新醫(yī)改背景下廣東省民營醫(yī)院發(fā)展模式及其政策規(guī)制研究
——以資本性質(zhì)劃分的視角

高 翔 馮皓錦 許宇森

(廣州醫(yī)科大學(xué) 廣東 廣州 511436)

一、按資本性質(zhì)劃分的民營醫(yī)院

現(xiàn)有民營醫(yī)院按資本性質(zhì)可以劃分為公私合營模式、中外合資模式與企業(yè)投資模式。

(一)公私合營的民營醫(yī)院

該模式是以提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為目的將政府與私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有的各種合作資源整合起來，建立的服務(wù)于公眾衛(wèi)生健康的合作模式[1]。

典型代表醫(yī)院有汕頭潮南民生醫(yī)院等。該模式的優(yōu)勢是能夠結(jié)合公私雙方各自的資源，達(dá)到資源的互補(bǔ)及利用，較為快速地促進(jìn)醫(yī)院發(fā)展。

(二)中外合資的民營醫(yī)院

“中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指外國醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織，……，與中國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以合資或者合作形式設(shè)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。”[2]

典型代表醫(yī)院有順德和平外科醫(yī)院等。該模式的優(yōu)勢是本國民營醫(yī)院可以接觸、引進(jìn)外國先進(jìn)醫(yī)療技術(shù)、經(jīng)營理念。

(三)企業(yè)投資的民營醫(yī)院

企業(yè)投資的民營醫(yī)院是指由一個(gè)或多個(gè)民營企業(yè)為了在民營醫(yī)院的投資經(jīng)營活動中賺取利潤而投資開辦的民營醫(yī)院。

典型代表醫(yī)院有東莞東華醫(yī)院等。該模式的優(yōu)勢是民營醫(yī)院可以利用社會中企業(yè)的投入資金對醫(yī)院進(jìn)行管理經(jīng)營，促進(jìn)醫(yī)院自身的發(fā)展。

二、按資本性質(zhì)分類的模式存在問題

(一)公私合營模式民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問題

公私界限不分明。公私合營雖能將政府部門與私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有的不同合作資源以創(chuàng)新的方式整合起來，促進(jìn)民營醫(yī)院的發(fā)展。但在這其中，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)，管理等方面的權(quán)利劃分較為模糊，可能導(dǎo)致民營醫(yī)院經(jīng)營、管理、監(jiān)督等方面出現(xiàn)缺失或冗雜。

(二)中外合資模式民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問題

1.稅務(wù)壓力較大。該模式下的民營醫(yī)院既得不到國家的財(cái)政補(bǔ)助，又要承擔(dān)納稅的義務(wù)，稅務(wù)負(fù)擔(dān)較大。相當(dāng)于公立醫(yī)院，中外合資模式下的民營醫(yī)院不僅沒有國家補(bǔ)貼還要承擔(dān)稅收，因此有相當(dāng)一部分經(jīng)營狀況堪憂。

2.其舉辦的?？漆t(yī)院難以形成較好的利潤。中外合資的專科醫(yī)院以門診為主，主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，收費(fèi)高，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生較好的利潤。

(三)企業(yè)投資模式民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問題

1.企業(yè)投資空間逐漸縮減。目前我國醫(yī)療服務(wù)市場主要分為基礎(chǔ)和高端服務(wù)市場。但因?yàn)楣⑨t(yī)院的品牌效應(yīng)在高端醫(yī)療服務(wù)市場中也占據(jù)絕大多數(shù)的市場份額，給民營醫(yī)院帶去了巨大的競爭壓力。[3]

2.投資者缺乏長期經(jīng)營的理念。部分投資者眼光較為短淺，缺少長期投資的意識，急功近利，采用非正常手段來獲取利益，損害醫(yī)院的社會信譽(yù)。

三、現(xiàn)有政策述評與評價(jià)

(一)現(xiàn)有政策述評

1.中央政策

企業(yè)投資模式：2010年，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見的通知》：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有利于增加醫(yī)療衛(wèi)生資源，……，消除阻礙非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策障礙，促進(jìn)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

公私合營模式：2014年，《關(guān)于印發(fā)2014衛(wèi)生計(jì)生工作要點(diǎn)的通知》：“鼓勵(lì)社會資本以多種形式參與公立醫(yī)院改制重組，持續(xù)提高社會辦醫(yī)的管理水平和質(zhì)量?！?/p>

中外合資模式：2014年，《關(guān)于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》：“進(jìn)一步放寬境外資本在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院的范圍，……，合理設(shè)定中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)境外資本股權(quán)比例要求，并將審批權(quán)限下放到省級?！?/p>

2.廣東省政策

企業(yè)投資模式：2009年，《關(guān)于加快廣東省民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》：“堅(jiān)持多種形式、多種渠道投資發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)；按照‘平等、公平、規(guī)范、有序’的原則，消除影響社會資源投向醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的體制機(jī)制障礙?！?/p>

中外合資模式：2010年，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見的通知》：“境外資本既可舉辦營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，也可以舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)境外資本在我國中西部地區(qū)舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。”

公私合營模式：2016年，《廣東省醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)管理辦法》：“多點(diǎn)執(zhí)業(yè)醫(yī)師應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議，合理安排在各執(zhí)業(yè)地點(diǎn)的執(zhí)業(yè)時(shí)間，確保醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全?！?/p>

(二)現(xiàn)有政策評價(jià)

