制定時機、立法架構(gòu)、地方立法規(guī)范權(quán)利義務設定以及法律責任制度設置等立法內(nèi)容、地方立法修改內(nèi)容等直接提供依據(jù)的內(nèi)容和部分，是地方立法評估報告中直接推動地方立法完善亦即直接助力于地方立法科學化、民主化和地方特色凝練的部分。

無容置疑，作為地方立法重要階段的地方立法評估，關(guān)乎到地方立法的質(zhì)量以及地方立法的民主性和是否切合本地實際，因此其對對地方立法具有重要意義。針對地方立法評估對地方立法的意義，有學者給予客觀闡述，他認為：“地方立法的價值意義主要體現(xiàn)在：其一，地方立法評估可以促進地方立法質(zhì)量、可以擴大公眾有序參與地方立法、可以推動地方性法規(guī)的實施”。[2]實際上，地方立法評估的意義實現(xiàn)是以地方立法評估成果為載體和依托的，沒有地方立法評估成果，地方立法評估的價值意義實現(xiàn)就成了無源之水、無本之木。所以有學者十分形象地說：“地方立法評估成果是地方立法評估的結(jié)果和目的所在，是考量地方立法評估工作有效性與否的主要標準”。[3]

三、地方立法評估成果的形成

毫無疑問，邏輯上論，沒有地方立法評估成果形成當然沒有該成果的實踐應用。[4]地方立法評估是一項地方立法活動，或者說地方立法評估本身就是地方立法的法定程序之一和必經(jīng)階段，因此，地方立法評估必須依據(jù)規(guī)范化的法定程序進行，只有依據(jù)法定的程序規(guī)范化運作，地方立法評估才具有法律意義，產(chǎn)生法律效力，具有法律效果。同樣，只有依據(jù)規(guī)范化的程序進行的地方立法評估其最后的結(jié)果才可能經(jīng)過檢驗、凝練而可能成為地方立法評估成果，地方立法評估成果是地方立法評估這一法律行為或者說法律活動的最終結(jié)晶，其具有法律意義、產(chǎn)生法律效力的前提一樣是地方立法評估成果的形成也是一個嚴格意義的法律活動，其只有規(guī)范化運作、嚴肅進行才使得其具有法律意義?？傊?，筆者認為地方立法評估也好地方立法評估成果的形成也罷，它們均是地方立法的組成要素和過程性行為，是需要法律進行引導和規(guī)范的十分嚴肅的立法事項和立法活動，只有如此，才使得法的產(chǎn)生具有了法的神圣性，取得了法的尊嚴和權(quán)威，獲得了法的正統(tǒng)性。然而，十分遺憾的是我國目前不論是《立法法》還是《行政法規(guī)制定程序條例》、行政規(guī)章制定程序條例》等國家層面的立法法還是各地關(guān)乎地方立法層面立法的法文件，均沒有關(guān)乎立法評估成果形成程序的規(guī)范性規(guī)定，這對地方立法評估的意義張揚和效果實現(xiàn)是十分不利的。有鑒于此，筆者結(jié)合當下地方立法評估成果產(chǎn)生的實踐，擬對地方立法評估成果的形成程序作如下設計：

(一)地方立法評估報告的制作

1.報告撰寫。撰寫地方立法評估報告不是一個毫無法律意義的事情，由于地方立法評估報告在撰寫結(jié)束后需要提交擁有立法權(quán)的地方國家機關(guān)進行討論、審定進而最后決定通過與否，并且撰寫好的地方立法評估報告依照既定的嚴肅程序提交給擁有地方立法權(quán)的國家機關(guān)將對該國家機關(guān)產(chǎn)生一定拘束力，其必須納入議事日程進行討論、審定進而表決是否通過還是需要進一步充實、完善等，因此，為強化地方立法評估報告撰寫的嚴肅性，筆者建議，地方立法評估報告的撰寫在形式方面的要求上應該遵循一定的格式、樣式，在內(nèi)容方面的要求上是其撰寫必須客觀公正、中肯，不得夾雜有個人的主觀判斷、推測，應該言之有據(jù)言之有理，撰寫的所有判斷應該有論證、說理，有根據(jù)。另外，表決前評估報告的撰寫應該符合評估工作要求的內(nèi)容，格式性一一撰寫全部的要求內(nèi)容。有的時候，評估工作要求可能會要對評估事項下結(jié)論性意見，這種情況洗，可以明確的，可以明確結(jié)論意見，一時不好明確判斷的，需要如是說明。

