“以購代捐”精準扶貧模式中道德風險的法律應對

彭俊華

(湖南師范大學法學院 湖南 長沙 410018)

精準扶貧是我國改革開放后扶貧開發(fā)進程的延續(xù)，實際上我國早在改革開放之前就開始著手扶貧工作，當時采用的是單一的救濟式扶貧模式，也被稱為“輸血式”扶貧模式，容易使有工作能力的人產生依賴心理，從而主動失業(yè)影響經濟發(fā)展。在總結多年的扶貧經驗后，中國21世紀初的農村扶貧轉變?yōu)殚_發(fā)式扶貧模式，這也被稱為“造血式”扶貧模式。[1]這種新的模式不僅有利于貧困地區(qū)自我發(fā)展、自我積累，還有利于從根源上消除貧困，改善民生，走出一條中國特色扶貧開發(fā)道路，實現(xiàn)共同富裕。

在傳統(tǒng)的救濟式扶貧模式中，道德風險多發(fā)于幫扶對象一方，因其具有執(zhí)行政府扶貧政策的優(yōu)勢地位，有可能為了自身利益最大化的訴求，利用政策制定者的信息劣勢、監(jiān)管漏洞等缺陷，通過不作為、虛假執(zhí)行和歪曲執(zhí)行的方式謀取不正當利益，導致政策目標偏差、扭曲甚至落空，從而損害公共利益。[2]例如為了取得明顯的扶貧效果彰顯政績，從而將優(yōu)質扶貧資源配置到貧困程度較淺的地區(qū)，抑或由于扶貧干部與某些貧困戶具有人情關系或者利益關系，在認定貧困戶或者貧困等級時動手腳、做交易，進行權力尋租從而滋生腐敗。對于受扶對象而言，存在的道德風險則是虛報財產狀況，惡意占用貧困指標，阻礙了真正的貧困戶獲得幫助。[3]這些現(xiàn)象的產生，不僅會削弱扶貧效果，使得扶貧目的無法實現(xiàn)，還會令社會公平缺失，造成強勢群體和弱勢群體之間的社會關系失衡，影響社會穩(wěn)定。

當前學界對扶貧模式中道德風險的討論，大多是以幫扶對象為主，對受扶對象產生的道德風險研究較少。但是在“以購代捐”這種新的扶貧模式中，受扶對象產生的道德風險類型異于傳統(tǒng)扶貧模式，所以應當對其進行研究與解決。

一、“以購代捐”的運行模式及現(xiàn)狀

“以購代捐”是指幫扶對象向受扶對象購買其生產的蔬菜、畜禽、水果、干果、豬、牛、羊、雞、鴨等農產品來代替單純的資金捐贈幫扶，該模式既加深了城市與農村、生產與消費、幫扶對象和受扶對象之間的聯(lián)系，又激發(fā)了貧困群眾內生的脫貧動力。[4]其中主要包括單位采購和個人購買兩種方式，單位采購通常是由機關、企事業(yè)組織的食堂定向采購幫扶地區(qū)的農產品，或各級工會組織定向采購幫扶地區(qū)的農特產品作為向工會會員發(fā)放的節(jié)日慰問品；個人購買則是鼓勵市民和公司優(yōu)先購買貧困地區(qū)的相關產品，毫無疑問，單位購買是主要的購買力和銷售渠道。

各地“以購代捐”扶貧措施通?？煞譃槿N，一是工會組織相關人員自行前往貧困戶家中，以略高于市場的價格收購貧困戶自產的農產品作為單位節(jié)日時的慰問品，或者發(fā)動職工對貧困地區(qū)生產的農產品進行認購。二是有食堂、餐廳的機關和企事業(yè)單位以簽訂協(xié)議、定單認購等方式，長期采購貧困村、貧困戶自產的農特產品和其它產品。三是各級工會組織和工會會員積極利用各自資源，動員民營企業(yè)等社會力量參與扶貧工作，為貧困村、貧困戶自產的農特產品和其它產品拓寬銷售渠道，鼓勵商場、超市、商貿企業(yè)等銷售平臺設立扶貧產品銷售專區(qū)、專柜，為扶貧產品銷售搭建平臺。

