地方政府隱性債務(wù)問題研究的文獻(xiàn)綜述

馬芮芮

(云南師范大學(xué) 云南 昆明 650092)

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府隱性債務(wù)問題，要求各級(jí)地方政府堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)。本文對(duì)地方地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，為防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供參考，以期推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展。

一、地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵

最早對(duì)隱性債務(wù)展開研究的是世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi。他最早構(gòu)建了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣[1]，結(jié)合其風(fēng)險(xiǎn)矩陣認(rèn)為隱性債務(wù)是基于道義或預(yù)期的政府責(zé)任，不是建立在法律或合同的基礎(chǔ)上，而是建立在公共預(yù)期和政治壓力的基礎(chǔ)上[2]。在新預(yù)算法提出后，2017年黨中央明確提出要化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把解決地方政府隱性債務(wù)列為重中之重；王志紅(2019)認(rèn)為不論債務(wù)主體是什么，涉及的項(xiàng)目如何包裝、交易鏈有多長，只要在預(yù)算法規(guī)定的債務(wù)限額之外最終需由財(cái)政資金償還，或以協(xié)議形式約定未來由財(cái)政支出的責(zé)任事項(xiàng)，都屬于隱性債務(wù)[4]。

李麗珍等(2019)認(rèn)為隱性債務(wù)指非由法律或合同規(guī)定，而由中長期公共支出政策中預(yù)先確定的責(zé)任所形成的債務(wù)，以及依賴特定事件發(fā)生才形成的、政府迫于對(duì)公眾預(yù)期、道義責(zé)任或政治壓力而承擔(dān)的債務(wù)[6]。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口老齡化趨勢越來越明顯，養(yǎng)老金缺口問題日漸顯露，那么經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型前沒有個(gè)人養(yǎng)老金賬戶群體的養(yǎng)老金成本也屬于地方政府隱性債務(wù)[7]。

根據(jù)對(duì)上述文獻(xiàn)的總結(jié)，本文對(duì)地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵界定為：在法定政府債務(wù)限額之外的，約定、承諾或處于道德義務(wù)被動(dòng)地在未來以財(cái)政資金償還的債務(wù)。

二、地方政府隱性債務(wù)的外延

平新喬(2000)將地方政府隱性債務(wù)分為直接的和或有的。直接隱性債務(wù)包括政府對(duì)公務(wù)員退休金、養(yǎng)老金支付計(jì)劃、政府對(duì)未來醫(yī)療保健與社會(huì)保障的責(zé)任等；或有隱性債務(wù)包括金融體系維持成本、政府“兜底”責(zé)任、對(duì)私有投資銀行、國有商業(yè)銀行以及年金基金組織等垮臺(tái)時(shí)的救助，對(duì)非公有部門債務(wù)的清償以及對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的超常救援等[8]。

吉富星(2018)指出直接隱性債務(wù)包括：未落實(shí)預(yù)算的政府購買服務(wù)融資項(xiàng)目；已經(jīng)落地的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目或名股實(shí)債類PPP項(xiàng)目；通過專項(xiàng)建設(shè)基金、名股實(shí)債類基金等金融工具變相舉債；供應(yīng)商應(yīng)付款等。或有隱性債務(wù)包括：融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債、公司債、與短期融資券等債券；已經(jīng)落地的“可行性缺口補(bǔ)助”類PPP項(xiàng)目[9]。近年來人口老齡化趨勢加重，養(yǎng)老金缺口問題日漸明顯，養(yǎng)老金缺口作為消費(fèi)性債務(wù)，應(yīng)計(jì)入到地方政府隱性債務(wù)中[10]；社會(huì)保障基金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口以及醫(yī)療保險(xiǎn)缺口都應(yīng)屬于地方政府隱性債務(wù)范疇。

綜上所述隨著社會(huì)的發(fā)展，地方政府融資方式的多樣化導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的外延不斷擴(kuò)大，新進(jìn)的形式被不斷關(guān)注與曝光，越來越多地學(xué)者嘗試對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行測算。

三、地方政府隱性債務(wù)的測算方法

下面我們來看近年來學(xué)術(shù)界對(duì)隱性債務(wù)的測量方法。封北麟(2018)將地方政府隱性債務(wù)分為兩類，第一類刻意隱匿的債務(wù)=國際清算銀行統(tǒng)計(jì)的我國政府債務(wù)余額-財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)。算法二，刻意隱匿的債務(wù)=券商非標(biāo)投資+基金子公司非標(biāo)投資+信托公司非標(biāo)投資+銀行理財(cái)產(chǎn)品非標(biāo)投資+保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)非標(biāo)投資；第二類迫于理解、預(yù)期與壓力承擔(dān)的支出責(zé)任的債務(wù)=國有企業(yè)資產(chǎn)總額*不良資產(chǎn)率+商業(yè)銀行不良貸款+中國社保資金缺口，最后進(jìn)行簡單的加總得出地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模[5]。