針對地方立法評估報告的結(jié)構(gòu)，有學者認為：“在結(jié)構(gòu)上，地方立法表決前(立法前)評估報告應該先具體介紹評估活動的總體情況，接著是目前啟動立法或者實施該立法有可能存在的主要問題，最后是明確具體的意見建議及其理由”。[5]針對地方立法立法后評估報告，其報告的結(jié)構(gòu)，筆者建議主要有三部分結(jié)構(gòu)，分別為：首先，總體對業(yè)已頒行的地方立法進行客觀評價(基于實踐調(diào)研和民意反饋)；其次，地方立法所設計的主要制度執(zhí)行情況的客觀說明；最后，關(guān)于地方立法非、改、解釋、完善的建議及其理由論證等。

2.報告制成步驟。 因為評估分為表決前和立法后評估兩種不同類型，其制成步驟存在差異：

第一，表決前評估報告的制成。目前，表決前評估比較經(jīng)常的的作法是由立法機關(guān)委托第三方開展具體工作。關(guān)于這一做法的長處，有學者評價認為：“第三方進行地方立法評估可以一定程度地避免地方立法機關(guān)的立法盲動性和立法沖動”。[5]從具體步驟論，表決前(立法前)評估報告的制成含地方立法機關(guān)委托第三方程序、第三方評估并擬寫出報告程序、地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)適時召開表決前評估會、法制工作機構(gòu)綜合整理與研究分析第三方評估報告的意見最終形成總體評估報告等四個階段。

第二，地方立法立法后評估報告的制成。地方立法后評估目前既有立法機關(guān)承擔也有委托第三方評估的可能。不論是采用哪種評估方式，評估報告最后均須要有立法主體的法制工作機構(gòu)研究后形成總體性的評估報告。

(二)地方立法評估報告的提交及審定

筆者在文章中針對地方立法評估報告的提交及審定的步驟作過描繪：“地方立法評估報告提交給立法機關(guān)后，需要立法主體召開常委會會議討論，立法主體的法制工作機構(gòu)及評估具體承擔單位應該派出專門人員列席參加常委會討論會議。在會議上接受常委會委員對報告及其有關(guān)內(nèi)容所提出的質(zhì)詢與發(fā)問”。[6]

(三)地方立法評估成果完成

首先，常委會組成成員認真分析研討地方立法評估報告并在次基礎(chǔ)上每一位與會委員對該評估報告基于個人的知識素養(yǎng)、實踐經(jīng)驗和法律認知等作出獨立的判斷，在該判斷的基礎(chǔ)上每一位與會委員須明確個人的結(jié)論性意見，亦即需要對地方立法評估報告明確自己的肯定意見和否定意見，并且需要作出理由說明。最后，筆者認為：“在常委會以及其他相關(guān)的與會人員表決和審定以后，他們必須針對對應的問題提出具體的意見與建議，然后按照民主集中制工作原則的要求，出現(xiàn)多數(shù)人的意見，再根據(jù)多數(shù)人的意見，達成評估成果報告?！盵6]

最后，評估報告必須歷經(jīng)一定專門形式步驟才可以最終成為評估成果，這一專門的形式和步驟，筆者以為是以地方立法機關(guān)的名義作出，并制作正式文本，在特定的文本上刊發(fā)。