我國行政問責(zé)機制存在的困境及對策研究
——以基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為的行政問責(zé)為例

汪博雅

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530004)

一、問題提出

黨的十八大以來，我國不斷加強了反腐敗斗爭的力度并取得了豐富的成效，不斷完善的問責(zé)行政問責(zé)機制在其中發(fā)揮了重大的作用，但是以往有關(guān)行政問責(zé)機制的研究主要還是側(cè)重于對有錯并且造成巨大損失的行政行為進(jìn)行行政問責(zé)，而對于那些無作為的行政問責(zé)力度上存在很大的不足，從而影響到了我國政府部門及其工作人員的工作效率，其中比較有代表性的就是在我國的扶貧領(lǐng)域。在精準(zhǔn)扶貧的大環(huán)境背景下，基層扶貧干部在我國精準(zhǔn)扶貧過程中發(fā)揮著重大的作用，他們是上級扶貧部門和貧困群體之間的橋梁和紐帶，他們的行為可以直接影響到扶貧工作的成果和效率。但是在實際工作中我們不難發(fā)現(xiàn)一部分基層扶貧干部在工作過程中仍然存在著不負(fù)責(zé)任的行政行為，從而很大程度上影響到了我國有關(guān)扶貧的各項工作的展開。筆者認(rèn)為，可以通過對于基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為的行政問責(zé)進(jìn)行分析來指出我國當(dāng)前行政問責(zé)機制所面臨的普遍性問題并提出相對應(yīng)的解決措施來完善我國的行政問責(zé)機制，一方面有利于提高我國行政問責(zé)機制的科學(xué)性和可行性，另一方面也有利于提高我國政府部門及其工作人員的工作效率。

二、行政問責(zé)機制的內(nèi)涵

通過上述對國內(nèi)外有關(guān)行政問責(zé)機制文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)，我們不難發(fā)現(xiàn)行政問責(zé)機制主要是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。其內(nèi)涵主要包括以下幾個方面：

(1)行政問責(zé)主體。行政問責(zé)的主體我們一般可以分同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體。同體問責(zé)主體主要是指上級政府相關(guān)部門對下級政府部門及其工作人員的一種內(nèi)部的問責(zé)形式；異體問責(zé)機制主要是指出政府部門以外的其他問責(zé)主體對政府部門及其工作人員發(fā)起問責(zé)的形式，其主要包括權(quán)力機關(guān)、政黨、公眾以及媒體等問責(zé)主體。

(2)行政問責(zé)對象。其主要是指在行政問責(zé)過程中最終承擔(dān)責(zé)任的單位和個人。簡單的來說就是“向誰問責(zé)”。按照我國的國情來說，我國行政問責(zé)的對象主要包括各級黨政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)以及國有企事業(yè)單位的公務(wù)人員都屬于行政問責(zé)的對象。如果將其按照承擔(dān)職責(zé)的大小來劃分還可以分為黨政“一把手”的行政問責(zé)和黨政“一把手”以外公務(wù)人員的問責(zé)。

(3)行政問責(zé)的范圍。行政問責(zé)的范圍主要是指問責(zé)主體對問責(zé)對象問責(zé)的內(nèi)容包括哪些方面。其不僅僅包括對行政問責(zé)對象所產(chǎn)生的一些重大過失并且給人民財產(chǎn)造成巨大損失的失責(zé)行為進(jìn)行的問責(zé)，還包括對行政問責(zé)對象的不作為、懶政等不負(fù)責(zé)任行政行為的問責(zé)。除此之外，其問責(zé)范圍除了事后問責(zé)以外還包括事前問責(zé)和事中問責(zé)。