從以上措施可以發(fā)現(xiàn)，當前扶貧模式的改變不單是扶貧方式的變化，更重要的是扶貧理論的創(chuàng)新發(fā)展，從原來的單向扶貧關系上升到雙向甚至多向扶貧關系，調動貧困人口依靠自身努力實現(xiàn)脫貧致富。同時引入市場機制，試圖將政府從主導地位轉化為引導角色，充分發(fā)揮市場的力量來進行扶貧工作，通過市場的行為，激發(fā)老百姓的內生動力，體現(xiàn)老百姓的勞動創(chuàng)造價值，通過市場的激勵，來促進實現(xiàn)穩(wěn)定的長效脫貧。當然，怎樣平衡好扶貧過程中政府干預和市場調節(jié)兩者的關系，依然值得重視。

二、“以購代捐”模式存在的道德風險

精準扶貧中的道德風險，是指無論是政策的制定者和管理者，還是政策的執(zhí)行者和對象，在施政過程或進行自身利益選擇時，往往會從狹隘的部門利益或個人利益出發(fā)，做出一些有損于制度的錯誤行為。[5]“以購代捐”模式因為扶貧手段發(fā)生根本變化，使得產生異于傳統(tǒng)扶貧模式的道德風險。而由于幫扶人和受扶人雙向關系中的地位不對等、信息不對稱，因此在受扶對象一方更容易衍生該類風險。

(一)價格歧視的道德風險

“以購代捐”模式的提出，從宏觀上看是扶貧模式的變化，從微觀上看則是資源分配方式的變化。傳統(tǒng)的捐款捐物雖然彌補了貧困地區(qū)物質資本的不足，貧困對象卻沒有真正參與扶貧過程，在一些地方容易滋生“等”“靠”“要”等不良風氣，無法實現(xiàn)真正脫貧。[6]“以購代捐”中幫扶單位用扶貧資金購買貧困戶自己生產的農副產品，使其獲得資金報酬，進而完成農業(yè)循環(huán)再生產，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，幫扶單位也能獲得相應的農副產品，可謂是雙贏的結果。同時這種資源分配方式的改變還具有“帕累托改進”的效應，即幫扶單位和受扶人都從交易中受益，也沒有對任何其他人的利益造成損害。

但是“以購代捐”在實際操作中卻發(fā)生異化，各地具體實施時通常以高于市場價10%～20%來對農產品進行認購，[7]由于沒有統(tǒng)一和可量化的采購標準，個別地區(qū)甚至以高于市場價50%進行認購。短期來看，雖然高價購買有利于激發(fā)受扶人生產積極性以及加速脫貧，可長期來看仍是弊大于利。受扶人基于其利己之心，必然是希望商品賣出價格高于市場價越多越好，而幫扶單位由于政策的要求也只能被迫接受。然而，由于高價在市場上并不具備競爭力和競爭優(yōu)勢，所以在正常市場交易中受扶人只會以市場價出售產品，便會出現(xiàn)相同的產品存在兩種價格。一種是面向市場的正常價格，另一種便是面向扶貧單位的高價，這種高價的產生并非產品本身價值的體現(xiàn)，而是行政干預的結果，一方面不僅會擾亂正常的市場供求關系和價格機制，損害其他經營者的正當利益，另一方面也會增加幫扶單位的扶貧成本，容易演變成為行政攤派任務，誘發(fā)幫扶單位及職工的不滿情緒。雖然這種做法有利于受扶人，可加重了幫扶單位的負擔以及不公平對待其他經營者，這樣的結果是否促進了社會總效用，仍值得探究。