吉富星(2018)在對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行測算時(shí)，將直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)進(jìn)行分開測算，直接隱性債務(wù)進(jìn)行分類查找，或有隱性債務(wù)部分采用代償比例進(jìn)行折算，結(jié)合審計(jì)署《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》和發(fā)債融資平臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼率，得出代償比例區(qū)間為[19.13%，59.58%]，最后進(jìn)行加總得出地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模[9]。王潤北(2018)從資金運(yùn)用段和資金來源端考慮，得出地方政府隱性債務(wù)=基建投資-中央項(xiàng)目下的基建投資-預(yù)算基建投資資金-基建投資收入-地方政府顯性債務(wù)[2]。

地方政府隱性債務(wù)的大幅增長會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府隱性債務(wù)的測算口徑差別很大，有待統(tǒng)一，所以需要科學(xué)測量并估計(jì)其規(guī)模。

四、地方政府隱性債務(wù)的成因分析

近年來，為推動(dòng)地方政府投融資模式的多元化，中央政府提出多種投融資模式，制定融資的制度與政策。其實(shí)中央政府初衷是正確的，但制度設(shè)計(jì)存在漏洞、執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán)，并且政策不統(tǒng)一、政出多門[5]；地方分稅制改革后地方稅明顯不足[3]，寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策增加地方政府的支出負(fù)擔(dān)，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，中央和地方政府權(quán)責(zé)劃分不清是產(chǎn)生隱性債務(wù)的重要原因[11]。

地方政府不管是刻意隱匿產(chǎn)生的隱性債務(wù)，還是基于道義和責(zé)任承擔(dān)的隱性債務(wù)，它都是隱性債務(wù)償還者，那么債務(wù)的成因一定與政府本身密不可分。地方政府職能錯(cuò)位、投融資方式多元化[3]、政府職能轉(zhuǎn)變不力、株守原來的政績觀造成隱性債務(wù)的產(chǎn)生。金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作不遵守政策和法律的規(guī)定，地方國企虧損面持續(xù)擴(kuò)大[5]，政企不分以及問責(zé)力度不夠都會(huì)加劇違規(guī)舉債[8]。

五、地方政府隱性債務(wù)的治理路徑

下面從“化解存量、遏制增量”角度梳理地方政府隱性債務(wù)治理措施。

化解存量。首先要加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的審查，全面摸清遺留的隱性債務(wù)存量結(jié)構(gòu)制定償還計(jì)劃[2]，完善地方政府隱性債務(wù)處置機(jī)制，做到專款專用，強(qiáng)化監(jiān)督、績效評(píng)估與問責(zé)機(jī)制[6]。進(jìn)一步優(yōu)化新增地方政府債務(wù)限額分配測算辦法，監(jiān)測政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[5]。其次要明晰地方政府職能，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)約束，實(shí)行分類管控的思路，規(guī)范財(cái)政支出邊界，構(gòu)建差異化地方稅體系，健全基層財(cái)力保障機(jī)制[6]。最后應(yīng)積極開發(fā)新的財(cái)政收入來源，完善稅收征收方法，減少偷稅漏稅現(xiàn)象對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行償還。

遏制增量。封北麟(2018)認(rèn)為需要加快推進(jìn)稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，健全金融監(jiān)管體系發(fā)揮國家審計(jì)職能，堅(jiān)持混合所有制改革和國企改革來遏制增量[5]。要完善養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌及醫(yī)療費(fèi)用增長約束機(jī)制和合理化PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)新地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，加強(qiáng)政府投資績效管理，提高債務(wù)資金使用效率[6]。加大地方政府債券和專項(xiàng)債的發(fā)行工作力度，嚴(yán)控平臺(tái)企業(yè)的數(shù)量，糾正不科學(xué)的政績觀，健全地方政府官員績效考核體系，從源頭上遏制隱性債務(wù)的產(chǎn)生[2]。

治理地方政府隱性債務(wù)是一個(gè)長期的過程。在短期內(nèi)需摸清地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的大小，化解存量；長期來看要提高資金的利用效率，規(guī)范相應(yīng)的制度，遏制隱性債務(wù)增量。

六、展望

隨著債券的頻繁交易，政府隱性擔(dān)保長期顯著存在于我國債券市場中，但是中國證券市場的違約現(xiàn)象呈增加趨勢，所產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)不容忽視。如何有效識(shí)別和度量政府在債券市場的隱性擔(dān)保，成為我們后期可研究的問題。