(4)行政問責(zé)程序。行政問責(zé)的程序是指問責(zé)的方式、步驟、時間以及順序，概括的說就是指行政問責(zé)主體如何對行政問責(zé)客體的失職行為進(jìn)行的問責(zé)。其主要包括問責(zé)的發(fā)起、調(diào)查、問責(zé)結(jié)果的公布以及問責(zé)所提出的處分意見和最終的處分決定。除此之外，行政問責(zé)機制的問責(zé)程序還應(yīng)該包括一些基本的程序制度，例如回避制度、聽證制度以及監(jiān)督制度等。

三、我國行政問責(zé)機制存在的困境

(1)行政問責(zé)主體方面的困境。行政問責(zé)的主體是行政問責(zé)的重要組成部分，對問責(zé)的效果起到關(guān)鍵的作用。在精準(zhǔn)扶貧問責(zé)的過程中行政問責(zé)的主體方面存在以下幾方面的困境。首先，問責(zé)的主體不明確。主要體現(xiàn)在對扶貧干部不作為的行政行為缺乏一個明確的問責(zé)主體，從而使問責(zé)無從發(fā)起，嚴(yán)重影響政府部門的工作效率以及扶貧工作的展開。其次，問責(zé)主體的思想水平和能力存在不足。在對基層干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，作為扶貧工作的直接接觸者村干部集體會對一些不負(fù)責(zé)任的行政行為進(jìn)行問責(zé)，他們自身思想和能力方面存在不足，從而影響問責(zé)效果。最后，問責(zé)主體的權(quán)威和力度不夠。在對基層扶貧干部無作為行政行為進(jìn)行問責(zé)的過程中缺乏程序性，存在較大的隨意性和形式主義，從而問責(zé)主體很難做到有權(quán)威性的徹底問責(zé)。

(2)行政問責(zé)的范圍方面的困境。行政問責(zé)范圍主要是指行政問責(zé)的主體可以對哪些不良的行政行為發(fā)起問責(zé)，針對行政問責(zé)范圍而言，我國的行政問責(zé)機制主要存在以下幾個方面的問題。首先，行政問責(zé)機制更加關(guān)注事后問責(zé)而忽略了事中問責(zé)和事后問責(zé)。在對基層扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，一般都是失責(zé)的行為已經(jīng)發(fā)生并且造成一定的負(fù)面影響再進(jìn)行問責(zé)，而沒有在決策和執(zhí)行過程中進(jìn)行問責(zé)，做好防微杜漸的準(zhǔn)備。其次，關(guān)注違法行為的問責(zé)而忽略不作為行政行為的問責(zé)。在對基層扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，大多數(shù)都是對于一些貪污腐敗問責(zé)進(jìn)行問責(zé)，而對于懶政、無作為的行政行為問責(zé)力度過小。最后，缺乏對問責(zé)主體的問責(zé)。在對基層扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的過程中往往注重對問責(zé)對象的行政行為進(jìn)行問責(zé)而忽略了對問責(zé)主體的問責(zé)，從而很大程度上影響到問責(zé)的效果。

(3)行政問責(zé)程序方面的不足。行政問責(zé)的程序主要包括行政問責(zé)的發(fā)起、行政問責(zé)的調(diào)查、行政問責(zé)結(jié)果以及處罰決定的公布以及行政問責(zé)程序的法制化等方面。行政問責(zé)程序方面的不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先，對于基層扶貧干部的行政行為進(jìn)行問責(zé)的過程中缺乏一個科學(xué)有效的行政問責(zé)發(fā)起程序，從而使得對基層扶貧干部的不負(fù)責(zé)任的行政行為的問責(zé)無從開始。其次，在對于基層扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的過程中存在一個普遍的現(xiàn)象就是行政問責(zé)調(diào)查執(zhí)行過程中存在不徹底、不認(rèn)真的現(xiàn)象，且形式主義和走馬觀花之風(fēng)盛行。最后，在對于基層扶貧干部不良的行政行為進(jìn)行問責(zé)以后對其問責(zé)結(jié)果的公布存在不及時和不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，同時對于基層不負(fù)責(zé)任的行政行為的處理辦法也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在很大的隨意性。