(二)以次充好的道德風險

農產品市場(包括加工后的食品市場)是典型的信息不對稱市場,其根本原因在于農產品質量的特殊性。[8]工業(yè)品通?？梢酝ㄟ^外觀或者使用在短時間內就獲取質量信息，商家也可以通過提供“保修”、承諾“退貨”等售后服務傳遞產品質量信息，在國家層面也出臺了一系列強制性產品認證標準來保證商品質量。而對于農產品卻并不適用，例如農產品所含有的各種營養(yǎng)物質及農殘等指標很難通過“感受”來判斷;另一方面,“味道”較好的農產品與優(yōu)質農產品也無法劃上等號，這也導致以往用來克服信息不對稱的典型方法“信號傳遞”和“信號篩選” 機制很難發(fā)揮作用。[9]

“以購代捐”中受扶一方的生產模式主要是以家庭為單位，完全或主要依靠自己勞動生產的小規(guī)模農業(yè)，因此難免會產生農產品質量問題而出現(xiàn)殘次品。在一般情況下殘次品有可能會被低價拋售或者丟棄，但在當前的扶貧政策下，不排除會有少數受扶人以劣質的農副產品搭乘“以購代捐”的便車。幫扶單位采購農產品，通常都是直接從受扶對象的田間地頭到幫扶對象的廚房餐桌，中間很少進行篩選或者相關質量檢測，缺乏相應監(jiān)管，這樣既不能證明這些優(yōu)質農產品自身的“清白”，又不能排除極個別農戶的不誠信行為。對于幫扶單位而言，即使事后發(fā)現(xiàn)質量問題也很難去進行追責，一是礙于受扶人在扶貧關系中的弱勢地位，二是維權成本可能遠遠大于劣質產品的損失。因此，對于受扶人而言，將劣質產品通過“搭便車”賣向幫扶單位，將優(yōu)質產品賣向市場，似乎成為一個“最優(yōu)解”。

三、應對道德風險的制度建構

針對當前因扶貧模式改變而出現(xiàn)的新型道德風險，不僅需要依靠市場機制來進行解決，同樣也需要各地政府部門出臺相應的地方性法規(guī)和地方規(guī)章，構建扶貧工作長效機制，對“以購代捐”這種新的扶貧模式進行引導和監(jiān)管，使其更加規(guī)范、高效，將其產生的負外部性降至最低。

(一)制定扶貧產品收購細則，確保收購價格合理

各地政府在開展“以購代捐”扶貧工作前，應當根據本地的實際情況，出臺相應的扶貧產品收購細則，對收購雙方的權利和義務進行分配，堅持依法收購，合法收購。指導幫扶單位對扶貧產品進行收購時，價格應當基于合理、公平的原則，既不能過高損害幫扶人的利益，也不能過低損害受扶人的利益。鑒于扶貧產品的多樣性以及產區(qū)差異，不適合采取固定價格收購，而是采用參照成本加成定價法，結合隨行就市定價法，兩種定價方法各占一半的權重更加科學。不僅確保貧困戶通過參與扶貧產業(yè)能夠獲得穩(wěn)定的收益，又使市場的資源配置功能發(fā)揮作用，還簡化了對成本難以測算的農產品進行價格測算的麻煩，減少了定價工作量，能較好地保證參與交易的貧困農戶獲得平均的利潤收益。

與此同時，還應當保障市場收購渠道的通暢性，雙方簽訂的“以購代捐”協(xié)議要實際履行，保護交易雙方的合法權益，避免違約失信，充分調動貧困農戶的生產積極性，增強脫貧奔康的決心。并且在進行扶貧收購的過程中，也要保持市場正常經營秩序，嚴禁不公平的對待其他同業(yè)經營者，損害他們的合法權益。

