規(guī)范PPP發(fā)展防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

劉海靜

(鄭州西亞斯學(xué)院 河南 鄭州 451100)

一、引言

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是完成十九大報(bào)告三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2020年3月末，全國地方政府債務(wù)余額228219億元。近年來，數(shù)個(gè)省級融資平臺公司出現(xiàn)違約，傳統(tǒng)的融資平臺公司在化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中存在困難。為此，有必要研究如何規(guī)范化PPP發(fā)展，真正發(fā)揮PPP在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

二、PPP防范地方政府債務(wù)作用機(jī)制分析

PPP是為緩解地方政府籌資壓力，促進(jìn)我國投融資體制改革，建立的社會資本參與公共物品投資的管理模式。PPP模式反映了我國發(fā)展城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求，是一種針對公共服務(wù)市場化改革的管理模式，是有效協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系，緩解地方政府資金壓力，提高政府綜合治理能力的需要。

(一)有利于緩解政府建設(shè)資金壓力

基于地方政府已有的資金壓力，和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)角度考慮，需要依靠PPP緩解政府建設(shè)資金壓力，且從PPP所涉及項(xiàng)目來看，主要圍繞關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施和工程項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，PPP項(xiàng)目庫主要圍繞市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)；從投資額來看，主要涉及市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等。①且PPP參與了大量的社會公共服務(wù)和防治污染以及綠色低碳項(xiàng)目。

(二)有利于提高政府治理能力

PPP合作各方參與某項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。②可見，PPP是基于強(qiáng)化政府“市場契約”精神，建立的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，政府以平等市場主體的身份參與競爭，參與PPP的項(xiàng)目運(yùn)行和管理。③PPP模式以競爭投標(biāo)方式選擇生產(chǎn)效率最高的民間資本，以資金收益最大化作為終極目標(biāo)，強(qiáng)化了政府資金的支出和收益匹配性，解決了長期以來預(yù)算軟約束問題，提高政府治理能力。

(三)可以解決地方政府資金期限錯配問題

我國地方政府債務(wù)伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步形成，帶有較強(qiáng)的“生產(chǎn)、建設(shè)”特點(diǎn)，由于《舊預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能直接發(fā)行債券籌集資金，1994年“分稅制”形成了財(cái)權(quán)上移支出向下的特點(diǎn)，加劇了地方政府資金壓力；為滿足投資需要，解決資金問題，圍繞土地收益的各種非稅收入急劇增加，地方政府借助于融資平臺公司和銀行貸款籌資，由此形成了地方政府規(guī)模巨大的存量債務(wù)。PPP模式在公共設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，成立SPV項(xiàng)目公司，可以實(shí)現(xiàn)政府表內(nèi)債務(wù)向企業(yè)表外債務(wù)轉(zhuǎn)變，將社會對公共物品需求和市場企業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)相結(jié)合，以項(xiàng)目未來可預(yù)期的現(xiàn)金流補(bǔ)償成本，從而解決地方政府資金期限錯配問題，實(shí)現(xiàn)降低政府債務(wù)目的。

三、PPP在化解地方政府債務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)隱患

PPP經(jīng)過幾年的發(fā)展，在滿足社會基礎(chǔ)設(shè)施需要，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中取得了顯著成效；但是，推進(jìn)中的一些不合理做法，也加大了政府直接、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)PPP項(xiàng)目落地率較低

近年來，我國PPP項(xiàng)目落地率穩(wěn)步提升，但是依然存在總體落地率不高，地區(qū)之間差異較大的問題。項(xiàng)目開工率低，無法引進(jìn)社會資本，就不能發(fā)揮PPP在滿足社會對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中的需求，最終形成財(cái)政預(yù)算資金負(fù)擔(dān)。

(二)違規(guī)使用PPP現(xiàn)象嚴(yán)重

SPV公司是社會資本實(shí)施PPP項(xiàng)目的重要載體，借助項(xiàng)目公司可以實(shí)現(xiàn)政府負(fù)債由表內(nèi)向表外的轉(zhuǎn)移，從而降低政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)；但是，部分地方政府干預(yù)項(xiàng)目公司市場化運(yùn)轉(zhuǎn)，為吸引社會資本獲得融資，在缺乏項(xiàng)目收益論證的情況下，承諾過高不切實(shí)際的政府擔(dān)保和回購，過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，夸大PPP融資功能，使得社會資本成為配資。④

(三)退出機(jī)制不完善

PPP的順利實(shí)施，需要有健全的社會資本退出機(jī)制，社會資本的趨利性要求流動性。10-30年項(xiàng)目建設(shè)周期，必須建立制度化、規(guī)范化的資本退出機(jī)制，否則會影響到社會資本參與投資的積極性。資產(chǎn)證券化在增加資本流動性，破解融資困難方面具有優(yōu)勢，是社會資本退出可以選擇的重要途徑。但是，我國PPP資產(chǎn)證券化尚處于起步階段，存在許多困難。