(4)行政問責(zé)工作方法和途徑方面的不足。行政問責(zé)的方法和途徑是否科學(xué)直接影響到行政問責(zé)的效果，只有通過科學(xué)有效的問責(zé)方法和途徑才可以更好的提高行政問責(zé)機制的效率。隨著政府部門和學(xué)者的共同努力我國行政問責(zé)方法的科學(xué)性的到了很大程度上的提高，但同時還存在以下幾個方面的不足。首先，在對基層扶貧干部的不負(fù)責(zé)任行政行為進(jìn)行問責(zé)過程中我們不難發(fā)現(xiàn)問責(zé)的方法過于單一，缺乏公眾參與問責(zé)以及媒體社會問責(zé)方法和途徑。其次，對于基層扶貧干部的問責(zé)也主要通過一種之上而下的途徑進(jìn)行問責(zé)而缺乏至下而上的問責(zé)途徑。最后，行政問責(zé)的網(wǎng)絡(luò)化水平不高，在對于基層干部不負(fù)責(zé)任的行政行為進(jìn)行問責(zé)的過程中一般還是以傳統(tǒng)的問責(zé)方法為主，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)手段進(jìn)行問責(zé)的情況還是少數(shù)，從而很大程度上影響到了行政問責(zé)的效率和水平。

四、我國行政問責(zé)機制困境的應(yīng)對措施

(1)行政問責(zé)主體方面困境的應(yīng)對措施。針對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任的行政問責(zé)機制主體方面存在的三方面問題：問責(zé)主體不明確；問責(zé)主體思想水平和能力不足；問責(zé)主義權(quán)威和力度不夠，我們可以通過以下幾個方面進(jìn)行針對性的解決。首先要明確問責(zé)的主體，具體通過相關(guān)的法律法規(guī)來設(shè)定專門的基層扶貧干部行政行為的問責(zé)主體，讓他們可以有效的對基層扶貧干部的不負(fù)責(zé)任行政行為進(jìn)行問責(zé)。其次，對于行政問責(zé)主體思想和能力不足的情況一方面通過思想教育的方式來加以提高，另一方面針對問責(zé)主體能力不足的情況，可以通過培訓(xùn)等方式來加強問責(zé)主體的各項工作能力。最后，針對問責(zé)主體的權(quán)威性和力度不夠的問題，政府部門要通過法律來設(shè)立針對于基層扶貧干部行政行為問責(zé)的機構(gòu)，在問責(zé)主體的人事任用方面挑選一批有地位和威望的官員，從而有效的提高基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為問責(zé)的權(quán)威性和力度，進(jìn)而有效的提高行政問責(zé)的效率。

(2)行政問責(zé)主體范圍方面困境的應(yīng)對措施。針對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任的行政問責(zé)機制范圍方面存在的三方面問題：重事后問責(zé)輕事前事中問責(zé)；重違法行為問責(zé)輕無作為行政行為問責(zé)；缺乏對問責(zé)主體的問責(zé)，我們可以通過以下幾個方面進(jìn)行針對性的解決。首先，政府部門在問責(zé)過程當(dāng)中不僅僅要重視對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為的事后問責(zé)，同時在扶貧決策以及政策執(zhí)行過程中要加強問責(zé)和考評的力度，建立起事前事中事后全方位的行政問責(zé)機制。其次，政府部門在對扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的過程中不僅僅要對違法行為進(jìn)行問責(zé)，同時對于一些無作為、懶政的扶貧干部同樣進(jìn)行問責(zé)，從而提高扶貧干部的工作效率，進(jìn)一步推動扶貧工作的順利展開。最后，政府部門在對作為問責(zé)對象的基層扶貧干部進(jìn)行問責(zé)的同時要加強對問責(zé)主體責(zé)任的問責(zé)，從而使行政問責(zé)機制可以更加科學(xué)有效的服務(wù)于我國的扶貧事業(yè)。