(二)建立扶貧產品質量監(jiān)督機制，保證扶貧產品質量合格

通常而言，扶貧地區(qū)產品基于其本身的政策特殊性，在生產、銷售等環(huán)節(jié)都有著綠色通道，但是并不能因此放寬對產品質量的要求。首先，應當對扶貧地區(qū)產品進行溯源標識，例如品種名稱、產地、包裝規(guī)格、貯藏方法、農戶聯(lián)系方式等商品信息，便于產品出現(xiàn)質量問題后及時找到相關責任人，也有利于消費者購買時了解產品的詳細情況。

其次，有關部門應當定期對扶貧地區(qū)產品進行抽檢，保證流通銷售的扶貧產品符合農產品質量安全標準，在貧困地區(qū)推廣食用農產品安全控制規(guī)范和技術規(guī)程，推廣應用國家農產品質量安全追溯平臺，擴大貧困地區(qū)特色農產品質量安全追溯覆蓋面。

最后，地方政府應出臺相應的獎懲規(guī)定，可以針對收購產品的實際情況，對受扶人進行相應的獎勵和懲戒措施，對于一直提供高質量產品的農戶給予一定物質獎勵，并且在地區(qū)內進行通報表揚，而對于多次提供劣質產品的農戶給予批評和警告，記入誠信檔案，減少采購相關產品。

(三)鼓勵貧困農戶加入相關合作社和供銷社，規(guī)范生產過程

貧困農戶大多以家庭為生產單位，生產技術落后，產出效率偏低。貧困地區(qū)應當積極設立專業(yè)合作社、供銷社，鼓勵受扶人加入，為受扶人提供產前、產中和產后的生產性服務工作。在生產前，提供適合當地種植的農產品品種，因地制宜推廣先進適用種養(yǎng)技術，提高生產效率；在生產中，堅持科學種田，適用良法，提高產品質量；在生產后，利用互聯(lián)網與扶貧政策，整合線上線下交易平臺，實施電商精準扶貧，整合貧困地區(qū)物流快遞企業(yè)資源，建設電商物流分發(fā)中心和貨物調配信息中心，重點推進農產品物流配送體系建設，為扶貧地區(qū)產品銷售開辟通暢的道路。

為貧困農戶提供的這一系列扶持措施，有助于減少他們自行生產和買賣過程中所花費的時間和經濟成本，包括傳播交易信息、與市場有關的運輸以及談判、協(xié)商、簽約、合約執(zhí)行等活動所花費的成本，使他們獲得更多收益。還有利于提高農產品供給的規(guī)?；?、組織化水平，形成規(guī)模經濟，從而提高農產品的產量，保障農產品的出產質量。

四、結語

毫無疑問，“以購代捐”模式建立了一種全新的幫扶關系，從社會資本理論角度分析，它屬于以社會資本為導向的反貧困治理策略的具體應用。[10]在受扶人與幫扶人之間，建立了一種相對穩(wěn)定的協(xié)作關系，從而讓貧困戶、貧困村以及貧困地區(qū)參與社會分工，融入發(fā)達地區(qū)的商品交換市場，分享以商品交換為特征的市場經濟帶來的紅利，打破貧困地區(qū)長期以來形成的封閉隔絕的孤島狀態(tài)。同時通過幫扶人和受扶人雙方簽訂長期認購協(xié)議形成了重復博弈機制，與發(fā)達地區(qū)建立了信任關系，形成商品經濟約束規(guī)范。在一定程度上也補充了貧困戶、貧困地區(qū)的社會資本。

對于扶貧政策制定者和執(zhí)行者而言，在制度設計和實施辦法出臺前，應當進行細致的社會調研和分析論證，充分考慮扶貧政策對市場公平競爭的影響，減少扶貧措施的負外部性。同時，在政策的實施過程中應保持動態(tài)監(jiān)管，及時對產生的執(zhí)行偏差進行調整和糾偏，并對可能產生的道德風險精準識別，做出相應的制度安排，從而提高精準扶貧的政策效能，保證扶貧政策的有效實施以及扶貧目的實現(xiàn)。