四、規(guī)范PPP發(fā)展防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策

PPP不是解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的靈丹妙藥，也不僅僅是一種投融資模式的創(chuàng)新，安全有效的利用PPP規(guī)范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下幾個(gè)方面改進(jìn)：

(一)完善我國財(cái)稅體制

根據(jù)審計(jì)署調(diào)查顯示，1979年全國僅有8各縣區(qū)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，發(fā)展到1996年全國86%的縣級政府都有債務(wù)。1994年確立的“分稅制”在解決中央財(cái)政資金的同時(shí)也加劇了地方政府財(cái)政困難。地方以占全國不到50%的收入，承擔(dān)著全國85%的財(cái)政支出，地方要發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)要考核，形成了大量負(fù)債的沖動。解決地方政府債務(wù)，首先需要調(diào)整“分稅制”的財(cái)稅體制，建立財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的財(cái)政收支方式。

(二)完善和PPP有關(guān)的配套制度改革

PPP的順利推進(jìn)，需要完善相關(guān)的配套制度改革。首先，政府要轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)市場競爭主體的意識，以平等市場主體的身份吸引社會資本，保持SPV項(xiàng)目公司的獨(dú)立性。其次，加強(qiáng)和完善法律法規(guī)建設(shè)，目前PPP在建設(shè)營運(yùn)過程中主要依據(jù)的是部門和地方政府制定的一系列行政性法規(guī)，法律層次較低,財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)起，可以解決雙方在共同推動PPP工作中部門職責(zé)分工不清的問題。

(三)增加PPP項(xiàng)目融資渠道

公共基礎(chǔ)設(shè)施在推進(jìn)過程中，能否順利運(yùn)行關(guān)鍵在于能否吸引資金，加快項(xiàng)目開工率。解決PPP項(xiàng)目資金問題，首先要大力推廣示范項(xiàng)目，宣傳成功經(jīng)驗(yàn)，讓更多的社會資本了解并愿意參與，逐步降低社保、基金等長期資金進(jìn)入門檻，增強(qiáng)PPP的流動性。其次，有效利用中國PPP基金和各省發(fā)展基金，包括各地設(shè)立的PPP發(fā)展專項(xiàng)資金，針對特定服務(wù)項(xiàng)目收益、公共財(cái)政預(yù)算收入、政府土地出讓金收入提取一定比例，用于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼。最終，形成政府基金作為引導(dǎo)，吸引社會資本參與的“PPP+基金”方式。

(四)強(qiáng)化PPP政府支出責(zé)任管理

支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出，也是政府基于公共物品提供的承諾。政府支出責(zé)任需要在預(yù)算框架內(nèi)運(yùn)行。PPP通過設(shè)立項(xiàng)目公司融資，可以擺脫政府預(yù)算的約束，形成政府表外融資即政府廣義負(fù)債，某種程度上成為債務(wù)的誘因，但不等于政府隱性債務(wù)。對于需要政府付費(fèi)和可行性缺口的項(xiàng)目支出，應(yīng)該嚴(yán)格納入政府中期財(cái)政規(guī)劃，逐年安排預(yù)算，保障政府履行支付義務(wù)，保障投資人合法權(quán)益；對不符合PPP規(guī)定的政府回購，嚴(yán)格禁止財(cái)政支出。適當(dāng)放寬10%財(cái)政承受能力紅線，建立基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加彈性的約束指標(biāo)，應(yīng)對債務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在于未來是否能夠有可持續(xù)的財(cái)力支付。

五、結(jié)論

PPP是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場化改革，是政府參與市場的全新管理方式，要建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期可持續(xù)的合作關(guān)系，確保項(xiàng)目生命周期的收益性。需要完善我國財(cái)稅體制，平衡中央和地方政府財(cái)政收入，結(jié)合供給側(cè)改革，減輕企業(yè)稅負(fù)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力；建立和PPP發(fā)展相關(guān)配套制度，培育政府市場契約精神，制定PPP專用法律，解決現(xiàn)行法規(guī)相互矛盾的地方；增加PPP項(xiàng)目融資渠道，培育以政府資金為引導(dǎo)的“PPP+基金”模式；強(qiáng)化PPP支出責(zé)任管理，將PPP財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理。PPP改革是一項(xiàng)綜合性改革，以PPP發(fā)展規(guī)范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府資金壓力，保障公共服務(wù)供給，避免政府陷入更大規(guī)模的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

① 財(cái)政部PPP中心官網(wǎng)Jrs.mof.gov.cn/ppp

② The National Council For PPP,USA.For the good of the people:using PPP to meet america’s essential needs[Z].2002

③ 白德全.規(guī)范PPP發(fā)展防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].理論探討，2018(3):88-94.

④ 賈康.PPP的大發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道.2018.(1)