(3)行政問責(zé)程序方面困境的應(yīng)對措施。針對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任的行政問責(zé)機制程序方面存在的三方面問題：缺乏問責(zé)發(fā)起程序；問責(zé)調(diào)查過程中不徹底、不認(rèn)真；問責(zé)結(jié)果不公開、不透明，我們最關(guān)鍵的一步是建立和完善我國的行政問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)，用法律的途徑來保障行政問責(zé)的有效性和權(quán)威，提高我國行政問責(zé)機制的法制化水平。具體通過以下幾個方面來展開，首先行政問責(zé)發(fā)起方面要通過法律來規(guī)定基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為問責(zé)的發(fā)起者以及發(fā)起程序。其次在對于基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為進(jìn)行問責(zé)的調(diào)查執(zhí)行過程中，要按照法律規(guī)定的步驟進(jìn)行展開，對于一些不徹底、不認(rèn)真的問責(zé)行為依法進(jìn)行懲處，杜絕形式主義以及走馬觀花的現(xiàn)象，提高行政問責(zé)的科學(xué)性和有效性。最后，對于行政問責(zé)的結(jié)果公布的時間依法作出相關(guān)的規(guī)定，保障行政問責(zé)結(jié)果公布的時效性，同時要依法保障行政問責(zé)結(jié)果的真實性和公開透明性。除以上之外，對于基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為問責(zé)的處理方法也要通過法律制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施，提高行政問責(zé)的效果和水平。

(4)行政問責(zé)程序以及方法方面困境的應(yīng)對措施。針對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任的行政問責(zé)機制程序和方法方面存在的三方面問題：行政問責(zé)方法過于單一；行政問責(zé)主要通過自上而下的途徑展開；行政問責(zé)的網(wǎng)絡(luò)化水平不高，我們可以通過以下幾個方面的措施加以解決和完善。首先，政府在對于基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為進(jìn)行問責(zé)的過程中一方面加強政府部門的問責(zé)，同時要鼓勵社會公眾以及大眾媒體參與問責(zé)，有效的發(fā)揮社會公眾以及大眾媒體在行政問責(zé)過程中的積極作用，從而提高行政問責(zé)的公眾參與程度和監(jiān)督力度。其次，政府在針對基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為問責(zé)的過程中注重自上而下問責(zé)途徑的同時也要重視自下而上的問責(zé)途徑，建立全方位的行政問責(zé)機制，提高行政問責(zé)的效率。最后，在對于基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為進(jìn)行問責(zé)的過程中要充分的利用網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的方法來進(jìn)行問責(zé)，可以設(shè)立便捷的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)途徑，鼓勵人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)參與問責(zé)，并且通過網(wǎng)絡(luò)及時的公布問責(zé)的結(jié)果和處理辦法，從而更好的完善行政問責(zé)機制。

五、結(jié)論及展望

為了進(jìn)一步提高我國行政問責(zé)的效率和水平，更好的發(fā)揮行政問責(zé)機制的積極作用，本文在分析行政問責(zé)機制建立完善的可行性基礎(chǔ)之上通過以基層扶貧干部不負(fù)責(zé)任行政行為問責(zé)為例從行政問責(zé)主體、行政問責(zé)范圍、行政問責(zé)程序以及行政問責(zé)方法及途徑四個方面分析其不足之處，并提出相應(yīng)的解決措施，希望可以為我國行政問責(zé)機制的進(jìn)一步完善以及未來相關(guān)領(lǐng)域的研究提供一些建議。與此同時，本文的研究尚存在不足之處，即不斷完善的行政問責(zé)機制之下官員的“創(chuàng)新”和“擔(dān)責(zé)”之間的矛盾問題，還需要通過進(jìn)一步學(xué)習(xí)以及其他學(xué)者共同努力來研究完成。