綜合上述政府措施，政府主要從降低社會資本進(jìn)入醫(yī)療市場的門檻，醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，鼓勵(lì)社會資本舉辦或參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)等方面入手，但未對各具體模式下的民營醫(yī)院做出詳細(xì)的規(guī)制。如公私合營下的民營醫(yī)院公私界限該如何劃分，中外合資下的民營醫(yī)院股權(quán)比例如何規(guī)定，企業(yè)投資下的民營醫(yī)院如何提高社會形象等問題均未做詳細(xì)規(guī)定。

四、按資本性質(zhì)分類的模式存在的政策性問題及相應(yīng)解決方案

(一)按資本性質(zhì)分類的模式存在的政策性問題

1.缺少對該類模式醫(yī)院在權(quán)限劃分等方面劃分標(biāo)準(zhǔn)的政策性規(guī)定

該分類模式下，三種模式有共同點(diǎn)也有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)是都有社會資本參與進(jìn)來，不同點(diǎn)是社會資本在各子模式下占比不同。針對這樣的情況，政府并未對在不同模式下公私、中外在相應(yīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中允許占比的比例做出相應(yīng)的規(guī)定。

2.缺少對該類模式醫(yī)院社會責(zé)任的相應(yīng)引導(dǎo)

該類模式的醫(yī)院有社會資本參與進(jìn)來，因?yàn)闅v史遺留等方面的問題，自然已經(jīng)在社會形成了一定的負(fù)面影響。加強(qiáng)社會責(zé)任，提高社會形象是該類醫(yī)院的一大目標(biāo)，但政府政策中對社會責(zé)任這一方面的引導(dǎo)較少，需盡快完善。

(二)政策性解決方案

1.公私合營模式

(1)充分肯定民營醫(yī)院的作用，確立其地位。

民辦醫(yī)院是我國醫(yī)療服務(wù)體系中重要的一大組成部分，對民營醫(yī)院進(jìn)行充分肯定，確立其地位，不僅能更好地適應(yīng)不斷變化的各層次人民的醫(yī)療服務(wù)需求，也有利于減輕政府的辦醫(yī)壓力[4]。故此，各級政府應(yīng)重視民營醫(yī)院發(fā)展，并加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào),確立民營醫(yī)院在當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)體系中的地位，并出臺實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)和扶持政策。

(2)明確公私界限。

醫(yī)院的出資形式、經(jīng)營性質(zhì)、股權(quán)由各投資方自行協(xié)定，但應(yīng)支持社會資本控股。對于醫(yī)療器械、人才、醫(yī)保等方面給予鼓勵(lì)的政策。如應(yīng)經(jīng)過相關(guān)衛(wèi)生管理部門批準(zhǔn)之后，才可將相關(guān)醫(yī)療人才或器械投入至醫(yī)院中。

建立現(xiàn)代醫(yī)院制度，實(shí)行股份制，公立醫(yī)院可以以人力資源、管理技術(shù)等資源作為股份進(jìn)入公私合營醫(yī)院，使公私合營模式醫(yī)院建立較為完善的法人治理機(jī)制[5]。

2.中外合資模式

(1)減輕中外合資辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)稅收負(fù)擔(dān)

適當(dāng)減輕稅賦，完善并落實(shí)中外合資辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，給予適當(dāng)?shù)亩愂照邇A斜，以利于其成長發(fā)展。

政府應(yīng)考慮醫(yī)療服務(wù)的特殊以及民營醫(yī)院投資回報(bào)周期等實(shí)際情況，在稅種和稅率上做進(jìn)一步調(diào)整，對當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要意義的民營醫(yī)院給予稅收上的政策扶持。對民營醫(yī)院 25%的企業(yè)所得稅進(jìn)行下調(diào)，參照高新企業(yè)按不高于15%所得稅率征收。

3.企業(yè)投資模式

(1)政府出臺相應(yīng)政策鼓勵(lì)醫(yī)院長期經(jīng)營及塑造自身文化

政府應(yīng)鼓勵(lì)醫(yī)院建立合理的戰(zhàn)略規(guī)劃并支持醫(yī)院營造自身特有的醫(yī)院文化。首先從醫(yī)院內(nèi)部自身入手，建立完善的管理體制。從人才管理、服務(wù)質(zhì)量、質(zhì)量監(jiān)督等方面入手，不斷完善醫(yī)院內(nèi)部的管理體制，理清各種職務(wù)與責(zé)任關(guān)系，保障醫(yī)院的長遠(yuǎn)發(fā)展。醫(yī)院文化可以主要從以下方面入手：誠信經(jīng)營、以人為本、科技創(chuàng)新等來形成特色，產(chǎn)生品牌效應(yīng)。

(2)引導(dǎo)醫(yī)院堅(jiān)持參與公益事業(yè)，強(qiáng)化社會責(zé)任。

民營醫(yī)院應(yīng)優(yōu)先考慮社會責(zé)任，再考慮營利的問題。政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策引導(dǎo)民營企業(yè)投資創(chuàng)辦公益性、富有社會責(zé)任的民營醫(yī)院。民營醫(yī)院只有通過承當(dāng)社會責(zé)任來打響自身聲譽(yù)，從而使更多的患者主動到本院就醫(yī)，實(shí)現(xiàn)營利。鼓勵(lì)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生知識宣傳力度，只有著力于社會公益事業(yè)，才能有效提高醫(yī)院在社會美譽(yù)度，在被社會認(rèn)可之后，醫(yī)院才能夠有效提高其收益。